◎張立承

中國財政科學研究院 金融研究中心，北京100142

一、引言

貧困是困擾人類社會發(fā)展的普遍性問題。作為發(fā)展中國家的人口大國，改革開放以來中國脫貧成果舉世矚目，特別是2013年以來貧困人口快速減少。消除絕對貧困取得決定性勝利后，農(nóng)村低收入群體生活質量進一步提升被提上議事日程，也就是如何解決相對貧困問題。絕對貧困是階段性存在，而相對貧困會伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展長期存在，解決相對貧困問題需要在政策體系上有前瞻性的戰(zhàn)略布局。2019年10月，決策層首次提出以長效機制解決相對貧困問題，為2020年消除絕對貧困后減貧工作重心轉向相對貧困指明了方向。

相對貧困領域代表性學者是1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?，他從權利被剝奪的視角理解相對貧困，認為相對貧困是個人或家庭的權利相對被剝奪，窮人進入市場、獲得教育、健康保障等經(jīng)濟和社會權利被相對剝奪[1]。近年來，隨著中國脫貧攻堅戰(zhàn)深入推進，相對貧困問題研究成果不斷涌現(xiàn)。陳宗勝、沈揚揚、周云波(2013)分析了20世紀80年代以來中國農(nóng)村貧困變動狀況，研究發(fā)現(xiàn)，在中國農(nóng)村貧困逐步得到緩解的同時，相對貧困狀況日趨惡化，貧困人口持續(xù)減少的表象主要是由于其測度標準即貧困線絕對值長期保持不變所致，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，測量貧困的相對數(shù)值不斷下降，才保持了貧困率逐步下降[2]。王小林(2019)提出中國貧困治理益貧性經(jīng)濟增長、包容性社會發(fā)展和多維度精準扶貧的貧困治理等三支柱框架[3]。李實(2020)從收入分配的角度研究認為中國財產(chǎn)性收入及其分配對收入分配關系的影響越來越大，2007—2013年間農(nóng)村內(nèi)部收入差距擴大的一個主要因素是財產(chǎn)性收入分配的不平等[4]。左停、李世雄(2020)在研究了2020年后中國貧困的不同類型與表現(xiàn)后，提出能力建設、社會市場經(jīng)濟、基本公共服務和社會保護等四個貧困治理路徑[5]。

總體而言，現(xiàn)有文獻從不同視角較好地研究了相對貧困的治理問題，為本文研究提供了重要文獻支撐和理論支撐。鑒于相對貧困存在的長期性及與絕對貧困治理的差異性，原有的財政扶貧政策體系是否依舊適用？那些解決絕對貧困問題的超常規(guī)財政政策是否可持續(xù)使用？如果進行調整，哪些政策需要退出，哪些政策需要強化，哪些政策需要新出？如何立足于相對貧困的特點設計長效減貧機制？這些問題都具有重大理論和現(xiàn)實意義。

二、對相對貧困衡量標準和人口規(guī)模的判斷

絕對貧困和相對貧困是貧困中的一對組合，拋開一個談另一個都可能會界定不準確。一般而言，解決絕對貧困在前，解決相對貧困在后，站在消除絕對貧困的視角下審視相對貧困既可以保持減貧政策的連續(xù)性，又可以有針對性地破解相對貧困問題。

(一)衡量標準

絕對貧困是以年人均純收入為衡量標準人為劃定一條貧困線，低于標準的即被認定為絕對貧困。1986年，中國第一次制定國家扶貧標準，以1985年物價指數(shù)為基準核定當年農(nóng)民人均純收入206元為貧困線。早期還在貧困線下設置了收入更低的“絕對貧困線”，如2008年貧困線標準為年人均純收入1,067元，當時還將785元設置為“絕對貧困線”。雖然稱為“絕對貧困線”，但與后期脫貧攻堅中對絕對貧困的認定并不完全一致，為統(tǒng)一口徑我們將之前的“貧困線”確定為“絕對貧困標準”。

