趙 虎

1901年4月，清政府在中樞層面特設政務處，作為啟動和領導新政的專門機構。在辛丑兩宮回鑾前，政務處曾一度代行軍機處職權，作用十分關鍵。兩宮回鑾后，政務處的職能逐漸發(fā)生變化，逮至丙午改制，其職能和作用與創(chuàng)設時相比已大相徑庭。作為新政的“統(tǒng)匯之區(qū)”，政務處貫穿清末最后十年，其動向不僅是辛亥革命前清王朝高層人事格局的重要表征，也關乎清末新政的整體走向。只因相關史事錯綜復雜，邏輯線索隱而不顯，甚至相互矛盾，故既往研究對政務處的演化問題鮮有置議，以致學界至今未知其詳①在涉及政務處的相關研究中均未討論該問題，只有楊娟娟曾敏銳地指出政務處的人事狀況可劃分為“榮祿階段”與“奕劻階段”（《清末督辦政務處研究》，暨南大學2012年碩士學位論文，第21—25頁）。。

依時空為序爬梳材料發(fā)現，奕劻入樞是政務處發(fā)生轉變的重要拐點。中樞權力格局的調整與相繼出臺的新政舉措，是導致政務處職能遭到分割與轉變的要因。因此，厘清奕劻入樞后的相關史事，不僅可以解開政務處發(fā)展演化的癥結，深入認識清末中樞體系的變動，而且有助于揭示辛亥革命之前清政府高層的政治生態(tài)與王朝末日的衰敗面相，進一步理解革命爆發(fā)前的歷史大勢。

一、奕劻入樞與政務處的人事格局

光緒廿九年三月十四日（1903年4月11日）榮祿去世，清政府內部高層人事因之發(fā)生調整。外媒稱，從此“太后失一心腹之人，而平日倚恃榮相者則未免皆失泰山之靠，歐洲有一國失一至友”②《字林報論榮相節(jié)譯》，《新聞報》1903年4月14日，第3版。。中外媒體已經敏感地意識到，榮祿之死可能引起“清國內政之變機”，并提醒“留心西鄰時局者不可不講究其利害失得”①《記榮祿》，《香港華字日報》1903年4月27日，第4版。?！缎旅駞矆蟆飞踔翗酚^地預計，榮祿“一旦自斃，則政府必稍有變動，從此中國政界或可少有活氣”②《嗚呼榮祿》，《新民叢報》1903年，第29號。。

有傳聞稱，在以何人繼榮祿“膺軍機之重任”的問題上朝廷曾出現討論，“皇太后乃屬意禮親王，而皇上則屬意慶親王”③《論北京政界》，《香港華字日報》1903年5月13日，第4版。。然而不論資歷與影響，其時能夠接替榮祿出掌軍機處之人選屈指可數，朝野上下也有相當的共識。榮祿去世翌日便下達懿旨，“慶親王奕劻著授為軍機大臣”④中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，桂林：廣西師范大學出版社，1996年，第67頁。，外界對此并無疑議。有觀點認為，奕劻“之所以遲至光緒末年方能綰領中樞，乃是因為慈禧所最親信的權臣榮祿死了，領樞無人，所以慶王奕劻方能以親王之尊坐上了領軍機大臣的寶座”⑤蘇同炳：《中國近代史上的關鍵人物》下冊，天津：百花文藝出版社，2000年，第704頁。。即所謂“榮生時慶王不得入軍機”⑥《慶不喜袁》，《香港華字日報》1903年5月8日，第4版。。

對于奕劻與榮祿在內外政策上的分歧，迄今所見公私記載大多闕如，報刊媒體反而偶有披露。有報道稱：“梁誠氏之奉簡駐美使臣也，慶邸甚不謂然，榮相則力保其堪勝此任?！雹摺稌r事要聞》，《大公報》1902年7月17日，第3版。又稱，“慶邸因振貝勒過滬被謗之事歸咎于上海報館之造謠生事”，與榮祿商議“欲藉端查辦各該報主筆”，然榮祿“對曰：王爺喜用少年人，致貽笑柄。蓋年少有才之人畢竟歷練尚淺，故某之用人斷不出此也”⑧《自以為是》，《香港華字日報》1902年7月29日，第4版。。時論謂：“慶親王素懷進步主義，且與皇上有同情之德。是皆榮祿之所無也。榮好聯俄國，而慶王則喜親日美，此亦與榮祿相反對也?！雹帷墩摫本┱纭?，《香港華字日報》1903年5月13日，第4版。

奕劻入樞六天之后便有旨意更調督撫，調岑春煊署理兩廣總督，錫良署理四川總督，李興銳署理閩浙總督，以德壽為漕運總督，張人駿為廣東巡撫，陳夔龍為河南巡撫⑩中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第69—70頁。?！缎侣剤蟆吩u論稱：

廣西軍務濡遲極矣，德靜帥日誦金剛經，又焚香好佛，無論軍務不知，即一切之政事亦非所治，但貪婪而已。李勉帥為人清剛，與德靜帥反對，嘗矯正之。岑云帥籍隸廣西，于廣西土匪情形知之最詳，又如何剿辦得宜之法亦蓄之有素。云帥行政極風厲，治蜀其已效也，調以署兩廣，不避本省之嫌疑，此慶親王之巨識，以之辦理廣西軍務必得手也。

該評論進一步認為，“慶親王之用人行政，非榮相國之用人行政也。茲番所簡調各督撫，譬之文字之切題也。樞垣一變至道，不于是可望乎”，并贊揚奕劻“素秉公忠，庚子議和挽回大局，朝廷倚之為柱石。今于行政之始，即用人一端，已能洞燭中國大勢”?《論樞垣用人之善》，《新聞報》1903年4月22日，第1版。。雖然這一人事變動未必盡出自奕劻本意，但輿論卻贊許奕劻頗有識人之明，“用人”已在榮祿之上。

奕劻雖貴為親王且當差多年，但不及榮祿深受慈禧信任。榮祿死后，慈禧太后特頒懿旨褒揚其“公忠亮達，才識閎深”，“有為中外所不及知者”?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第67—68頁。。惲毓鼎即認為，榮祿死后“飾終之典可謂逾格矣”?惲毓鼎著，史曉風整理：《惲毓鼎澄齋日記》上冊，杭州：浙江古籍出版社，2004年，第219頁。。《申報》亦稱：“凡大臣例得之恩恤無不應有盡有，飾終典禮至優(yōu)極渥，恩眷之隆亦可謂至矣盡矣，無以復加矣?！?《榮仲華相國薨逝感言》，《申報》1903年4月17日，第1版。可見，慈禧對榮祿的寵眷甚深。

