李明

建立國土空間規(guī)劃體系并同時建成自然資源保護體系，是國家對于完善生態(tài)體系以及建設(shè)美麗中國的重要舉措，對于我國自然保護與環(huán)境建設(shè)有著重要意義。而在新時期國土空間規(guī)劃背景下，自然資源保護作為自然保護體系與生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，仍存在許多現(xiàn)實困境。本文對國土空間規(guī)劃背景下對自然資源保護的影響進行多方面分析，提出自然資源保護與優(yōu)化的實踐與建議。

國土空間規(guī)劃與自然資源保護是目前我國生態(tài)文明建設(shè)中的重要任務(wù)，國土空間規(guī)劃的實施，目的要把全國的國土開發(fā)、治理、保護以及利用等進行系統(tǒng)化考量[1]。在協(xié)調(diào)國土規(guī)劃的同時，促進人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展和達到優(yōu)化空間格局、保護自然環(huán)境的目的?，F(xiàn)在正處于國土空間規(guī)劃與自然環(huán)境保護的關(guān)鍵時期，因此，在國土空間規(guī)劃背景下進行自然資源保護，勢在必行，然而如何建立完備的自然資源保護體系，需要進行詳細分析[2]。本文從國土空間規(guī)劃中對于自然資源保護的功能、層次等多個視角分析，力求對國土空間規(guī)劃對自然資源保護的影響及實踐進行研究。

1 ? ?相關(guān)概念概述

1.1 國土空間規(guī)劃概念

國土空間規(guī)劃是我國2019年確立的對于國家空間發(fā)展的指南與可持續(xù)發(fā)展的藍圖，也是我國疆域內(nèi)進行各類建設(shè)活動的指導(dǎo)依據(jù)。其主要目標(biāo)是構(gòu)建覆蓋全域、管控全要素的“五級三類”（圖1）的國土空間規(guī)劃體系，將國土空間規(guī)劃向整體設(shè)計轉(zhuǎn)移，建立系統(tǒng)、整體和分級分層的規(guī)劃體系，并實施相應(yīng)的傳導(dǎo)機制。傳導(dǎo)機制包括“國家-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，縱向自上而下進行，建立詳細暢通的反饋機制，理清從中央到地方的事權(quán)。并在每一層級建立三級橫向傳導(dǎo)，構(gòu)建“總體-專項-詳細”橫向傳導(dǎo)體系，對于每層級一定區(qū)域內(nèi)的空間開發(fā)做出用途管理。這一總體規(guī)劃能綜合平衡規(guī)劃各領(lǐng)域的空間需求，體現(xiàn)出國土規(guī)劃的特定安排與特定功能，并規(guī)定在各層級落實這一規(guī)劃，不得違背。

1.2 國土規(guī)劃改革訴求與目標(biāo)

我國對于各類專項空間規(guī)劃的指導(dǎo)政策文件眾多，但空間規(guī)劃類型眾多，缺乏頂層設(shè)計，治理能力不足這一缺點逐漸顯現(xiàn)，也積累了許多亟待解決的問題。例如規(guī)劃類型過多、標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、權(quán)責(zé)管理不清晰甚至內(nèi)部矛盾等問題，此情況嚴重影響了協(xié)調(diào)難度與時間進度。在新時期發(fā)展中，必須通過規(guī)劃改革加以協(xié)調(diào)解決。在以往空間規(guī)劃審批中，程序繁雜以及過程冗長也是一大問題，并且在此過程中還出現(xiàn)了規(guī)劃實施不嚴格、權(quán)威不足的情況，沒有健全的保障體系加以維護，地方領(lǐng)導(dǎo)對于各類規(guī)劃朝令夕改，難以形成長期規(guī)劃統(tǒng)一，這也是規(guī)劃改革實現(xiàn)國土空間體系構(gòu)建的一大訴求[3]。此外，國土空間規(guī)劃有利于我國生態(tài)文明建設(shè)的開展，現(xiàn)階段我國在取得重大發(fā)展成果的同時，自然環(huán)境與資源遭到巨大破壞，付出了沉重的代價，而國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的載體，是自然資源保護的規(guī)劃來源。國土空間規(guī)劃由自然資源部進行管理，體現(xiàn)了這一規(guī)劃的重要性以及對于自然資源保護的重視和黨中央、國務(wù)院對于生態(tài)文明建設(shè)、自然資源保護的重要決心和長遠目標(biāo)。