中國貧困線在1986年制定后，經(jīng)歷了兩次提標：第一次是按照2000年不變價格計量在2001年將貧困線提高到人均純收入865元，2000年標準是625元，大幅提高了38.4%；第二次是按照2010年不變價格計量在2011年將貧困線提高到人均收入2,300元，2010年標準是1,274元，大幅提高了80.5%。2020年貧困線已上漲到人均收入4,000元。按照世界銀行采用購買力平價換算，2015年劃定人均日收入1.9美元為絕對貧困線標準，2017年中國的貧困發(fā)生率降到1.91%，而按照年2,300元收入標準計算，2017年貧困發(fā)生率下降到3.04%，中國的貧困線標準已經(jīng)超越了世界銀行的絕對貧困認定標準。客觀來看，多次提標也反映出早期貧困線雖有保障最低生存需要的初衷，但事實上保障水平仍是不足的。

與衡量絕對貧困的貧困線不同，目前中國相對貧困并沒有一個官方標準，究竟如何界定相對貧困還停留在學術探討層面。本文認為確定相對貧困標準要遵從“相對”和“貧困”兩重屬性，“貧困屬性”是要將衡量標準聚焦到收入層面，“相對屬性”是要將衡量標準著眼于相對差距。因此，衡量相對貧困的標準可以確定為年收入規(guī)模排名墊底的一定比例。國際通行的慣例是把相對貧困標準往往設為平均收入或收入中位數(shù)的一個比例，例如，Preston(1995)[6]、Madden(2000)[7]提出使用中位數(shù)的60%或50%作為相對貧困線較為穩(wěn)健。在實踐中，歐盟委員會于2010年將收入中位數(shù)的60%作為歐洲國家的相對貧困標準[8]。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)14,389元，按中位數(shù)的50%比例，相對貧困標準為7,194.5元；如果按全國居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入7,380元，這部分群體大多數(shù)生活在農(nóng)村。農(nóng)村居民年人均可支配收入7,000元是兩項分類的交集，確定為相對貧困線更為合適?？紤]到我國扶貧工作處于從消除絕對貧困向解決相對貧困轉換過渡期，相對貧困衡量標準“分步到位”更能保障政策轉換的穩(wěn)定，將2020年不變價6,000元作為短期相對貧困線更為務實，經(jīng)過統(tǒng)計換算，這一標準是2020年絕對貧困線的1.4—1.5倍。

(二)人口規(guī)模

中國絕對貧困人口規(guī)模有兩個決定因素：一個是貧困認定標準；另一個是減貧程度。中國絕對貧困人口規(guī)模變化呈現(xiàn)典型的脈沖效應，即伴隨著兩次貧困線標準提高，被認定為貧困人口的規(guī)模快速大幅提升，隨后經(jīng)減貧戰(zhàn)略實施，貧困人口規(guī)模逐年下降。中國在2001年和2011年先后兩次上調貧困線標準。第一次上調以2000年不變價計量從原標準的625元年人均純收入上調為865元，絕對貧困規(guī)模從3,209萬人躍升到9,422萬人，貧困發(fā)生率從3.5%抬高到10.2%，增長了2倍。第二次上調以2010年不變價計量從原標準的1,274元年人均純收入上調為2,300元，絕對貧困人口規(guī)模從2,688萬人增長到16,566萬人，增長超過5倍，貧困發(fā)生率從2.8%增長到17.27%，增幅也超過了5倍。比較來看，如相對貧困標準提高到6,000元，提幅居中，小于2011年，而大于2001年。

按照上述相對貧困認定標準為年人均可支配收入6,000元，目前并沒有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)準確判斷究竟有多大人口規(guī)模。我們借用北京師范大學收入分配課題組2018年住戶調查數(shù)據(jù)，在假定兩年期間居民收入分布不變情況下，來推算2019年中國低收入群體規(guī)模和比例。據(jù)調查計算，2019年年收入6,000元以下、12,000元以下、24,000元以下人群占總人口的比例分別為7.5%、23.5%、50.7%，由此推算群體人數(shù)分別是1.1億、3.1億和7.1億。去除小部分城市低收入人口，保守估計農(nóng)村相對貧困人口規(guī)模仍然會在1億人以上，這與2012年精準扶貧戰(zhàn)略實施之初絕對貧困人口規(guī)模接近(1)按2010年不變價2,300元計算的2012年絕對貧困人口規(guī)模為9,899萬人。。