奕劻入樞后，其在軍機處之權勢亦遠不及榮祿。榮祿秉政時，太后對榮祿“言無不聽”。樞垣中鹿傳霖與瞿鴻禨“操行政之權，鹿多執(zhí)拗，瞿好挑剔”，鹿與瞿意見沖突時，由王文韶居中調解。而“鹿、瞿、王有不相能之時，榮相國又能以一言解之”①鳳崗及門弟子編：《梁士詒年譜》上冊，廣州：廣東人民出版社，2014年，第41頁。。而“慶王入軍機十余日，聞知遇較榮略殊”②《慶不喜袁》，《香港華字日報》1903年5月8日，第4版。，且“不似榮祿在時，有獨斷獨行氣概”③《朝無人矣》，《香港華字日報》1903年5月27日，第4版。。因此，奕劻在軍機處中“諸事皆推讓王相國為首”④《交相推重》，《香港華字日報》1903年5月7日，第4版。。

奕劻的推讓一方面固然由于此時“寵眷不甚深”，另一方面也頗有以退為進的自知之明。榮祿出缺后，軍機大臣中王文韶、鹿傳霖“年力就衰”，不易對奕劻構成威脅。對于初入樞垣的奕劻而言，也有必要拉攏二人。至于瞿鴻禨，則情況大不相同。瞿為榮祿援引，在軍機處中“地位相當穩(wěn)固”?！败姍C處擬稿的時候，榮祿、王文韶照例交瞿鴻禨動筆”，瞿“對于新政方面，握有大權。對于用人方面，不重要的官制，他亦酌量情形，有時推薦”⑤劉厚生：《張謇傳記》，上海：上海書店，1985年，第130，129頁。。故而“榮祿薨逝之后，瞿子久尚書慈眷日隆，勢力亦日益膨脹”⑥《瞿有勢力》，《香港華字日報》1903年6月3日，第4版。，“太后有所籌畫，輒就瞿言，獨斷獨行，其權因之日大”⑦《瞿公大權》，《香港華字日報》1903年5月15日，第4版。?？梢哉f，瞿鴻禨是慈禧太后在軍機處中制衡奕劻的重要砝碼。此外，奕劻“于政務上沒有自己全般處理之魄力。根據事之不同，往往委派給其他軍機大臣”，因此“在作為慶親王部下時，或多或少漸得權力”⑧日本外務省外交史料館藏：《各國內政關系雜纂》，支那之部，譯者林文賢。轉引自孔祥吉、［日］村田雄二郎：《日本機密檔案中的伍廷芳》，《清史研究》2005年第1期。。不過能在迭經變動的晚清政壇始終屹立，足見奕劻實非等閑之輩。初入軍機，奕劻“沒有班底，沒有可靠的漢人，可以拉入軍機做他的靈魂”⑨劉 厚生：《張謇傳記》，上海：上海書 店，1985年，第130，129頁。，可一旦地位穩(wěn)固，則難免培植個人勢力。

值得注意的是，在奕劻入樞后中樞兩大機構軍機處與政務處在領班大臣上出現了重合，軍機大臣與政務大臣在人員上也出現了基本相同的情況（見表1）。唯一的例外是大學士崑岡。但崑岡在回鑾后“因年邁神昏兼之多病”多次奏請開缺：“時與左右云：當此政務紛繁之際，既不能為國家效力，不如趁此際乞退，以頤養(yǎng)天年，庶不致貽誤國家大事?！雹狻稌r事要聞》，《大公報》1903年2月24日，第3版。榮祿卒后，崑岡因與其“為至戚，故較他人哀悼倍之”，“病愈加重”?《時事要聞》，《大公報》1903年4月17日，第3版。。七月初九日（8月31日），崑岡再次因病奏請開缺，奉旨允準?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第213頁。。所以，崑岡雖為政務處大臣，作用卻十分有限。

表1 軍機處與政務處人員構成表

自新政復行后，政務處作為朝廷為領導新政而特設的專門機構，在中樞層面一直占據重要地位。辛丑回鑾前，政務處一度代行軍機處職權，職能廣泛，作用關鍵?參見趙虎：《政務處與辛丑回鑾前的新政舉措》，《清史研究》2017年第1期。。舉凡關涉新政的重大事宜，均交由政務處議覆。回鑾后，未入軍機的奕劻就曾多次利用政務處這一平臺參與高層決策，與軍機處領班大臣榮祿分庭抗禮，進而影響新政進程。正如御史蔣式瑆所說：“政務處辦事，慶親王奕劻以為可行，軍機大臣榮祿以為不可行，即擱置不辦?！雹偈Y式瑆：《縷陳大臣未能稱職并政治闕失各情形折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折·內政·職官》第19輯，北京：中華書局，1995年，第418頁。

入樞之后，政務處對于奕劻而言已經失去了重要意義，奕劻也不再需要這一權力角逐的平臺。加之人員幾乎重合，政務處的繼續(xù)存在反而使得政務運作復雜化，喪失了獨立存在的必要。不過，作為新政特設機構的政務處如果被裁，則勢必引起朝野內外對朝廷是否仍然推行新政的猜疑，有傷清政府的顏面，更有可能招致各國的干預。因此，在奕劻入樞之后政務處面臨調整也就在情理之中。

二、機構增設與政務處的削弱

奕劻上臺伊始，隨即奏請設立財政處②《設財政策》，《順天時報》1903年7月31日，第2版。。光緒廿九年三月廿五日（1903年04月22日），上諭派奕劻、瞿鴻禨會同戶部認真整頓財政，并強調要“畫一銀式，于京師設立鑄造銀錢總廠”③中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第71頁。。結合各方史料來看，財政處的主要工作偏重圜法④參見北京市檔案館編：《那桐日記》上冊，北京：新華出版社，2006年，第478—487頁。，至于整頓財政的其他舉措，財政處反而鮮有參與。據媒體披露，財政處設立后仍由政務處奏定簡明章程，請飭戶部“仿照各國預算度支表”編訂“內外錢糧冊籍”頒行各省，厘清“每省每年歲入若干、歲出若干”⑤《頒發(fā)新表述聞》，《新聞報》1903年6月13日，第2版。。