1.3 國土空間規(guī)劃與自然資源保護之間的關(guān)系

國土空間規(guī)劃是進行全域各類用地進行系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌，以發(fā)揮土地的最大作用，根據(jù)土地類型與性質(zhì)確定其最優(yōu)發(fā)揮布局與最大作用。而生態(tài)文明思想是國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)，自然資源保護是生態(tài)文明建設(shè)中的重要部分。雖然在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，我國針對自然資源與環(huán)境做出了許多針對性保護措施，例如政策宣傳、領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)與信息公開等，但未能從根本上解決這一問題，并且現(xiàn)階段我國土地資源開發(fā)不合理、自然資源浪費與惡化嚴重現(xiàn)象頻發(fā)，已嚴重威脅我國政治經(jīng)濟綠色發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境良好保護。國土空間規(guī)劃的實施能夠針對我國具體發(fā)展，進行科學(xué)編制與針對性治理，堅持自然資源的綠色發(fā)展，促進自然資源的合理利用與有效保護[4]。自然資源保護依靠國土空間規(guī)劃進行保障，而國土空間規(guī)劃從某種程度上也依靠自然資源保護加以推動，二者相互聯(lián)系、相輔相成，可以從根本上落實可持續(xù)發(fā)展的理念和生態(tài)優(yōu)先策略，力求高質(zhì)量發(fā)展與優(yōu)良自然環(huán)境相融合。

2 ? ?國土空間規(guī)劃對自然資源保護的影響及實踐

2.1 推動管理保護機制改革與創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃實行后，能夠探索自然資源保護的新方案，對于管理機制以及規(guī)劃體系進行科學(xué)規(guī)范，改變原有的事權(quán)不清晰、不合理的基本態(tài)勢。另一方面，我國各類自然資源保護登記管理不清，無法進行有效分類管理與科學(xué)保護，無法建立有效的監(jiān)督管理機制，管理混亂權(quán)責(zé)模糊，無法調(diào)動各方積極性（表1）。在此前的國土規(guī)劃與自然資源保護中，多頭規(guī)劃與管理治理權(quán)不清晰的情況頻發(fā)，導(dǎo)致整體規(guī)劃與生態(tài)維育難以協(xié)調(diào)，自然資源保護碎片化、孤立化，大大削弱了自然資源保護的協(xié)同性與完整性。國土空間規(guī)劃對于自然資源保護的科學(xué)性與長遠性做了嚴格要求，能夠逐漸形成事權(quán)清晰、制度科學(xué)、規(guī)劃嚴格的新格局，建設(shè)審批有效、辦事高效、富有成效的自然資源保護體系。國土空間規(guī)劃的實施也能夠進一步完善社會參與度，提高公眾對于自然資源保護的認知程度，能夠進一步征求各方意見，確?？臻g規(guī)劃與自然資源保護的合理性和有效性。

2.2 建設(shè)完善的工作體系，提高人員素質(zhì)

工作體系的健全是國土空間規(guī)劃中一大任務(wù)，在國土空間規(guī)劃與自然資源保護中，只有建設(shè)完善的工作體系與制度，才能有效促進各個環(huán)節(jié)的連接合作，提高規(guī)劃和保護工作的整體效率，改變原有的辦事效率低、保護質(zhì)量差、規(guī)劃不合理的舊有面貌。在工作中劃定自然資源保護紅線，明確剛性管控區(qū)域，嚴格遵守自然資源保護要點不放松，努力治理恢復(fù)自然生態(tài)資源，從根本上構(gòu)建自然資源保護格局。在實際空間規(guī)劃與自然資源保護工作中，工作人員綜合素質(zhì)較低也是阻礙政策落實一大問題，而新時期國土空間規(guī)劃中對于從業(yè)人員能力也提出了新要求，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)與素質(zhì)教育，提升從業(yè)人員專業(yè)知識儲備，對于自然資源保護工作有合理準(zhǔn)確的判斷，促進國土空間規(guī)劃與自然資源保護工作的科學(xué)開展。

2.3 完善法律體系，對自然資源保護管理建立法制依據(jù)

國土空間規(guī)劃中建立完善的法律體系是其一大重點，而原有規(guī)章制度僅停留在“多規(guī)合一”政策方面，未能從根本上建立完備的法律體系，無法從根本上遏制自然資源破壞與惡化[5]。在此次規(guī)劃中，形成與國土空間規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)的法律體系勢在必行，同時也是進行國土空間規(guī)劃與自然資源保護的必要要求。只有此舉才能打破原有混亂體系，協(xié)調(diào)好法律與實際規(guī)劃的關(guān)系，提高國土規(guī)劃與自然資源保護在法律中的地位，同時也能規(guī)范整體流程，提高辦事效率。配套法律體系的完善也為自然資源保護開發(fā)了新局面，明確以自然資源保護為首要前提與特征的強制性，確保自然資源保護的合法性與科學(xué)性，保障我國自然資源的合理有序開發(fā)，提升資源利用率與環(huán)境承載力。

3 ? ?結(jié)語

綜上所述，本文通過對于國土空間規(guī)劃與自然資源保護進行分析，研究國土空間規(guī)劃對自然資源保護的相關(guān)影響并得出相關(guān)結(jié)論。隨著我國國土空間規(guī)劃的迅速推進，自然資源保護與生態(tài)文明建設(shè)將廣泛受到關(guān)注。只有基于國土空間規(guī)劃體系的引導(dǎo)，才能進行自然資源保護與全面治理，解決現(xiàn)存復(fù)雜難點，深化改革現(xiàn)有體系，促進我國自然資源保護的發(fā)展，推動科學(xué)化體系建設(shè)。

（本文作者：李 ?明 ? 工作單位：濰坊市規(guī)劃設(shè)計研究院）

參考文獻

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