徐善雷 周軍

摘要：建立健全水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，有利于防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。本文介紹了水上交通安全雙控預(yù)防機(jī)制現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化思路，結(jié)合法規(guī)和相關(guān)文件，細(xì)化了水上交通安全重大風(fēng)險(xiǎn)防控四項(xiàng)機(jī)制，給出了重大隱患治理的相關(guān)建議，對(duì)保障水上交通安全具有一定參考意義。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控;隱患排查治理;水上交通安全

0 引 言

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》正式實(shí)施，其中明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)。

海事管理機(jī)構(gòu)作為負(fù)責(zé)海上交通安全監(jiān)督管理工作的主管部門，為實(shí)現(xiàn)海事保障航行安全、維護(hù)海洋清潔的目標(biāo)，參照法律法規(guī)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位雙控預(yù)防機(jī)制的相關(guān)要求和上級(jí)部門的統(tǒng)一部署，近年來一直在有序推進(jìn)水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理相關(guān)工作。本文從海事部門推進(jìn)水上交通安全雙控預(yù)防機(jī)制現(xiàn)狀、優(yōu)化思路、重大風(fēng)險(xiǎn)防控、重大隱患治理和雙控預(yù)防機(jī)制評(píng)估改進(jìn)等方面給出相關(guān)建議。

1 雙控預(yù)防機(jī)制現(xiàn)狀及優(yōu)化思路

根據(jù)《風(fēng)險(xiǎn)管理術(shù)語》（GB/T 23694-2013/ISO Guide 73，2009），參考《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)事故隱患治理暫行辦法》，一般認(rèn)為水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)是指客觀存在的，可能發(fā)生海上交通事故或險(xiǎn)情造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境污染、負(fù)面社會(huì)影響的海上基礎(chǔ)設(shè)施、船舶及其活動(dòng)。水上交通安全隱患是指涉水生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、船舶、水上水下設(shè)施違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在可能導(dǎo)致水上交通事故發(fā)生的物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為、管理上的缺陷。

1.1 雙控預(yù)防機(jī)制現(xiàn)狀

目前，海事部門通過建立水上交通安全雙控預(yù)防機(jī)制，對(duì)可能引發(fā)船舶、設(shè)施水上交通險(xiǎn)情事故并需要海事監(jiān)管加以控制或抑制的各類風(fēng)險(xiǎn)源與事故隱患進(jìn)行辨識(shí)、評(píng)估與摸排治理。在雙控預(yù)防機(jī)制中建立了風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估、分級(jí)和管控流程，對(duì)隱患實(shí)行排查、評(píng)估分級(jí)和治理。一般將水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為四級(jí)，分別是重大、較大、一般、較小（或Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅳ級(jí)）。隱患等級(jí)一般分為兩級(jí)，分別為重大隱患和一般隱患，部分地方交通管理部門將隱患分為三級(jí)，分別是一級(jí)事故隱患、二級(jí)事故隱患、三級(jí)事故隱患。

目前做法的優(yōu)點(diǎn)是通過短時(shí)間大量人力物力投入，可以對(duì)水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患情況進(jìn)行短期系統(tǒng)性的排查治理。

不足之處如下：

（1）排查出的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)較多，涉及內(nèi)容較多，導(dǎo)致防控上精力分散，無法突出重點(diǎn)。

（2）大量人力物力的投入，影響海事部門正常履行法定職責(zé)，對(duì)雙控預(yù)防機(jī)制執(zhí)行的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。

1.2 雙控預(yù)防機(jī)制優(yōu)化思路

針對(duì)以上現(xiàn)狀分析，建議對(duì)雙控預(yù)防機(jī)制進(jìn)行如下優(yōu)化：

（1）將雙重預(yù)防機(jī)制和目前海事監(jiān)管工作全面對(duì)接，海事部門依法履職開展監(jiān)管的對(duì)象建議都作為水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）將水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)分為兩級(jí)，分別為重大水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)和一般水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)重大水上交通風(fēng)險(xiǎn)開展研判、評(píng)估和加強(qiáng)防控。一般水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)通過日?，F(xiàn)場(chǎng)檢查和公司監(jiān)管加以防控。

（3）海事部門依法履職查處的問題建議均作為水上交通安全隱患并按規(guī)定錄入相應(yīng)系統(tǒng)，督促整改，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)治理，不需另行建立排查治理相關(guān)程序。

以上雙控預(yù)防機(jī)制優(yōu)化思路的優(yōu)點(diǎn)如下：

（1）提升了水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查治理的針對(duì)性，有利于海事部門將更多精力和措施放在重大風(fēng)險(xiǎn)防控上，做到有的放矢，減少了對(duì)海事部門正常工作的影響。