盡管設立財政處的原因頗多，但此舉與政務處的關聯卻值得注意。事前曾有消息稱：“政務處現在所理之事只能議各官封章及建言等事，而于政務處自立之案則未曾議之。如此辦理，則于議之一字毫無事實?！雹蕖睹麑嵪喔薄罚俄樚鞎r報》1903年1月20日，第2版。因此，設立財政處可能便是為彌補政務處的不足而進行的一次制度調整。據悉，財政處“即設于政務處內”，“其規(guī)模體制皆與政務處相同”⑦《時事要聞》，《大公報》1903年7月28日，第3版。，“所有總辦、提調等仍由政務處兼辦”⑧《財政處所》，《大公報》1903年9月2日，第3版。。時任政務處幫提調陳璧與總辦徐世昌即兼充財政處提調⑨徐世昌著，吳思鷗等點校：《徐世昌日記》第2冊，北京：北京出版社，2018年，第11頁。，嗣后兩處人員亦有交叉⑩謝興堯整理、點校、注釋：《榮慶日記：一個晚清重臣的生活實錄》，西安：西北大學出版社，1986年，第76頁。。

然而設立財政處如果僅僅是為彌補政務處的不足，那么作為“新政統(tǒng)匯”的政務處與“設于政務處內”的財政處之間理應存在統(tǒng)屬關系。但令人費解的是，兩者之間并無隸屬，人為的造成政務處與財政處在管轄范圍上出現重疊。此外，雖然上諭命奕劻與瞿鴻禨兩人會同戶部辦理財政處事宜，但實際工作卻主要由與奕劻關系密切的戶部尚書那桐主持?有關奕劻與那桐關系的研究，可參見孔祥吉：《從銀庫郎中到文淵閣大學士：由〈那桐日記〉看清王朝滅亡之細節(jié)》，《清人日記研究》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第251—307頁。。有報道稱：“財政處用人，均由戶部堂官咨送。”?《時事要聞》，《大公報》1903年9月25日，第3版。即使那桐由戶部尚書轉任外務部尚書，仍命其“辦理財政處事務”?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第284頁。。

財政處的設立，使初入樞垣的奕劻輕而易舉地將有關幣制的新政事宜納入自己的掌控之中，同時又從制度上分割了政務處的職能。此前，凡涉及“變通舊制”或“劃一新章”的新政事宜均應由政務處統(tǒng)匯，其中“財政所包最廣”，錢幣、銀行“皆隸之”①劉錦藻：《清朝續(xù)文獻通考》，杭州：浙江古籍出版社，2000年，總8764頁。。而設立財政處，實際上將相應事權從政務處剝離，打破了原有的制度安排。除奉特旨外，此后有關幣制的新政事宜完全可以繞開政務處，由財政處單獨處理。

設立商部、練兵處與財政處有相似之處，均在不同程度上削弱了政務處的職能。只不過相比于財政處，商部與練兵處的設立有著更為復雜的背景與過程。

復行新政以來，張百熙、徐琪、尹銘綬、岑春煊等人曾先后吁請設立商部以振興工商②參見史洪智：《新政初期的商部創(chuàng)設與商律編訂》，《中山大學學報》（社會科學版）2008年第5期。。但政務處最初卻認為，原設之“商務大臣”及“會辦商務大臣”“即外國商部職掌，但須講求實事，不必更改名稱”，“所請設立商部之處，應毋庸議”③《政務處大臣奕劻等奏為遵旨會議山東學政尹銘綬請設立商部廣招回籍華商事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—5094—006。。然而實際上，原有的商務機構并未能有效發(fā)揮作用，形同虛設④《論中國商務有振興之機》，《申報》1902年11月20日，第1版。。1902年初，載振游歷歐洲歸來后面奏皇太后，西國富強之術“以商務、路礦、學堂為三大綱。又言西國盛軌，一時不能遽臻。若日本今日情形，中國不難企及?；侍笾I曰：汝下去，以此三大綱具折以聞”⑤《時事要聞》，《大公報》1902年10月4日，第3版。。光緒廿八年九月十日（1902年10月11日），載振將以上三事奏聞，“條陳內有設立商部之說”⑥《時事要聞》，《大公報》1902年11月15日，第3版。。十月初五日（11月4日）政務處會同外務部將載振條陳覆奏，并在附片中奏請設立商部⑦《政務處外務部奏請設立商部片》，《申報》1902年12月20日，第2版。。該奏片雖于當天奉旨依議，卻未立即施行。外界以為乃因“年內為日無多，將于明年議章開辦”⑧《時事要聞》，《大公報》1902年12月3日，第3版。，實則政務處各大臣并未就設立商部一事達成共識。覆奏之前，“政務處諸公籌議數四，意見尚未能相合”⑨《議開商部》，《順天時報》1902年11月13日，第2版。，只是迫于“兩宮甚以為可”才倉促出奏。據說分歧在于商部的體制，“原議照六部之例，設立尚書、侍郎額缺。今擬改為差使，其管領是部者，即稱為商部大臣”⑩《時事要聞》，《大公報》1902年11月29日，第3版。，又或“在上海設立衙門，其規(guī)模一如六部”?《商部述聞》，《順天時報》1902年11月19日，第2版。。故而政務處在附片中只提設立商部，而回避如何設立的問題。有媒體事后獲悉，榮祿對設立商部一事不以為然?《時事要聞》，《大公報》1903年4月23日，第3版。，加之袁世凱亦面奏太后，“現既有商務大臣，似不必更立專部，徒多耗費。刻下商務無多，即由臣等兼辦足矣。于是兩宮另立商部之意乃止”?《召見問答》，《順天時報》1902年12月18日，第2版。。

隨著奕劻入樞，創(chuàng)設商部再次提上日程。就在設立財政處的當天，另有上諭“派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律作為則例，俟商律編成奏定后，即行特簡大員、開辦商部”?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第72頁。。也就是說，在設立商部之前應先編定商律?？墒巧形吹鹊缴搪删幊桑d振便已補授商部尚書，伍廷芳、陳璧分別補授左、右侍郎，商部正式設立。

在商部醞釀及其設立的過程中，有兩方面情況與政務處關聯頗大。其一，當新政推行中財政問題日益凸顯后，內外官員均謀求從商務入手解決財政危機，但包括政務處在內的原有機構卻無法滿足振興商務的需要。政務處后來亦承認，原先設置的商務大臣等職“其初不過差使，其后幾成虛銜。既無統(tǒng)轄之權，又無專駐之所”；而在內官層面，商部設立之前有關商務的新政奏折一般會奉旨交政務處。但政務處由于無法對各地商務興辦情況進行了解，故無從提出振興商務的建議。對于此類奏折，政務處大多束置高閣，未見下文，即便需要議奏，也多是虛應故事。如在議覆岑春煊振興農工商一折中，政務處僅僅請旨飭各“督撫等認真興辦，查照劉坤一、張之洞原奏所陳，各就地方情形詳籌辦理”①中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第28冊，第17頁。，毫無作為新政統(tǒng)匯的通盤考慮。這就表明，作為新政領導機構的政務處在新政鋪開后的確無法滿足新政發(fā)展的要求，體制內的機構調整勢在必行，新機構應運而生。與財政處相似，此后有關商務的新政事宜除奉特旨外，可以不經政務處，單獨歸商部處理。也就是說，隨著商部的設立，政務處的職能再次遭到削弱。

