龐新燕

(西南政法大學(xué)， 重慶 401120)

1 案情簡介

1.1 案件基本情況及判決結(jié)果

案件基本情況：埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到群眾舉報(bào)稱支河鄉(xiāng)王塘村李臺(tái)莊共贏農(nóng)資經(jīng)營部經(jīng)營假種子。2019年4月16日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局前往梁磊經(jīng)營的共贏農(nóng)資經(jīng)營部依法對其檢查，發(fā)現(xiàn)梁磊店內(nèi)存放無任何標(biāo)簽標(biāo)記內(nèi)容的白皮袋種子143袋，現(xiàn)場稱重25 kg·袋-1，共計(jì)3 575 kg，貨值9 652.5元，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制作了現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄。2019年5月19日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對該案進(jìn)行行政處罰立案并制作了案件調(diào)查通知書，于5月26日制作了詢問筆錄。2019年7月1日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出埇農(nóng)(種子)告〔2019〕1號(hào)行政處罰事先告知書，告知梁磊擬作出處罰決定并享有陳述申辯、聽證的權(quán)利。2019年7月8日，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號(hào)行政處罰決定(以下簡稱處罰決定)，決定沒收梁磊違法種子143袋(3 575 kg)，罰款人民幣7萬元整。梁磊向安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院提起訴訟。

判決結(jié)果：一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，判決駁回梁磊的訴訟請求。案件受理費(fèi)50元，由梁磊負(fù)擔(dān)。

二審判決結(jié)果：一、撤銷安徽省宿州市埇橋區(qū)人民法院于2020年6月21日作出的(2019)皖1302行初261號(hào)行政判決；二、撤銷被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號(hào)行政處罰決定及被上訴人宿州市埇橋區(qū)人民政府作出的埇政復(fù)決〔2019〕16號(hào)行政復(fù)議決定；三、責(zé)令被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局重新做出行政處罰決定。一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決[1]。

1.2 案件爭議焦點(diǎn)

1.2.1埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的聽證告知程序是否合法

本案二審法院之所以撤銷一審法院的判決，其中一個(gè)重要的爭議焦點(diǎn)即為行政機(jī)關(guān)是否履行了聽證制度中的告知義務(wù)，它關(guān)涉行政處罰決定是否合法、行政復(fù)議結(jié)果是否有效以及一審法院的判決是否正當(dāng)。一審法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)以附件發(fā)送的聽證通知書有效，二審法院則認(rèn)為相對人沒有在通知單上簽字，聽證通知書沒有送達(dá)，程序違法。因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是否將告知通知書送達(dá)相對人成為本案一個(gè)值得進(jìn)一步討論的爭議焦點(diǎn)。

1.2.2埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法

程序正當(dāng)是行政處罰是否合法的關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是在假設(shè)一切行政處罰程序合法的基礎(chǔ)之上。囿于聽證程序存在爭議，自然行政處罰決定可能存在不公平。因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法成為本案需要討論的另外一個(gè)爭議焦點(diǎn)。