（2）雙重預(yù)防機(jī)制和現(xiàn)行海事監(jiān)管法定職責(zé)全面對(duì)接，有利于雙控機(jī)制的可持續(xù)推進(jìn)，防止“兩張皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2 重大風(fēng)險(xiǎn)防控

一般認(rèn)為重大水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)是指極易導(dǎo)致重特大安全生產(chǎn)事故的風(fēng)險(xiǎn)。一般水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)是指重大風(fēng)險(xiǎn)以外的其他風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)工作的意見》（交安監(jiān)發(fā)〔2021〕2號(hào)），重大風(fēng)險(xiǎn)防控包括風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制，本文結(jié)合海事部門一線工作，給出落實(shí)四項(xiàng)機(jī)制具體操作建議。

2.1 重大風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制

重大風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制，包含分析研判來源、分析研判方式、分析研判內(nèi)容和分析研判結(jié)果。

（1）分析研判來源

對(duì)照《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)清單》中涉及水上交通安全的7項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，適時(shí)予以調(diào)整。7項(xiàng)涉及水上交通安全的重大風(fēng)險(xiǎn)分別為：

風(fēng)險(xiǎn)1：水路客運(yùn)船舶火災(zāi)、傾覆風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)2：載客10人以上的渡船傾覆風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)3：水路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸泄漏中毒、火災(zāi)爆炸風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)4：通航水域船舶碰撞橋梁垮塌風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)5：三峽船閘（升船機(jī)）閘室（乘船廂）內(nèi)船舶火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)6：長(zhǎng)江干線、西江航運(yùn)干線斷航風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)7：10 人以上洗艙清艙作業(yè)火災(zāi)爆炸風(fēng)險(xiǎn)。

除以上7項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)外，針對(duì)各單位轄區(qū)事故險(xiǎn)情發(fā)生規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢(shì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，圍繞人、機(jī)、環(huán)境和管理等方面因素對(duì)轄區(qū)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在重大風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性、區(qū)域性、傾向性、苗頭性問題，形成“風(fēng)險(xiǎn)8：其他”?！帮L(fēng)險(xiǎn)8：其他”可包括內(nèi)河船涉海運(yùn)輸自沉、碰撞風(fēng)險(xiǎn)，大風(fēng)、大霧、雷暴等極端自然災(zāi)害天氣船舶航行風(fēng)險(xiǎn)，商漁船碰撞風(fēng)險(xiǎn)等。

（2）分析研判方式

重大風(fēng)險(xiǎn)分析研判方式包括定期研判和專項(xiàng)研判。定期研判是指針對(duì)轄區(qū)水上交通活動(dòng)，通過轄區(qū)月度工作會(huì)、海事業(yè)務(wù)評(píng)估會(huì)等方式進(jìn)行的定期風(fēng)險(xiǎn)研判工作。專項(xiàng)研判是指針對(duì)轄區(qū)水上交通活動(dòng)監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域（如轄區(qū)水上交通情況發(fā)生重大改變等），組織開展的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)研判工作。

（3）研判內(nèi)容

重大風(fēng)險(xiǎn)研判的內(nèi)容可包括識(shí)別并確定存在那些重大風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)可能引起的后果，識(shí)別引起重大風(fēng)險(xiǎn)的主要因素等。

（4）研判結(jié)果

重大風(fēng)險(xiǎn)研判結(jié)果一般應(yīng)形成重大風(fēng)險(xiǎn)清單。

2.2 重大風(fēng)險(xiǎn)決策評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件可能引起的人員傷亡、環(huán)境破壞、負(fù)面社會(huì)影響程度和經(jīng)濟(jì)損失等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、主要致險(xiǎn)因素等。

為提高水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和可操作性，可采用綜合安全評(píng)估（FSA）法、層次分析（AHP）法和綜合指標(biāo)評(píng)估法等方法開展評(píng)估。通航水域類風(fēng)險(xiǎn)、船舶類風(fēng)險(xiǎn)建議首選綜合安全評(píng)估（FSA）法。

建議對(duì)辨識(shí)出的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、協(xié)商和評(píng)定，針對(duì)性制定防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)措施，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體和監(jiān)管主體，把風(fēng)險(xiǎn)限制在可防、可控范圍之內(nèi)。在整個(gè)過程中，可充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專家作用，通過座談會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地走訪等方式聽取各方意見，防止決策失誤。

2.3 重大風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制

重大風(fēng)險(xiǎn)常常涉及多個(gè)部門，為確保風(fēng)險(xiǎn)的可防、可控，海事部門在履行法定職責(zé)、采取有效管控措施的基礎(chǔ)上，建議對(duì)外協(xié)調(diào)地方政府或相關(guān)部門采取綜合治理措施，實(shí)現(xiàn)水上交通安全“各司其職、齊抓共管”的良好格局。