其二，盡管在醞釀商部的過程中曾提交政務處議覆，但商部官制的最終制定卻并未由政務處主持議奏，而是由載振等人自行具奏。在設立商部的上諭中曾命載振等將該部“應辦一切事宜”妥議具奏，八月初六日（9月26日）載振等就此事具折覆奏，折中即包括商部官制。該折為唐文治所擬，收在《茹經堂奏疏》之中，題為《擬商部章程折》②唐文治：《茹經堂奏疏》卷2，臺北：文海出版社，1969年，第141頁。注：題為癸卯九月，誤。。然而上諭檔中，此折記錄卻為“擬定商務章程開單呈覽一折”③中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第235頁。。一字之差大有講究。自政務處設立以后，有關官制的因革損益大都奉旨交政務處議覆。如創(chuàng)設外務部，裁撤通政使司、詹事府等事宜，均經由政務處辦理。故按以往程序，如果該折以商部官制名義具奏，勢必循例交政務處主持議覆；而以“商務章程”之名具奏，既是回應前旨，又有可能不經其他部門議覆，直接奉旨依議?？梢姶苏墼谏献嘀熬陀兴紤]，試圖規(guī)避交政務處議覆等環(huán)節(jié)。該折最終成功繞過政務處，直接奉旨依議。由此便可看出，設立商部不單是為順應新政發(fā)展，其背后還另有所圖。

究其原因，在商部設立之初即已被御史王乃徵揭破。七月廿七日（9月18日），王乃徵上折提醒當道，設立商部應有“四綱當立、五弊宜防”。折中專門提及：“前大學士榮祿輔政，慶親王即屢次為振貝子請立商部，榮祿不敢以聞。誠以商務之實不易興而商務之弊不易防。老成謀國，自有深心。今既奉旨設立，其事已成，使非講求實際，力除弊端，何以愜四海之心而免鄰邦之誚?！雹堋墩脐兾鞯辣O(jiān)察御史王乃徵奏為商部初立請審定大綱嚴防流弊事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—5094—032。在該折附片之中，王乃徵又質疑朝廷因載振執(zhí)掌商部而將該部班次“列于吏、戶各部之前”⑤《御史王乃徵奏請再行更正商部班次以重舊章事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—5094—033。，實屬有違舊制。此后王乃徵再次上折，奏請朝廷停辦商部⑥《掌陜西道監(jiān)察御史王乃徵奏請停罷商部事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—7436—004。。

不難發(fā)現，王乃徵雖然表面上一再與商部為難，矛頭卻直指奕劻橋梓。據胡思敬稱：“商部既設，小人皆由是取徑而入，不獨墮壞朝綱也。蓋全國之權寄于奕劻，奕劻之權又寄于載振，載振又轉寄權于商部二三宵小之手。京朝議論紛紛，皆稱商部為小政府。”⑦胡思敬：《國聞備乘》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗?！返?輯，成都：四川人民出版社，1985年，第264頁。奕劻入樞之時，“近支皇族，一大部分因主張利用義和團而紛紛戍邊、革爵；一部分年甫及壯，經歷未宏，尚不能與之對抗”⑧惲寶惠：《清末貴族之明爭暗斗》，中國人民政治協商會議全國委員會文史資料研究委員會編：《晚清宮廷生活見聞》，北京：文史資料出版社，1982年，第63頁。。然而“自載振貝子被舉為尚書后，人多以慶王厚積福祿于一家，王大臣中有嫉妒之者”，加之奕劻“遇重要之條件多不與同僚大臣會商，而獨斷獨行。因此王大臣多有非之者，外間有力之總督中亦大鳴不平”⑨《不服慶王》，《香港華字日報》1903年9月29日，第4版。。梁鼎芬就曾致函張之洞表達不滿，稱：“近見某父子權盛，心事舉動皆足以亡大清國，再有一年，圣明亦恐不能救?！雹狻豆锩嗽率蝗瘴洳菏貋黼姟?，《張之洞存來往電稿》，所藏檔甲182—436，轉引自李細珠：《張之洞與清末新政》，上海：上海書店出版社，2003年，第119頁?；诖?，王乃徵多次奏參商部，實則是項莊舞劍意在沛公。

奕劻執(zhí)意并迅速設立商部，不僅將載振推上高位，而且實現將商部單獨掌控在自己手中。就在商部官制奉旨依議的當天，另有上諭將王文韶、瞿鴻禨等人辦理的路礦事宜歸并商部，又裁撤路礦總局①中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第235頁。，將兩人摒除在商部之外。由此可見，若載振等人擬議的商部官制一旦交由政務處議覆，則可能受到來自身為政務處大臣的王文韶與瞿鴻禨等人的阻撓而被迫擱淺。所以，繞開政務處議覆，規(guī)避存在風險的環(huán)節(jié)，成為減少阻力的上佳選擇。

至于設立練兵處，則是因應時局變化尤其是日俄媾釁的被動倉促之舉。奕劻入樞不久，俄國突然就滿洲第二期撤兵向清政府提出新要求，圖謀獨占東北。此舉立即引起各國注意：“一時環(huán)毬震動，議論蜂生，互抒揣測之情，一若東亞戰(zhàn)端將有轉瞬即開之勢。”②《論東三省將來之結局必為大禍于中國》，《申報》1903年8月30日，第1版。清政府高層對此舉棋不定，或主聯俄或主聯日。慈禧太后則甚恐日俄交戰(zhàn)禍及北京，“時時問兵力究竟能保護宮廷無事否”③《京師近聞述函》，《新聞報》1903年6月12日，第2版。。有消息稱：“太后垂詢某宮保東三省俄人日加經營，俄日將有戰(zhàn)事，你能保大局否？宮保奏曰：多則保百日，少則保一月。至于果否能訂定，亦非目下所能預算。又問某軍門：你所練之兵能與俄人開戰(zhàn)否？軍門奏曰：三天則可，日久恐軍需不足，無以接濟。不敢冒昧奏對。兩宮聞之，神色慘然，曰：早知有今日不如庚子不回鑾，遷都于陜，尚不致受他們挾制?！雹堋队皶h大局》，《大公報》1903年11月19日，第3版。外界盛傳，“此時若有陳奏兵政者，果能條陳得法，切實可行，必能仰邀恩準”⑤《太后注意兵政》，《大公報》1903年12月2日，第3版。。