2 法理分析

2.1 農(nóng)業(yè)行政處罰中聽證告知程序的分析

第一，對本案中埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的聽證告知程序是否合法的分析?！皼]有聽證制度就不存在行政程序法”已成為各國的共識(shí)，聽證制度成為了現(xiàn)代民主的一個(gè)重要標(biāo)志[2]。行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度[3]，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。因此，對于程序公正的要求極高，程序公平影響聽證結(jié)果。聽證制度之所以作為一項(xiàng)制度區(qū)別于普通的聽取意見，是由于聽證制度的實(shí)施有賴于行政公開、職能分離、事先告知等法律原則的限制。行政聽證制度設(shè)置的目的是在行政機(jī)關(guān)作出損害相對人利益的決定前國家賦予其表達(dá)意見和辯論的權(quán)利，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。它是法治國家建設(shè)中一項(xiàng)不可缺少的重要制度。該制度起源于西方國家，美國依據(jù)憲法中的正當(dāng)程序條款發(fā)展了正式聽證程序[4]，經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展逐漸趨于完善，并成為一項(xiàng)系統(tǒng)化的法律制度。然而，對我國而言聽證制度不僅是舶來品且發(fā)展時(shí)間相對較短，因此，在實(shí)踐運(yùn)行中存在著不少問題。例如：在行政處罰中聽證制度的適用范圍過窄、啟動(dòng)主體單一、行政聽證告知程序的規(guī)定不夠詳細(xì)、主持人制度不規(guī)范、聽證筆錄效力缺失、聽證程序不夠健全等問題。在本案中，二審法院撤銷一審判決最重要的原因之一就是行政機(jī)關(guān)在舉行聽證之前埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的告知程序環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，二審法院將此認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)沒有把聽證通知書送達(dá)相對人?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中第59條規(guī)定：農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證件、較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額財(cái)物等重大行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對相對人售賣假種子的行為作出罰款7萬元的行政處罰，屬于處罰數(shù)額較大情形，應(yīng)當(dāng)告知相對人梁磊有聽證的權(quán)利。埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在行政訴訟時(shí)提供的證據(jù)(一份附件)用于證明已告知梁磊其具有聽證的權(quán)利。但是該附件上并沒有顯示相對人簽收，因此，二審法院認(rèn)為其不能證明聽證通知書已送達(dá)梁磊。行政相對人沒有收到聽證告知書是行政機(jī)關(guān)沒有按照法定程序履職的表現(xiàn)，因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的聽證告知程序違法。

第二，我國行政聽證告知程序存在的問題。研究我國現(xiàn)行行政聽證程序規(guī)定內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)在聽證程序的制度設(shè)置中，有關(guān)聽證告知程序內(nèi)容的規(guī)定過于簡單，而且不具體，不符合行政公開、行政公平、公正原則的要求?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《行政處罰法》都規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)告知行政相對人有提出聽證的權(quán)利，這也說明事先告知是聽證制度的一項(xiàng)重要原則。從目前《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《行政處罰法》規(guī)定的告知程序來看，我國在這方面僅僅是原則性的規(guī)定，無論是在內(nèi)容上還是形式上都太過于籠統(tǒng)，不夠具體。主要表現(xiàn)在：首先，沒有規(guī)定法定的告知形式。行政聽證制度的告知程序和其他程序一樣，告知的具體內(nèi)容需要借助外在形式承載，并通過告知形式的存在證明告知程序的執(zhí)行過程。具體規(guī)定告知程序執(zhí)行形式是行政行為公開、透明、公正的表現(xiàn)。然而，聽證制度中的告知程序應(yīng)當(dāng)采用何種形式在具體的法律規(guī)定中并沒有具體明確的規(guī)定。實(shí)踐中經(jīng)常用到的告知形式如電話、郵件、書面送到、公告告知等，但是它們之間形式相差較大且效力也不盡相同。同樣作為告知內(nèi)容的載體，不同告知形式的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、可獲得性有著明顯差別，有的甚至差別較大。例如：電話告知與書面送達(dá)告知，電話告知雖然方便，但是不容易留取證據(jù)，且存在相對人遺忘的風(fēng)險(xiǎn)。相對的書面送達(dá)告知既有書面證據(jù)又有憑證，是一種較為常用的告知方式。聽證程序中告知程序具體規(guī)定的缺失，難免為行政機(jī)關(guān)不依法履行告知義務(wù)，侵害相對人的應(yīng)有權(quán)利留下空間。法定告知形式的缺失，對多種告知形式同時(shí)存在而何種告知形式更具法律效力的判斷帶來困難，這與行政公平、公正原則不相符合。其次，告知的內(nèi)容不夠具體。在形式得以完善的同時(shí)，告知內(nèi)容也應(yīng)該翔實(shí)、具體，這樣才能夠達(dá)到公平、公正的目標(biāo)。目前，農(nóng)業(yè)行政處罰的聽證告知程序中規(guī)定的告知內(nèi)容主要包括舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證人員名單以及可以申請回避和可以委托代理人等事項(xiàng)?？傮w來講，僅僅規(guī)定這些內(nèi)容太過于寬泛，行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中操作的自由裁量權(quán)過大，因?yàn)樵诟嬷獌?nèi)容中并沒有明確規(guī)定告知事實(shí)是簡單告知或具體告知、是全部告知還是部分告知。這些不具體的規(guī)定難免會(huì)給行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)、逃避職責(zé)留下寬松的法律環(huán)境。最后，通知相對人有關(guān)聽證的內(nèi)容過于簡單。通知內(nèi)容是否詳盡直接關(guān)系到行政相對人對整個(gè)聽證程序的認(rèn)知以及很大程度上決定其合法權(quán)益是否能得到有效維護(hù)。如果法律法規(guī)對一項(xiàng)程序的內(nèi)容和形式都有明確具體的規(guī)定，或許從法律層面來看達(dá)到了行政公開、公平原則的一般要求，但如果在具體通知相對人的過程中采取簡化方式，那么就會(huì)極大削弱法律法規(guī)的可執(zhí)行性。如果想要達(dá)到行政公開、公平原則的具體要求，立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)都需要有明確具體規(guī)定，缺一不可。目前，我國在聽證告知程序方面的規(guī)定缺乏具體性，例如：送達(dá)相對人通知書的內(nèi)容包括聽證時(shí)間、地點(diǎn)，有關(guān)行政處罰所涉及的事實(shí)、理由、依據(jù)，聽證會(huì)參與人員、聽證的具體程序等在通知書中都沒有顯示。這對行政相對人通過聽證來維護(hù)自己合法權(quán)利的意愿不相符，特別是對聽證程序了解甚微的公民，在無形之中增加了他們維權(quán)的難度。