一是海事部門可加強(qiáng)與同級(jí)地方政府和相關(guān)單位（部門）間的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)突出問題或重大風(fēng)險(xiǎn)納入同級(jí)地方政府重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作內(nèi)容，充分運(yùn)用水上交通安全專業(yè)委員會(huì)會(huì)議、常態(tài)化工作協(xié)調(diào)機(jī)制等工作平臺(tái)，通過信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法和安全共商等措施，推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)信息共享、措施共商、聯(lián)手共防。二是可通過建立完善重大風(fēng)險(xiǎn)防控上下協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施各級(jí)海事部門分級(jí)管理、同步防控。

2.4 重大風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制

新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》明確提出了安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。所以在重大風(fēng)險(xiǎn)防控中，建議根據(jù)法律法規(guī)落實(shí)各方職責(zé)。

（1）落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。根據(jù)法律法規(guī)要求，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要建立風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制，制定崗位風(fēng)險(xiǎn)防控履職行為規(guī)范或操作規(guī)程，推進(jìn)行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作精準(zhǔn)化、規(guī)范化和高效化。海事部門對(duì)涉及港航企業(yè)、水上作業(yè)單位或船舶的重大風(fēng)險(xiǎn)，可通過航行通告、航行安全信息、書面通知、商談、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)主體責(zé)任。

（2）壓實(shí)行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任

海事部門可通過成立內(nèi)部安全工作委員會(huì)，制定安全生產(chǎn)工作責(zé)任清單，進(jìn)一步健全安全工作責(zé)任體系，依法依規(guī)履行安全監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)重大風(fēng)險(xiǎn)防控要求，建立各級(jí)重大風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)信息清單、責(zé)任分工清單、防控措施清單、監(jiān)測(cè)監(jiān)控清單和應(yīng)急處置清單等五個(gè)清單，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)船舶、重點(diǎn)環(huán)節(jié)水上交通的安全監(jiān)管，提高履職覆蓋性、規(guī)范性和有效性。

（3）強(qiáng)化監(jiān)督和考核

海事部門可結(jié)合《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，將重大風(fēng)險(xiǎn)管控措施落實(shí)情況與月度考核、年度考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)管控措施執(zhí)行不力的部門、人員，在考核中予以體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)因重大風(fēng)險(xiǎn)管控不力導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。

3 重大隱患治理

根據(jù)雙控機(jī)制優(yōu)化思路，建議隱患分為兩級(jí)，分別為水上交通安全重大隱患和水上交通安全一般隱患。一般認(rèn)為重大隱患是指極易導(dǎo)致船舶不適航、水上交通事故、公司安全管理體系重大缺陷等嚴(yán)重問題，且整改難度較大，需要禁止船舶離港、吊銷船員適任證書或停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時(shí)間整改治理方能消除的隱患。一般隱患是指重大隱患以外的其他隱患。

海事部門可將隱患排查治理工作與海事監(jiān)管工作全面對(duì)接，不需另行建立排查治理相關(guān)程序?？赏ㄟ^船舶監(jiān)督檢查、海事調(diào)查、航運(yùn)公司管理等方式對(duì)水上交通安全隱患進(jìn)行排查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題作為隱患按規(guī)定錄入相應(yīng)系統(tǒng)，督促整改，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)治理。

4 評(píng)估改進(jìn)

4.1 重大風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控

海事部門可對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)行動(dòng)態(tài)管控，每年至少開展一次轄區(qū)水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)排查評(píng)估工作，形成“轄區(qū)水上交通安全重大風(fēng)險(xiǎn)清單”，實(shí)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)新增、措施優(yōu)化和退出的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.2 雙控預(yù)防機(jī)制運(yùn)行評(píng)估

海事部門可采取安全例會(huì)、水上安全形勢(shì)分析會(huì)、專題會(huì)議等形式或組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)雙控機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行分析、總結(jié)和持續(xù)改進(jìn)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)影響雙控預(yù)防機(jī)制運(yùn)行情況的因素應(yīng)及時(shí)消除，屬于制度層面的問題應(yīng)及時(shí)尋求思路或提交上級(jí)解決。

5 結(jié) 語

為堅(jiān)決防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，有必要建立健全水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制。根據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)部門文件，結(jié)合海事部門一線工作實(shí)際，探討了水上交通安全雙控預(yù)防機(jī)制的優(yōu)化思路，細(xì)化了重大風(fēng)險(xiǎn)防控四項(xiàng)機(jī)制，給出了重大隱患治理和雙控預(yù)防機(jī)制評(píng)估改進(jìn)的建議，對(duì)水上交通安全雙控預(yù)防機(jī)制的優(yōu)化具有一定參考意義。

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作者簡(jiǎn)介：

徐善雷，碩士研究生，研究方向：風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查治理，（E-mail）xushanlei@shmsa.gov.cn

周軍，大學(xué)本科，研究方向：海事綜合安全，（E-mail）zhoujun@shmsa.gov.cn