在此情形下，清廷于匆忙中設立練兵處，“派慶親王奕劻總理練兵事務”，袁世凱充會辦練兵大臣，又派“鐵良襄同辦理”⑥中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第324頁。?！吨型馊請蟆诽匕l(fā)評論諷刺此舉，謂朝廷“為與俄人開戰(zhàn)而練兵”，幾若“臨渴而掘井”⑦《論政府練兵之無當》，《中外日報》1903年12月6日，第2版。?！渡陥蟆芬喾Q：“至俄日兵釁已成，始下練兵之議，抑何見事之晚而慮患之疎乎?！雹唷墩撝袊毐隆?，《申報》1904年2月9日，第1版。不過設立練兵處雖顯倉促，但從嗣后取得的成果看，的確使“晚清編練新軍由雜亂無章而走向正途”⑨劉鳳翰：《晚清新軍編練及指揮機構的組織與變遷》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》第9期，1980年7月第224頁。。甚至時任兵部尚書長庚在談及“兵部、練兵處分合宗旨”之時，也明確表示“重練兵處”之意⑩謝興堯整理、點校、注釋：《榮慶日記：一個晚清重臣的生活實錄》，第73頁。。同樣，自練兵處設立后規(guī)劃新軍等一系列有關軍事的事宜基本從政務處分割出去，政務處所統(tǒng)轄的新政事宜進一步被壓縮。

綜上所述，在奕劻入樞后的半年中新政呈現出與此前不同的景象，其主要表現便是清政府在體制內陸續(xù)增設財政處、商部、練兵處等新機構。正如有學者所說，新機構的設立是為順應新政發(fā)展，解決“各地改革不平衡、中央與地方難以協調的矛盾”?劉偉：《晚清督撫政治：中央與地方關系研究》，武漢：湖北教育出版社，2003年，第365頁。。但更值得關注的是，隨著新機構的相繼設立，使得奕劻逐漸掌控了權力，并潛移默化的鞏固了地位。同時，另一符合奕劻政治意圖的結果則是原由政務處統(tǒng)管的新政事宜名正言順的遭到分割，其“統(tǒng)匯新政”的作用也隨之削弱。據政務處內部人員稱，“在署之供事不過收發(fā)公文，別無他事”?《供事分班》，《大公報》1903年8月22日，第3版。。

三、人事調整與政務處的走向

然而出人意料的是，就在政務處職能漸趨削弱之際，朝廷卻先后增派三名政務處大臣，似乎有意加強政務處的作用。光緒廿九年九月十七日（1903年11月05日），上諭命戶部尚書榮慶充政務處大臣①中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第285，293頁。；翌日，又命大學士孫家鼐、吏部尚書張百熙充政務處大臣②中 國第一 歷史檔案 館編：《光緒 宣統(tǒng)兩朝 上諭檔》第29冊，第285，293頁。。政務處自設立以來，除自然減員外人員變化不大③此處所討論的人事調整限于政務處大臣層面，不包含政務處參預大臣與其他人員。，只在創(chuàng)設之初添派瞿鴻禨，此后并未增加人員。可以說，此番人事調整是政務處創(chuàng)設后最大的一次人員變動。此舉耐人尋味，尤其是與政務處此時的發(fā)展境況完全相悖。其實看似不合理的現象背后，往往是復雜歷史的真實寫照。厘清其中的頭緒，還須從奕劻入樞后復雜的內外朝局著手。

奕劻入樞月余，恰逢張之洞自光緒十年（1884）調署兩廣總督以后第二次入覲。此前朝野內外即已盛傳，謂張此次“有入樞之信”④《癸卯四月十一日武昌端署制臺來電》，《張之洞存來往電稿》，所藏檔甲182—436。轉引自李細珠：《張之洞與清末新政研究》，第117—118頁。。但等到張之洞抵京后，有關其入樞的消息反而歸于沉寂。從事后的報道來看，張之洞無緣入樞的原因大致有三：其一，“兩湖重任無人可代”⑤《時事要聞》，《大公報》1903年5月27日，第3版。；其二，張之洞“力陳年老”，無力勝任軍國要務，“皇太后洞悉其情，故決議仍使張宮保外任”⑥《時事要聞》，《大公報》1903年6月2日，第3版。；其三，“某邸不以為然，故兩宮亦不復強之”⑦《時事要聞》，《大公報》1903年6月10日，第3版。。綜合各方情形，第三種說法可能性最大，即奕劻不愿張之洞進入軍機處，而慈禧亦不強求。

在奕劻而言，甫入軍機，立足未穩(wěn)，自然不希望像張之洞這樣的強勢人物進入軍機處。何況張之洞與瞿鴻禨多有交往，其未到京之前便有消息稱：“日前軍機處接岑云帥電奏，力陳政務紛繁襄理無人，請將張之洞入軍機以便襄辦一切。皇太后覽奏，遂向某大軍機曰：你以為王文韶、鹿傳霖兩人年高，不能辦事，特約張之洞入軍機幫你耶？某大軍機惟磕頭連呼不敢而已?！雹唷稌r事要聞》，《大公報》1903年5月15日，第3版。注：岑云帥指岑春煊，某大軍機指瞿鴻禨。張之洞到京之后，瞿鴻禨又“于朝見時，極力欲以京官任張，使伊與聞?機密事。清西太后叱之，不允”⑨《張之洞與李蓮英》，《蘇報》1903年6月27日，第1版。?？梢娨坏堉慈霕?，有可能與瞿鴻禨聯手，從而對奕劻構成威脅。鹿傳霖早已洞悉其情，在張尚未抵京之前即已向其透露“政府無留京之意”⑩《癸卯三月初六日京鹿尚書來電》，《張之洞存來往電稿》，所藏檔甲182—436。轉引自李細珠：《張之洞與清末新政》，第119頁。。