2.2 對本案中行政處罰決定的分析

第一，對埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定是否合法的分析。羅爾斯在《正義論》中提出，正義取決于法治，而法治的實(shí)現(xiàn)取決于一定形式的正當(dāng)性過程，正當(dāng)過程主要通過程序來實(shí)現(xiàn)[5]。因而，正當(dāng)程序是行政機(jī)關(guān)作出合法行政處罰行為的重要一環(huán)，行政處罰的公平公正離不開正當(dāng)程序的制約。行政處罰作為一種侵益性行政行為，法律有必要對其予以嚴(yán)格的程序約束[6]。1989年《行政訴訟法》通過，其中規(guī)定法定程序作為判斷具體行政行為的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并愈發(fā)受到重視。我國法律自古以來的傳統(tǒng)就是“重實(shí)體、輕程序”，在沒有明確程序規(guī)定指導(dǎo)下，各級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員對法定程序的理解不到位，甚至出現(xiàn)實(shí)施程序混亂的現(xiàn)象，這也催生了《行政處罰法》的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰時(shí)的程序性問題，保障了行政相對人的合法權(quán)利。在本案中，二審法院撤銷被上訴人宿州市埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的埇農(nóng)(種子)罰〔2019〕1號(hào)行政處罰決定，究其原因是埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定違反了程序正當(dāng)原則，侵害了行政相對人的合法權(quán)利。聽證告知程序與告知陳述、申辯程序作為行政處罰過程中行政相對人的重要程序性權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分保護(hù)。本案中，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出罰款7萬元的行政處罰，屬于數(shù)額較大情形，應(yīng)當(dāng)告知行政相對人梁磊有聽證的權(quán)利。而埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在行政訴訟時(shí)提供證據(jù)附件1用于證明已告知梁磊聽證權(quán)利，從案件提供的證據(jù)以及雙方陳述來看并不成立，相對人梁磊并未收到告知其聽證權(quán)利的通知書。首先，該附件的送達(dá)回證上并沒有顯示簽收，不能證明已送達(dá)至梁磊。其次，按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第23條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。本案中，該份附件在行政復(fù)議時(shí)未向復(fù)議機(jī)關(guān)提供，不應(yīng)作為支持行政行為合法的證據(jù)。綜上，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未向相對人梁磊送達(dá)舉行聽證的告知書，屬于程序嚴(yán)重違法，因此，埇橋區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出的行政處罰決定不合法。