三、相對貧困長效減貧的三個基點：收入、財產(chǎn)與公共服務

在消除絕對貧困后，對建檔立卡貧困人口以及邊緣人口返貧的擔憂仍然存在，特別是對一些深度貧困地區(qū)是否會出現(xiàn)絕對貧困與相對貧困拉鋸狀態(tài)，后續(xù)的減貧是否會面臨雙線作戰(zhàn)，減貧重心能否如期轉移到相對貧困上來等，這些都存在一定程度的變數(shù)。這種顧慮并不是因為各項扶貧政策保障力度不足，而是擔憂實現(xiàn)歷史性跨越后勞動報酬能否足夠撐起相對貧困群體收入增長的重任，縮小收入差距如何能夠更有保障？

(一)解決相對貧困的根本是增加收入

2020年之前，中國在消除絕對貧困的脫貧攻堅戰(zhàn)中確定了“兩不愁、三保障”的脫貧標準，這是一個基于貧困人口收入并融合了公共服務標準的脫貧目標。在脫貧攻堅戰(zhàn)的后半程，大多數(shù)地方貧困人口都能跨越收入脫貧標準，而“三保障”成為貧困戶脫貧的主要制約因素。在脫貧攻堅中出現(xiàn)的公共服務能力不足問題是否意味著解決相對貧困可以把“收入增長”目標往后擺？根據(jù)通行做法，無論是絕對貧困還是相對貧困，評判貧困與否以及衡量貧困程度大小的標準都是基于居民收入尺度，增加收入是解決貧困問題的根本目標，解決相對貧困問題并不例外；相反，2020年全面建成小康社會后，相對貧困人口面臨的“收入增長”壓力不僅不會減輕，反而會更大。

如何破解相對貧困群體收入可持續(xù)增長難題？回答這一問題必須首先回答好另一個問題：“繼續(xù)沿用消除絕對貧困時期產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧政策是否足夠支撐相對貧困人口收入的快速增長，或者說繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶持力度和就業(yè)幫扶力度是否對消除相對貧困更有效率？”毋庸置疑，產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧為有條件地區(qū)消除絕對貧困提供了含金量很高的增收渠道，仍舊是需要持之以恒抓早、抓好，但是也應該清醒地看到依托產(chǎn)業(yè)和就業(yè)脫貧“從無到有易，而從小到大難”，有些地方用優(yōu)惠政策和財政資金托起來的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)扶貧并沒有有效提升貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧能力，經(jīng)營的風險持續(xù)加大，增收的約束持續(xù)增強。這也提示培育貧困群體收入增長長效動能應該是從多角度充分挖掘增長潛力，不能只關注基期收入。

(二)財產(chǎn)性收入是收入增長的弱項

從2012年起，國家統(tǒng)計局對城鄉(xiāng)住戶調查將城鄉(xiāng)居民收入指標統(tǒng)一為可支配收入，按照收入來源劃分包含四個部分，即工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉移性收入。2016年以來，國家統(tǒng)計局公布了貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入來源構成，分析這些數(shù)據(jù)可以看出不同渠道對收入增長的貢獻程度(2)統(tǒng)計局公布的是貧困地區(qū)全部農(nóng)村居民年人均可支配收入，并不是建檔立卡貧困人口的年人均可支配收入，更不是建檔立卡貧困人口的年人均純收入，但是能夠反映收入不同來源的變動情況。。從絕對規(guī)?？?，2016—2019年間四項收入構成排序沒有變化，從大到小依次是經(jīng)營凈收入、工資性收入、轉移凈收入和財產(chǎn)凈收入。與其他三項收入相比，財產(chǎn)凈收入明顯規(guī)模偏小，2019年收入規(guī)模也僅有159元，占比只有1.4%，其他三項年收入規(guī)模則均超過了3,000元。

2016—2019年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均

從增長幅度看，2016—2019年可支配收入累計增長了48.4%，四項收入增速從大到小依次是轉移凈收入、財產(chǎn)凈收入、工資性收入、經(jīng)營凈收入。財產(chǎn)性收入增長并不偏低，但由于在總量中的占比很低，其較快增長并沒有對整體收入增長形成明顯的拉動作用。2016—2019年間收入增長貢獻基本由工資性收入、經(jīng)營凈收入和轉移凈收入“三駕馬車”提供，財產(chǎn)凈收入對貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入增長貢獻率維持在1.5%—1.8%的很低水平(見圖1)。