在慈禧而言，是否命張之洞入樞，此時主要取決于外交上的權衡。張之洞留京期間，正值俄國圖謀獨占東北之際，當道諸公在聯俄與拒俄的問題上猶豫不決，慈禧太后亦舉棋不定。張之洞主張聯日抗俄，早前既與主張聯俄的榮祿意見多有不合。在京期間，張之洞多次致函瞿鴻禨請堅拒俄人，并聲言：“若允俄請，則東三省還如不還，永無補救?！?吳劍杰編著：《張之洞年譜長編》下卷，上海：上海交通大學出版社，2009年，第794頁。故此時派張之洞入樞，無異于向俄國表明立場，不利于外交轉圜。況慈禧無意與俄國起釁，甚至傳聞其曾“密遣太監(jiān)李蓮英傳諭瞿軍機，略謂東三省之事不可過拒俄國，所索密約即酌允數款亦無不可”?《太后黨俄》，《香港華字日報》1903年7月7日，第4版。。因此，即便瞿鴻禨一再請求留張之洞幫同辦理外務部事務，亦未邀俞允?《時事要聞》，《蘇報》1903年5月30日，第1版。，遑論入樞。

除此之外，軍機大臣王文韶對張之洞入樞也不以為然。有評論甚至認為，張之洞“所以未能入贊樞機者，皆王中堂極力阻撓所致也”①《大臣更調》，《香港華字日報》1903年11月28日，第4版。。張之洞留京內用一事在各方合力的作用下最終擱淺，六月底既已有消息謂張香帥不日離京返任②《香帥行期》，《順天時報》1903年8月20日，第2版。。

由此可見，奕劻入樞初期的高層人事結構其實并不穩(wěn)定。一方面，奕劻“不如榮祿在日尚可以主張一切”，遇事“有暫時作退之意”。另一方面，“四軍機遇事推諉”③《侍御召對詳志》，《大公報》1903年11月12日，第3版。，奕劻而外，王文韶“久談則打盹”；鹿傳霖“不過隨聲附和”④《時事要聞》，《大公報》1903年6月13日，第3版。；“只有瞿尚書尚有圓通之言，外面能示人以大方，然頗有議其交通內監(jiān)者”⑤《京師近聞述函》，《新聞報》1903年6月12日，第2版。，加之其一再力保張之洞，“以致軍機皆目瞿為非目，而瞿亦以此自恨”⑥《樞府要聞》，《順天時報》1903年7月1日，第2版。，“每有政要，必推之于某中堂，而某中堂又故作聾瞆，不肯與聞”⑦《時事要聞》，《大公報》1903年10月3日，第3版。。有報道稱：“某中堂近日與瞿、鹿二尚書言及本屆京察人員，現在升遷者惟外務部中較多，恐外間不免偏重之見，似宜便中與王爺言及之云云。說者謂，政府諸公遇事皆不肯擔其責任，于此可見一斑?！雹唷稌r事要聞》，《大公報》1903年9月11日，第3版。面對日益叢脞的內外局面，軍機諸公勢難應付裕如。一旦發(fā)生變故，高層人事必起波瀾。

九月初九日（10月28日），沙俄侵略軍強行闖入奉天，占領各官署并拘禁奉天將軍增祺，東三省局勢陡然緊張。消息傳來，舉國震動，奕劻“當即面奏兩宮，隨后即往會俄公使，聞所議亦大無情理?；侍笊鯙橹?，政府亦皇皇不得主義”⑨《電召直督緣因》，《大公報》1903年11月5日，第3版。。九月十四日（11月2日），慈禧太后同時召見袁世凱與張之洞，商量對俄之策。召對之時，袁、張兩督即“面劾王文韶老耄無能”⑩《惜不早換》，《香港華字日報》1903年11月21日，第4版。。在此前后，高枬、王乃徵兩御史亦“聯名奏參四大軍機之誤國”，“尤以參某相國及某軍機之詞為更嚴厲，謂其既不主戰(zhàn)又不調停”?《某相開缺實情》，《大公報》1903年11月12日，第3版。，鋒芒直指王文韶。其實慈禧并非不知王文韶老邁無能，至少在俄人強占奉天后亦“稍悟某某二軍機以頑固誤國”?《張袁將入軍機》，《大公報》1903年11月5日，第3版。。然念及“蒙塵之日，中堂護鑾隨行，跋涉山川鞠躬盡瘁”?《大臣更調》，《香港華字日報》1903年11月28日，第4版。，故使其久蒙殊恩。

為應對棘手的內外局面，朝廷不得不做出人事調整。九月十六日（11月04日），上諭命大學士王文韶“管理戶部事務，開去會辦外務部大臣”，著那桐由戶部尚書“調補外務部尚書，授為會辦大臣”，又將榮慶由禮部尚書調補為戶部尚書并擢拔“在軍機大臣上學習行走”；次日，命榮慶“充政務處大臣”；九月十八日（11月06日），再命大學士孫家鼐、吏部尚書張百熙充政務處大臣?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第284—293頁。。

對于此次人事變動，外界關注的焦點集中于王文韶與那桐在職務更調之后所帶來的外交政策上的轉變。有評論認為，王文韶以聯俄著稱，今令其退出外務部，“其必俄事實已決裂，朝廷知俄約之不可終信，主俄諸人之不可倚任，遂有此更置焉”?《論俄事決裂之原委》，《中外日報》1903年11月6日，第2版。。《新聞報》的評論則揭示那桐之歷史，指其“當庚子留京之時，即與日人聯絡，嗣復奉命赴日謝罪，曾蒙日皇賜以勛章?；鼐┖鬀柹龖舨可袝瑥透叭湛疾烊毡矩斦?，與日本閣部各大臣酬酢往來，尚覺親密，蓋亦素主聯日之說者”，并以此猜測朝廷可能“有聯日之意”①《恭讀九月十六日上諭謹注》，《新聞報》1903年11月6日，第1版。。

相比而言，對于榮慶、孫家鼐與張百熙的職務更動，外界卻甚少置議，既有研究對此亦語焉不詳。有觀點認為，隸屬蒙古正黃旗的榮慶之所以能在清末政壇崛起，一方面是因其乃滿蒙貴族之中少有的正途出身者②關曉紅：《晚清學部研究》，廣州：廣東教育出版社，2000年，第155頁。，另一方面則可能是“通過袁世凱的推薦而與榮祿攀上了關系”，故得到后者的“援引與推轂”③《榮慶其人與榮慶日記》，孔祥吉：《清人日記研究》，第105—106頁。。