第二，農(nóng)業(yè)行政處罰程序存在的不足。1996年《行政處罰法》頒布時(shí)，大量存在的行政處罰行為缺乏規(guī)范約束，被處罰人知情、申辯等程序權(quán)利缺乏保障，“為錢執(zhí)法”亂象屢禁不止[7]。實(shí)施程序亂一直是行政處罰的一個(gè)頑疾，也是推動(dòng)《行政處罰法》出臺(tái)的一個(gè)重要原因。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，《行政處罰法》的頒布規(guī)范了行政處罰程序亂象，但是對于行政處罰程序問題依然存在很多不足?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》以《行政處罰法》為依托，規(guī)定了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政處罰的程序，但是處罰程序依然存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：1、處罰程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。在農(nóng)業(yè)行政處罰領(lǐng)域，完整的行政處罰程序相對比較繁瑣，包括立案、調(diào)查、取證、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。其中調(diào)查、決定環(huán)節(jié)最為重要，因?yàn)殛P(guān)涉行政處罰的程序和結(jié)果是否合理、公正，是否達(dá)到行政處罰的目的。調(diào)查程序關(guān)涉問題較多，不僅需要在調(diào)查取證環(huán)節(jié)小心謹(jǐn)慎，其他方面對程序公正的要求都極高。調(diào)查環(huán)節(jié)是行政處罰程序的核心，調(diào)查環(huán)節(jié)以及之后作出處罰決定前對于較大數(shù)額的罰款需要向相對人說明其享有聽證的權(quán)利，這就把調(diào)查和聽證聯(lián)系在一起。聽證制度與調(diào)查一樣都注重程序，是程序公正的客觀表達(dá)。在本案中就是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)舉行聽證程序不規(guī)范導(dǎo)致行政處罰結(jié)果被法院撤銷。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部采取的是首長負(fù)責(zé)制，即為行政首長在民主調(diào)查、討論基礎(chǔ)上對事務(wù)作出最終決定，相對公平、公正。但是，在20世紀(jì)90年代，《行政處罰法》剛頒布不久，在行政處罰的實(shí)際運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行的現(xiàn)象，缺乏民主的集體討論和科學(xué)合理的論證程序。其次，行政機(jī)關(guān)中一些工作人員的按程序執(zhí)法意識(shí)淡薄，相對人的陳述、申辯等重要的程序性權(quán)利得不到有效保障。陳述、申辯作為相對人享有的重要的程序性權(quán)利，在抗辯過程中相對人有權(quán)出示有利證據(jù)抗辯行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的對其不利的證據(jù)。同時(shí)，可以要求行政機(jī)關(guān)作出合理解釋。即便是最終認(rèn)定相對人的行為違法，相對人在陳述、申辯中可以了解行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的理由、依據(jù)，不僅發(fā)揮了法律的教育作用，而且對行政相對人之后依法經(jīng)營提供指導(dǎo)。