圖1 貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入四項構成對收入增長的貢獻率

根據(jù)北京師范大學中國收入分配研究院(CHIP)調查數(shù)據(jù)顯示，從2002年到2013年間，中國居民財產(chǎn)積累速度非?？欤_到17%年均實際增長率，與此同時，居民財產(chǎn)差距的基尼系數(shù)全國上升了25%，成為收入差距擴大的一個重要推動因素。為什么財產(chǎn)快速積累與貧困地區(qū)農(nóng)村居民財產(chǎn)凈收入對收入增長的貢獻率如此之低會形成明顯反差？背后的根源是體制差異。

當前，國家與居民個人的關系仍然延續(xù)著計劃經(jīng)濟體制的特征，所有居民被劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，形成城鄉(xiāng)分治的體制。在所有制形式上城市實行全民所有制、農(nóng)村實行集體所有制，在二元所有制基礎上自然演進形成了城鄉(xiāng)分治的產(chǎn)權體系，其中最大的問題是農(nóng)村土地市場還未形成。這使得農(nóng)民無法積累財產(chǎn)，農(nóng)民不能平等享有與城市居民相同的財產(chǎn)權利，農(nóng)民對土地和住房的投入都無法形成體現(xiàn)市場價值的資產(chǎn)。在國民收入分配體系中，無論農(nóng)民通過務農(nóng)還是外出務工掙到多少收入，但都沒有辦法通過積累獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，一旦離開農(nóng)村又會從頭開始。農(nóng)民辛苦勞作獲得的收入可以改善眼前的生活，但無法形成有效的財產(chǎn)保障，這就形成了城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權結構，然而，城鄉(xiāng)二元所有制結構并不必然導致城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權結構，關鍵是農(nóng)村產(chǎn)權市場缺失。改變二元產(chǎn)權結構僅僅依靠市場的力量是不夠的，政府出臺幾項惠農(nóng)政策也是不夠的，需要從國家治理的高度完善頂層制度設計，創(chuàng)新產(chǎn)權制度，完善產(chǎn)權市場。

(三)公共服務改善能力貧困

從中國減貧實踐來看，解決相對貧困的內(nèi)容更趨復雜，減貧的壓力不是小了反而更大了。解決相對貧困不再是從經(jīng)濟層面考慮滿足生存基本需要，而是要轉向面對社會層面的社會排斥、發(fā)展層面的能力不足等多層次、多維度貧困問題。扶貧資金的多少似乎不再是減貧的首要矛盾，制度層面變革遠比預算的局部調整艱難，這更像是中國減貧“2.0”版本，是脫貧攻堅的再出發(fā)。

能力貧困歸結為貧困群體人力資本積累不足，一個重要原因是公共服務在城鄉(xiāng)之間、地域之間、群體之間的供給差異。人力資本積累來源于個性化的私人消費和均衡化的公共消費，低收入農(nóng)民群體本身收入水平低和積累能力弱，僅僅靠私人消費提升人力資本是遠遠不夠的，還需要政府提供公共服務消費保障。良好的公共消費可以帶給農(nóng)村低收入群體在教育、健康、技能、營養(yǎng)等方面較高的身體素質，但是在城鄉(xiāng)分治情況下，政府對城鄉(xiāng)的公共投入是有區(qū)別的，城市公共服務保障標準遠遠比農(nóng)村要高。在區(qū)域發(fā)展分化加劇背景下，發(fā)達地區(qū)低收入群體的公共服務保障也明顯優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)。近年來，擴大的公共投資主要投向了與城市基礎設施和公共服務相關的領域，城市居民公共消費水平明顯高于農(nóng)村居民，以農(nóng)民身份進城的農(nóng)民工難以融入城市生活，不能享受與市民同等的公共服務保障。由此形成了這樣一個循環(huán)，財政民生投入越大，城鄉(xiāng)公共消費差距就越大，低收入農(nóng)民就無法真正走出低消費—低能力—低收入—低消費的惡性循環(huán)。

四、相對貧困時期財政扶貧政策的“進”與“退”

作為曾是全球貧困人口規(guī)模最大的國家，中國消除絕對貧困并無經(jīng)驗可循，作為減貧成績最為顯著的國家，中國進入相對貧困階段后已有的減貧經(jīng)驗并不能完全照搬。長效解決相對貧困問題面對的是一系列深層次矛盾問題，需要重構扶貧政策體系。