然而，榮慶此次超擢除以上條件外，另有潛因。其一，王文韶雖貽誤外交，但為“曲全舊大臣之體面”，只好將其調開，在四大軍機之外增加一人，“為此易而不易之策”④《論拒俄不可專賴政府》，《中外日報》1903年11月8日，第2版。。不過，接替王文韶辦理外交的并非榮慶而是那桐，只因那桐“外務部事繁，不得兼顧”⑤《不入軍機原因》，《大公報》1903年11月22日，第3版。，才未入軍機。榮慶由禮部轉調戶部接替那桐，本不必入值軍機。然依清代體制，“若管部為滿大學士或漢人而兼軍機，則實權在管部；若漢大學士管部，尚書則滿人而兼軍機，則管部絕不過問”⑥徐珂編著：《清稗類鈔》第3冊，北京：中華書局，1984年，第1313頁。。由于新任管理戶部事務的大學士王文韶不便開去軍機大臣一職，則只好將榮慶派入軍機處，以實現優(yōu)容王文韶的目的。其二，則是袁世凱的推薦。有消息稱：“袁制軍前次召見時，太后詢及人才。袁言：漢人中已無復可用之人才。惟滿人中尚有一二人。太后復詢以人才為誰。即舉那桐、榮慶、溥興三人以對?！雹摺敦M真無人》，《香港華字日報》1903年12月1日，第4版。深悉內情的陳夔龍即直指袁世凱推舉“私交某協揆”，使之贊襄樞垣⑧陳夔龍：《夢蕉亭雜記》，北京：中華書局，2007年，第90頁。注：榮慶于光緒卅一年（1905）授協辦大學士，故隱其姓名稱“某協揆”。。其三，重旗抑漢亦非子虛，早先著榮慶管理大學堂事宜之時，即隱含牽制張百熙以達抑制漢臣之目的。俄人強占奉天之后，“兩宮睹此時局艱難之際，凡漢人之為京官皆推諉不肯出力，即其無忠君報國之忱，故凡樞府要職皆易以滿人當之。此次之榮慶、那桐不次拔擢，亦此之故”⑨《老臣如此》，《香港華字日報》1903年11月24日，第4版。。以上三端，應是榮慶因緣際會得以入樞的關鍵所在。榮慶入樞之后，援瞿鴻禨之例于次日授為政務處大臣。

但九月十八日（11月06日）再命孫家鼐與張百熙充政務處大臣，則完全出乎意料。此番人事調整，直接原因為外交失利，俄事日亟，調整的重心自然在外交人事。即便是榮慶入樞，也只是為配合外交人事的變化而被動做出的補救之舉。因此，孫、張二人進入政務處更顯突然。

關于此事，就連消息靈通的媒體事前亦未察覺。據《大公報》事后探聞：“現在國事叢脞，諸凡棘手，政務處為一國行政之關鍵，尤不可無人?；侍笊钪獜堃鼻锷袝ㄟ_事體，熟知內外情形，故派充政務處大臣。說者謂張冶秋尚書有入軍機之望?！雹狻队腥胲姍C之望》，《大公報》1903年11月12日，第3版。不久之后，京中官場傳聞：“某日太后召見某樞臣問話良久。太后以時事艱難嗚咽流涕，某樞臣惶恐失措，免冠叩首自陳才識不稱，復申去年開去重要差使之請。太后怫然不悅，曰：爾不要如此。其后論及人才，太后頗有任用嘉定協揆、長沙尚書之意。某樞臣躊躇未敢對。太后曰：張某精神較好。某樞臣曰：誠如圣言。太后終以無人為嘆。某樞臣曰：孫某老成諳練，年紀雖大，精神卻好。太后曰：我亦知之，但其人太迂拙。前在陜西，本欲叫他到軍機，榮祿說他老病，是以未用耳?！?《北京近事述函》，《中外日報》1903年12月4日，第2版。注：某樞臣，指瞿鴻禨；嘉定協揆，指徐郙；長沙尚書，指張百熙；孫某，指孫家鼐。

由于材料闕如，以上傳聞是否屬實殊難印證。但大體可以推斷，慈禧太后在做出外交人事調整之后，為防止局勢日衰，特將孫家鼐、張百熙二人派入政務處，以資整頓內政。值得指出的是，這一人事安排似完全出自慈禧，而與奕劻無關。

如前文所述，政務處的職能在奕劻入樞后逐漸遭到分割，作用下降。因此，奕劻本人不太可能將政務處視為“一國行政之關鍵”，也不可能建議添派政務處大臣，充實一個可能存在威脅的機構。何況張百熙與瞿鴻禨交誼深厚①徐凌霄、徐一士：《凌霄一士隨筆》第5冊，太原：山西古籍出版社，1997年，第1922—1928頁。，推薦張為政務處大臣無異于為人作嫁。相反，慈禧此時顯然還未洞悉隱情，仍視政務處為“新政統(tǒng)匯”，以添派政務處人員作為整頓內政的辦法。正是由于慈禧與奕劻對政務處的看法出現差異，才導致了此次看似不合邏輯的人事調整。至于具體由誰進入政務處，反而變得無關緊要。

據說孫、張二人進入政務處之后，最初還頗為認真。報道稱：“自孫中堂、張尚書充政務處大臣，凡從前已未覆奏之各折片、條陳、章程等件，均須調集閱看。而軍機亦以公事忙冗，凡政務處應辦公事，已推兩大臣主持矣?！雹凇侗本┙率龊?，《中外日報》1903年12月4日，第2版。然而數月之后，“兩宮召見政務處大臣孫中堂，問政務處你尚每日入署耶。現在政務要緊，須加意勤勉等語”，孫家鼐只得“嗣后改為隔日入署一次，以符圣諭”③《中堂召見紀聞》，《大公報》1904年1月10日，第3版。。前后相反的報道，勾勒出孫家鼐身處其中明白隱情后無奈的心境。

其實在此次人事調整之后不久，御史蔣式瑆便直言不諱地提出：“添派孫家鼐、張百熙充政務大臣，臣誠不能知上意之所在?！痹谧嗾壑?，蔣式瑆指斥各軍機大臣“貪劣昏庸，莫能輔相”，而政務處“茍用得其人，亦微有外洋各國上議院意，于事誠不無所補”，但“設立已近兩年，而所辦幾無一事”。蔣式瑆還提醒朝廷，設立政務處“茍隱寓上議院之制，則應統(tǒng)籌全局，條舉新政，力求變法，以圖自強，以聳外洋各國之觀聽，未嘗無補于艱危。若仍因循敷衍，徒為軍機處之附庸，仍事事仰承于犬養(yǎng)毅所謂此班老政府者，雖添十孫家鼐、張百熙何益。則誠不如立時裁撤，尚不至貽有名無實之譏耳”④蔣式瑆：《縷陳大臣未能稱職并政治闕失各情形折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折·內政·職官》第19輯，第417—418頁。。無獨有偶，御史王乃徵隨后也建議轉變政務處職能，將軍機處原有的擬旨之事交予政務處承擔，庶幾“廣咨詢以除壅蔽”⑤《掌陜西道監(jiān)察御史王乃徵奏為時局日危請廣咨詢以除雍蔽事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—6191—009。。面對言官的參陳與建議，慈禧太后也只是嚴厲的訓斥軍機諸臣⑥《責備樞臣述聞》，《新聞報》1903年12月3日，第2版。，并沒有對政務處采取任何調整。