雖然聽證制度起源于西方，它的本質(zhì)是國家為維護(hù)資產(chǎn)階級統(tǒng)治而設(shè)立的，但是它的控權(quán)功能和發(fā)揚(yáng)民主的思想值得學(xué)習(xí)、借鑒[8]。特別是我國比較缺乏行政正當(dāng)程序觀念，進(jìn)一步完善聽證制度非常必要。行政處罰程序規(guī)制的不足和實(shí)際需求，都需要一部完整、規(guī)范的行政程序法來完善。因行政行為復(fù)雜、多樣，至今我國還沒有一部行政程序法。但《行政處罰法》以及行政處罰領(lǐng)域的特別法(例如：《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》)開啟了構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)、正當(dāng)行政程序制度的典范，為行政程序法的出臺(tái)奠定良好的法律基礎(chǔ)。

3 案件結(jié)論及完善建議

3.1 案件得出的結(jié)論

本文選取了較為典型的因程序不合法導(dǎo)致二審法院撤銷一審法院判決的案例，以此來凸顯我國對程序公正的重視。在農(nóng)業(yè)行政處罰領(lǐng)域，因經(jīng)營、銷售假種子、偽劣種子對農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失較大，一般行政機(jī)關(guān)對行政相對人的處罰罰款數(shù)額較大。聽證制度是保障相對人陳述、申辯權(quán)利的一種有效制度，應(yīng)廣泛應(yīng)用于該領(lǐng)域。一方面可以保障相對人的合法權(quán)利；另一方面也間接為相對人普法，有利于以后依法經(jīng)營。本文通過第二章的法理分析，得出在相對人要求聽證時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒有按法定程序送達(dá)聽證通知書，導(dǎo)致整個(gè)處罰程序違法，處罰決定不合法的結(jié)論。因此，二審法院撤銷一審法院的判決，于法有據(jù)。

3.2 完善建議

3.2.1完善農(nóng)業(yè)行政處罰中聽證制度的告知程序

第一，明確農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序的價(jià)值取向。價(jià)值取向指引規(guī)則設(shè)置，在完善對農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序規(guī)制前，需要明確農(nóng)業(yè)行政處罰聽證程序的價(jià)值取向。由于個(gè)人經(jīng)歷、學(xué)識(shí)、工作、價(jià)值取向等不同，對諸如公平、公正、效率等法的價(jià)值判斷有所不同。聽證制度本身是一種有利于公眾參與，防止行政偏私和權(quán)力濫用、保障行政公正和反映相對人利益的制度，它很好的平衡了公權(quán)力與個(gè)人利益之間的矛盾，不僅保障了相對人正當(dāng)?shù)年愂龅葯?quán)利，而且能有效防止公權(quán)力濫用，侵害公民權(quán)利的事件發(fā)生。于行政機(jī)關(guān)而言在實(shí)施行政處罰時(shí)本身具有權(quán)力優(yōu)勢，很可能會(huì)對相對人的合法權(quán)利造成侵害。為此，無論是《行政處罰法》抑或是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》都規(guī)定了聽證制度，以提高行政機(jī)關(guān)的工作人員依程序執(zhí)法的意識(shí)，樹立程序公正觀念，公平、公正作為聽證制度的價(jià)值取向，自然的引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和相對人的價(jià)值取向，確保程序正義。