(一)消除絕對貧困的扶貧政策體系及財政的作用

改革開放以來，中國先后制定了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。2011年頒布實施的新十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要首次確立了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。在大扶貧格局下，中國逐步形成了包括財稅支持、投資傾斜、金融服務、產(chǎn)業(yè)扶持、土地使用、生態(tài)補償、人才保障、群體保障共八類政策保障體系。

圖2 中國扶貧格局與扶貧體系

事實上，脫貧攻堅離不開政府財政資源的投入，幾乎每一項政府扶貧政策里都涉及資金保障內(nèi)容，從廣義上理解財政扶貧政策更符合中國扶貧政策體系的實際。在消除絕對貧困早期階段，財政扶貧就近乎撐起了扶貧格局中“專項扶貧”的全部，最能體現(xiàn)政府扶貧意圖，在整個扶貧政策體系中起到至關重要的作用。

圖3 中國財政扶貧政策體系

脫貧攻堅過程中形成的扶貧政策體系是否在治理相對貧困階段可以照搬？如果不能，是否意味著原有政策體系要推倒重來？這是擺在新時期相對貧困治理面前無法回避的兩個問題。從貧困標準、貧困對象、貧困規(guī)模等核心要素看，相對貧困明顯有別于絕對貧困，完全照搬不能解決相對貧困的全部問題。從貧困屬性上看，二者本質上又是相通的，消除絕對貧困和治理相對貧困是一脈相承的，返貧的風險因素仍然存在。建立解決相對貧困長效機制的財政政策體系應該“有進有退，有取有舍”。

(二)財政扶貧政策的“進”

1.“跟進”，保持原有扶貧政策體系中財政政策促進產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的“進取之勢”，一以貫之地扶助貧困人口通過勞動報酬增加收入。2019年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入11,567元，其中，工資性收入4,082元，經(jīng)營凈收入4,163元，二者合計占比高達71%，在人均可支配收入名義增長1,196元中，工資性收入和經(jīng)營凈收入合計貢獻率高達61%。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2019年年末，全國已有92%的貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當中，67%的脫貧人口主要通過產(chǎn)業(yè)帶動實現(xiàn)增收脫貧，產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)成為脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多的，但是，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)實現(xiàn)增收的基礎尚不穩(wěn)固，“順風順水”年景能夠擔起增收的任務，一旦遇到一些風險挑戰(zhàn)就容易“趴窩”。受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入同比名義增長2.7%，增速是全國農(nóng)村居民可支配收入增速的3倍，但貧困地區(qū)農(nóng)村居民工資性收入和經(jīng)營凈收入對名義收入增長的貢獻率分別只有4.2%和1.2%，大幅低于常年水平，轉移凈收入對增收的貢獻率則高達94.8%，大幅高于常年水平。這反映出正常年份產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧對增收雖然具有牽引動能，但抵御風險能力仍然明顯偏弱，相對貧困時期產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶貧政策需要著力提升增收貢獻的穩(wěn)定性。

2.“新進”，通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革創(chuàng)造制度紅利，把財產(chǎn)性收入培植為新的收入增長點。隨著產(chǎn)權制度不斷完善和市場化改革不斷深入，股權、物權、債權、知識產(chǎn)權、金融資產(chǎn)、公共資源等越來越多的要素被導入產(chǎn)權市場，不同要素在統(tǒng)一市場體系中產(chǎn)生的協(xié)同效應逐步提升了配置資源的整體效率，然而，作為最重要的要素之一的土地資源卻始終處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、增值收益分配、農(nóng)村土地征收等都缺乏統(tǒng)一的頂層制度設計。這也導致貧困地區(qū)農(nóng)村居民年可支配收入中財產(chǎn)凈收入占比不足2%，2020年第一季度可支配收入構成中只有財產(chǎn)凈收入名義增長為負(3)國家統(tǒng)計局公布2020年第一季度貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入中財產(chǎn)凈收入同比名義增長-0.5%。。

(三)財政扶貧政策的“退”

在脫貧攻堅戰(zhàn)中，政府通過增加財政支出相繼實施了一系列超常規(guī)的扶貧政策。過度使用財政扶貧增支政策面臨著越來越多的副作用，如一些已出臺的財政扶貧政策的邊際支出效果出現(xiàn)了弱化跡象、財政新增投入對減貧的邊際貢獻也在減退、超常規(guī)扶貧政策與日益緊張的貧困地方政府支出壓力矛盾凸顯等。在一些貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)，“缺錢”已不是脫貧攻堅的首要矛盾，部分地區(qū)逐年累加的財政性支出存量也沒有徹底解決致貧根本問題。從長效機制中“效”的角度看，既有扶貧政策體系中部分政策有選擇性退出的必要。