直到十一月廿七日（1904年1月14日）商部侍郎伍廷芳的奏請，才再次打破了已有的平靜，促使政務處發(fā)生轉變。伍廷芳認為“交涉事宜日形棘手”，亟需酌情變更治法，竭力化導危機。伍廷芳在奏片中建議“就政務處辦理情形，量為變通”。具體辦法為：“政務處大臣，每旬自王公、軍機大臣以下，及各衙門三品以上堂官等會議其中，由政務處大臣酌舉軍國大事宣示前席，使次第詳議，反復辯論，期于理無不當，事無不安，而后從眾決議。至于事務繁重，竟日不能決者，即翌日續(xù)議以決。事情迫切，須迅速舉辦者，則隨時傳知，日夜妥議以決。而后軍機大臣將議決事由據實上陳，恭候圣裁。庶幾收執(zhí)兩用中之效也?！贝送?，“各科道御史，具有言事之責，往往風聞未確或確而未詳，應請諭飭一并隨同會議，各進忠言，可期允當。其政務處大臣及提調各員，常川住值，均宜悉仍其舊不必更張”。

在伍廷芳看來，此舉如若施行，“可得數善”。第一，“各直省應行興革諸要務”一經會議，可“補章奏所不及，參觀兼聽之，可行與否不致隔膜”；第二，軍機王大臣可借此“周諮博訪以悉外情”，內政外交均可“得策于議論之頃”，“收集思廣益之助”；第三，各大員遇疑難之事，“或互抒所見以伸明之，或畢舉輿論以交證之”，可使“同寅得和衷共濟之實”；第四，此舉可使“京外督撫司道以下各官，仰見明目達聰之治”，“不肖官吏亦必稍知斂跡，力求振作”；第五，朝廷大政“諮眾從人，詢謀僉同”，“各報紙之浮言不禁而能自息”；第六，“各國駐京公使及有約諸國，竊見我君臣上下一德”，“其窺伺輕侮之情可因而稍戢也”。伍廷芳認為，“有此六善”，即可將危機“化導于無形無象中”。最后，伍廷芳還特地聲明，此舉并非仿行東西洋議院之制，而是“體察中國之事勢，深有裨補而不滋流弊者也”①《伍廷芳奏為交涉事宜日形棘手擬請就政務處辦理情形量為變通事》，《軍機處錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03—5742—080。。

如若伍廷芳之奏請得邀俞允，不僅將危及軍機大臣的權限，更會徹底改變政務處之職能。盡管伍廷芳聲言不學西洋議院之制，但提倡“從眾決議”，實則已將議院之精髓隱含其中。照此發(fā)展，則政務處轉變?yōu)樽h院只是時間問題。按理來說，樞垣諸公對伍廷芳此策斷難采納?？墒朗码y料，當日即有旨意，“軍機大臣面奉諭旨，嗣后遇有奉旨會議事件，三品以上堂官均著在政務處會議”②中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第29冊，第354頁。，并將伍廷芳調補為外務部右侍郎。

簡單對比即可發(fā)現，該上諭實際上只在最小范圍內采納了伍廷芳的建議。一是將會議事項限定在“奉旨會議”之內，而非舉凡大政均可會議，更非定期會議。二是將參會人員限定在“三品以上堂官”，而不及“各科道御史”。三是未提及決議辦法?？梢哉f，與伍廷芳的初衷相距甚遠。

事后表明，伍廷芳的建議之所以得到部分采納，并不是來自政府內部的反躬自省，而是源自外患日亟。就在次日，軍機處便奉旨密電各省，謂“俄日相持益急，如竟決裂，中國勢處兩難，自當妥籌辦法”，要求各督撫加意防范，以免匪黨乘機作亂，“致別國藉口，復生他變”③中國第一歷史檔案館編：《清代軍機處電報檔匯編》第3冊，北京：中國人民大學出版社，2005年，第29頁。。攘外必先安內，或許這才是伍廷芳的奏片得以部分允準的原因。

由于該上諭的頒布，使得政務處在削弱之際增加了一項新的事權，具備了舉行“會議”的法理依據。雖然此后一年多鮮有“奉旨交政務處會議”事件，但朝野上下已開始將政務處類比為“議政機構”。光緒卅年十二月，因戴鴻慈奏請，朝廷頒布《會議政務章程》，政務處的議政職能進一步得到加強④參見趙虎：《立憲先聲：〈會議政務章程〉的出臺與反響》，《廣東社會科學》2017年第1期。，與創(chuàng)設時相比已大相徑庭。此后，盡管徐世昌、鐵良因相繼入值軍機而派充為政務處大臣，但均為循例之舉，對政務處的職能影響不大。

作為清末新政的“統(tǒng)匯之區(qū)”，政務處在辛丑回鑾前后曾發(fā)揮重要的樞紐作用。期間，尚未入樞的奕劻曾多次利用政務處參與高層決策，影響新政進程。隨著奕劻入樞，政務處對于奕劻已失去重要意義。特別是在其地位尚未穩(wěn)固之際，政務處的存在不啻為一大威脅。因此，政務處的職權將不可避免的遭到分割。加之在奕劻入樞之后，朝廷相繼設立的財政處、商部與練兵處等新機構，使得政務處的職能范圍逐漸縮小，作用進一步弱化。這一結果，不能不說與奕劻有莫大關系。盡管此后慈禧為整頓內政而加派人員，以期增強政務處的作用，但實則其未能洞悉政務處的發(fā)展境況，看似增強政務處的手段已無法從制度上改變政務處日益削弱的現實。直至在伍廷芳、戴鴻慈的推動下朝廷頒布《會議政務章程》，才使得政務處完成了由“行政”向“議政”的轉變?！靶抡y(tǒng)匯”的招牌也淪為有名無實。

尋繹政務處在奕劻入樞之后的相關史事，反映出新政的推行其實并無通盤籌劃。即如在體制內增設重要機構等重大事宜，也多半是因人而設、因事而立。表面上順應新政發(fā)展，背地里隱含權謀政爭。面對內憂外患的破敗局面，最高統(tǒng)治者昧于內外時勢，當軸樞臣大多老邁昏聵，根本無力挽救風雨飄搖的清政府。這一圖景，既是王朝末日的尾聲，也是革命前夕的序曲。在其后辛亥革命的風暴中，清王朝迅速崩潰便成為歷史的必然。