1.按照既定的脫貧攻堅規(guī)劃，在消除絕對貧困階段已經(jīng)完成的扶貧任務或者制約脫貧的短板已經(jīng)補齊的相關扶貧領域，財政性投入應及時退出，建設項目應停止立項審批。相關政策包括“十三五”時期已經(jīng)完成的易地扶貧搬遷任務、“短板”已經(jīng)基本補齊的基礎設施和公共服務(如農(nóng)村道路“村村通”工程、日常飲水已達安全標準項目)。

2.貧困程度較輕的貧困地區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶下，主導產(chǎn)業(yè)發(fā)育成熟度較高、特色產(chǎn)品具備較強市場競爭力、產(chǎn)品品牌具有一定市場知名度，相關產(chǎn)業(yè)具備了良性發(fā)展能力，產(chǎn)業(yè)扶貧政策應及時退出，財政性支持應及時停止。相關政策包括農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖、加工領域的財政補貼政策，市場主體的稅收減免及優(yōu)惠政策等。

3.部分地區(qū)在脫貧攻堅中發(fā)展的探索性產(chǎn)業(yè)項目，這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品多屬于小眾產(chǎn)品，市場容量有限，產(chǎn)品價格波動明顯偏大。如果經(jīng)過若干年度實踐證明產(chǎn)業(yè)市場成熟度低、發(fā)展空間小、帶動能力弱、市場風險大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較多不確定性，短期產(chǎn)業(yè)提升空間有限，財政性扶持投入應及時退出。

(四)財政扶貧政策的“先進后退”

從絕對貧困到相對貧困面臨一個轉換過程，財政扶貧政策體系調整并非完全表現(xiàn)為單向的“進”或“退”，有些財政扶貧政策接續(xù)具有柔性特征，具體政策調整需要在過渡期根據(jù)實際需要和執(zhí)行效果以務實的態(tài)度進行判別。財政兜底保障政策是貧困戶扶貧政策中的最后一項，對喪失勞動能力貧困人口獲得穩(wěn)定收入進而擺脫絕對貧困起到不可或缺的基礎作用，但是在一些“三區(qū)三州”深度貧困縣，身體健康且有勞動能力的貧困人口享受低保待遇占比較高并非個別現(xiàn)象，越是臨到“摘帽”和“脫貧”的最后時點，貧困戶對財政轉移性收入的依賴往往更高?？陀^來看，2020年后深度貧困地區(qū)出現(xiàn)群體性返貧的風險點仍然存在，在一定程度上返貧概率與財政兜底保障力度呈負相關關系。有必要采取務實態(tài)度調整財政兜底保障政策，即“先進后退”。在過渡期內(nèi)，加大深度貧困地區(qū)低保補助范圍，適當提高補助標準，以時間換空間，降低產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧壓力，同時前瞻性設計好、把握好兜底保障政策退坡的條件和時機。

(五)財政扶貧政策的“以退為進”

我國的絕對貧困具有群體性、區(qū)域性、綜合性特征，在“一個都不能少”的脫貧目標任務下，超常規(guī)的政策組合和實施力度是消除絕對貧困的重要保障。在扶貧大格局下，政策目標單一明確而政策實施多頭發(fā)力、實施主體多元化，這在脫貧任務繁重且迫切時是必要的，但是治理相對貧困問題應該有長期性和系統(tǒng)性考慮，建立長效機制還需要“專業(yè)的部門做專業(yè)的事”。比如，貧困地區(qū)公共服務供給問題，在脫貧攻堅戰(zhàn)時期曾調動財政、相關政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會團體、民營企業(yè)等紛紛加入扶貧隊伍，提供的教育、醫(yī)療、文化等公共服務水平參差不齊，雖然是提供了，但管理成本也明顯提高了。在貧困形勢發(fā)生變化后，需要適時調整欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務的幫扶模式，在政府間事權與支出責任改革大背景下將公共服務退出扶貧政策范疇，“以退為進”，讓公共服務保障資金回歸轉移支付，讓公共服務管理回歸行業(yè)部門。通過規(guī)劃制定和資金保障，有效提升欠發(fā)達地區(qū)公共服務水平。

五、構建相對貧困群體收入增長的財政政策長效保障機制

長效保障機制中“長”是指可持續(xù)，“效”是指有效率。雖然研究的主要問題是基于長期視角下，但是處在貧困轉換的過渡時期應該有“短”“中”“長”不同周期的戰(zhàn)略布局。一是從短期來看，貧困群體收入面臨的首要問題是“穩(wěn)”。貧困人口戶均收入剛經(jīng)歷了連續(xù)年度快速增長，鞏固脫貧成果、夯實增收基礎仍面臨不少挑戰(zhàn)，特別是面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，穩(wěn)定收入增長趨勢是建立長效機制的基礎。只有穩(wěn)住了貧困戶收入增長趨勢，才能防止深度貧困地區(qū)貧困人口在絕對貧困與相對貧困之間搖擺，確保財政政策解決相對貧困的基礎。二是從中期來看，財政扶持政策取向需要解決的問題是“調”，即降低貧困地區(qū)，特別是深度貧困地區(qū)貧困人口轉移性收入比重，縮小低保群體規(guī)模，前瞻性設計低保政策退坡，還原社會救助政策兜底保障屬性。把財政政策的扶持重點放在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)上，加大邊疆、民族地區(qū)技能培訓力度。讓身體健康且有勞動能力的相對貧困人口以勞動收入逐步替代財政轉移性收入。三是從長期來看，建立解決相對貧困長效機制的根本問題是“增”，即通過深化改革破除制約低收入群體增收的體制機制障礙，為相對貧困人口收入可持續(xù)增長打開空間。一方面通過產(chǎn)權制度改革破除城鄉(xiāng)二元結構，創(chuàng)造相對貧困群體財產(chǎn)性收入增長的制度紅利；另一方面，依托政府間財政關系改革在城鄉(xiāng)間相對平等地提供公共服務，有效增加貧困群體的人力資本積累能力。

(一)貧困轉換過渡期內(nèi)增強兜底保障政策的靈活性

第一，在五年過渡期內(nèi)增加低保政策覆蓋面，延續(xù)相對寬松的低保資格認定政策，容忍健康勞動人口享受低保補助待遇；第二，總結疫情期間對貧困群體轉移性收入兜底保障政策經(jīng)驗，做好“寬容期”進一步提高補助標準的支出預案；第三，對深度貧困地區(qū)低保補助政策實行差異化管理，參考脫貧時間、健康程度、就業(yè)機會等因素科學評估，多檔設置低保補助標準，在過渡期內(nèi)避免形成對低保補助依賴度越來越重的政策效果；第四，對健康且有勞動能力貧困人口享受低保補助政策要有前瞻性的退坡考慮，退坡進程視貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)成長性與就業(yè)穩(wěn)定度而定。

(二)政府基于產(chǎn)區(qū)設立農(nóng)業(yè)發(fā)展公共企業(yè)

從中期視角來看，財政扶貧資金的使用重點有計劃向產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧轉移，支持脫貧建檔立卡戶通過市場化方式拓展勞動報酬空間。對于大多數(shù)深度貧困地區(qū)而言，發(fā)展產(chǎn)業(yè)既不是“從無到有”，一味地瞄準高端和創(chuàng)新，也不是“有錢就賺”，區(qū)域內(nèi)簡單復制，因為產(chǎn)業(yè)同質化必然導致惡性競爭，最終都“無錢可賺”。貧困地區(qū)地方政府應該認真謀劃傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，積極應對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場風險。首先，深度貧困地區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要立足產(chǎn)區(qū)。改善貧困群眾民生主要立足行政轄區(qū)，貧困管理主要立足貧困片區(qū)，適度上提統(tǒng)籌層次，將發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)定位在產(chǎn)區(qū)層面，統(tǒng)籌做好產(chǎn)、供、銷各個環(huán)節(jié)，有效降低“小農(nóng)戶”“貧農(nóng)戶”面臨的大市場風險。適度上收貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃權力，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展碎片化形成產(chǎn)區(qū)內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品價格惡性競爭。其次，基于產(chǎn)區(qū)政府出資設立傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺企業(yè)，不把貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展全部依賴民營農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動。設立政府背景的公共企業(yè)可以有效控制收益水平，把盈利盡可能讓給貧困農(nóng)戶，實現(xiàn)貧困群體收益最大化。

(三)增加涉貧社區(qū)投入，推動形成更為有效的基層治理體系

“十三五”時期的易地搬遷建設任務已基本完成，應全面轉向搬遷群眾后續(xù)扶持，其中，涉貧社區(qū)政策扶持的重點是補齊短板。第一，補齊完善社區(qū)基礎設施短板，這既包括增加后續(xù)基礎設施投入提升已建成社區(qū)服務水平，如環(huán)保配套設施、無障礙便利設施等，也包括社區(qū)“軟件”建設，如信息化管理水平提升、與政府相關部門公共服務供給有效銜接等；第二，推行網(wǎng)格化管理，織密社區(qū)保障網(wǎng)絡，核定城鎮(zhèn)搬遷社區(qū)管理崗位人數(shù)與職責，設置社區(qū)工作由專人、專崗負責制度，承接搬遷群眾黨務、公共服務、社會保障等各項工作；第三，認真評估貧困地區(qū)土地增減掛鉤政策，強化貧困縣土地節(jié)余指標流轉收益績效考核；第四，通過提高待遇吸引和培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才，著力培養(yǎng)本村或本地人才回村回鄉(xiāng)開展基層治理，做到“來得了、扶得起、落得下、管得好”，逐步提高貧困村“兩委班子”工資待遇。

(四)消除公共服務供給歧視，提高貧困群體人力資本積累能力

消除公共服務供給歧視需要解決兩個問題，即城鄉(xiāng)差異和同城差異。公共服務存在城鄉(xiāng)差異是事實，消除差異是共識。徹底解決公共服務城鄉(xiāng)差異靠的是久久為功、螞蟻搬家式的持續(xù)投入，需要利用好一切擴大投資機會，把公共投資重心向農(nóng)村傾斜，著力彌補農(nóng)村基礎設施和公共服務短板。消除同城差異要把公共服務供給對象從市民層面轉換到城市常住人口層面，調整完善中央與地方財政轉移支付辦法，從過去瞄準農(nóng)村、中西部等基于地域的靜態(tài)傾斜轉向基于人口流動的動態(tài)傾斜，讓轉移支付“跟事走”、公共服務“跟人走”。

事實證明，農(nóng)村貧困群體人力資本積累能力要比普通農(nóng)民還要明顯偏弱。近年來，中國已經(jīng)在農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生、飲水安全等基本公共服務方面對貧困地區(qū)加大了投入力度，這是貧困農(nóng)戶人力資本積累的第一個階段，解決的是農(nóng)民基本素質的提升。在解決相對貧困階段，要著力解決的是第二個階段的人力資本積累，需要政府在農(nóng)村勞動力的公共就業(yè)服務、職業(yè)技能培訓、自主創(chuàng)業(yè)支持等方面給予貧困群體更大力度的政策傾斜和財政投入，因為這類就業(yè)扶助既關系到起點公平，也關系到過程公平，最終影響結果公平。

(五)以土地資源推動貧困地區(qū)農(nóng)村資本化

脫貧攻堅中各級政府已經(jīng)在盡可能多地調動資源，一些深度貧困地區(qū)脫貧攻堅并不缺少自上而下的脫貧資金，如何把這種“不缺錢”的狀態(tài)持續(xù)維持下去，這是一個必須認真對待的制度問題。從根本上講，資源要素流動是遵從市場屬性的，靠一段時間內(nèi)動員集中的政策性扶持難以撐起全部減貧任務，還是要回歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展本來屬性來構建新農(nóng)村。解決貧困地區(qū)缺少資金的最根本問題不在于動員外部向貧困地區(qū)投入多少資本，而是如何實現(xiàn)農(nóng)村資本化。貧困地區(qū)農(nóng)村既不缺少資源，也不缺少資本平臺，而是缺少資本化機制。目前已經(jīng)在試點探索賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能改革，應該在貧困地區(qū)盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地轉讓、抵押二級市場建設，對接資本下鄉(xiāng)，推動貧困地區(qū)土地資本化。用土地資本化撬動農(nóng)村人力資本，使社會資本聚集，形成資金、資本、資源等三者互動循環(huán)。