第二，細(xì)化、完善聽證制度中告知程序的形式和內(nèi)容?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第62條規(guī)定：“聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)的七日前送達(dá)行政處罰聽證會(huì)通知書，告知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證人員名單及可以申請回避和可以委托代理人等事項(xiàng)。”其對聽證告知程序的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，因此，需在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步細(xì)化告知程序的形式和內(nèi)容。告知程序的完善也是更好落實(shí)行政公平、公正原則的要求。諸如：一是，明確告知書的形式，可以規(guī)定為書面形式，當(dāng)然在一定情況下允許口頭告知或者電子郵件等便宜形式，但是從法律效力上來講只有書面形式更具有法律效力。書面形式對舉證來講不僅更有說服力，而且能降低調(diào)查難度，屬于直接的書面證據(jù)，更方便取證，同時(shí)，也更有利于對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)履職自覺性。二是，明確告知內(nèi)容?？梢栽诟嬷ㄖ獣显黾有姓C(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰認(rèn)定的具體事實(shí)、處罰依據(jù)，也可以注明行政相對人依法享有的聽證權(quán)利等內(nèi)容。不僅是因?yàn)槠胀ù蟊妼τ诼犠C程序知曉甚微，而且聽證告知書中的內(nèi)容對于保障相對人的權(quán)益十分重要，內(nèi)容越具體越有利于相對人了解權(quán)利保護(hù)路徑，有利于相對人充分做好保障自身權(quán)利的準(zhǔn)備。三是，規(guī)范通知相對人聽證的具體內(nèi)容。聽證通知書的內(nèi)容中不僅包括聽證會(huì)舉行時(shí)間、地點(diǎn)等事項(xiàng)，而且需要說明舉行聽證會(huì)的具體程序、雙方享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)、聽證主持人的情況、處罰決定的依據(jù)以及雙方當(dāng)事人缺席聽證會(huì)所要承擔(dān)的后果等內(nèi)容，盡可能將聽證程序所包含的內(nèi)容和注意事項(xiàng)面面俱到的通知到相對人。以保障處于弱勢地位的相對人以及有利害關(guān)系的第三人在聽證會(huì)舉行之前全面了解聽證的相關(guān)事項(xiàng)，做好充分準(zhǔn)備，積極參與聽證，維護(hù)自身合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)聽證程序公平、公正。

3.2.2增設(shè)農(nóng)業(yè)行政處罰程序的參照條款

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《行政處罰法》在適用過程中存在錯(cuò)位、不銜接現(xiàn)象，主要是因?yàn)樗鼈冎g的適用順序不明確。如果僅根據(jù)《立法法》的規(guī)定適用法律，可能會(huì)出現(xiàn)法律適用過程的僵化，忽視基本法律的最低限度要求?！缎姓幜P法》是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)侵益性行為法的規(guī)定。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的出臺(tái)是為了彌補(bǔ)《行政處罰法》在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域規(guī)定不夠具體、翔實(shí)的缺陷。1996年《行政處罰法》出臺(tái)，盡管行政處罰法經(jīng)過幾次修訂，但每次修訂也僅能修改一些基礎(chǔ)性的制度、實(shí)體和程序的規(guī)定，以彌補(bǔ)與實(shí)踐需求的差距。相比《行政處罰法》，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》作為特別規(guī)定更加靈活，針對性更強(qiáng)，但是也存在某些情況下特別規(guī)定不完善，出現(xiàn)找不到解決依據(jù)的尷尬局面。因此，在《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中增設(shè)在其規(guī)定、指向不夠準(zhǔn)確的情況下可以參照《行政處罰法》的條款，能更好的解決處理問題無依據(jù)等現(xiàn)象。例如：我國《行政訴訟法》的制定是在參照《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上形成的，《行政訴訟法》的不少制度和條款規(guī)定可以在《民事訴訟法》中尋找到來源?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》第101條規(guī)定：人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。這種較為明確的參照適用的立法技術(shù)對之后《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的修訂和完善提供參考。一方面，受制定篇幅限制，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》不可能囊括所有細(xì)節(jié)。在缺乏具體程序規(guī)定時(shí)，援引其他法律法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定能更好解決現(xiàn)實(shí)問題；另一方面，社會(huì)發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為很多領(lǐng)域帶來便捷，但也對行政處罰程序提出了更高要求。囿于部門規(guī)章修改相對比較麻煩，如果在此問題上可以參照其他新興特別法的具體事項(xiàng)，能夠彌補(bǔ)因規(guī)章滯后所造成的錯(cuò)位現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)法的公平、正義價(jià)值。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》可以借鑒《行政訴訟法》附則第101條的規(guī)定設(shè)置借鑒條款，規(guī)定本規(guī)章中未明確的程序性事項(xiàng)可以參照行政處罰領(lǐng)域其他法律、法規(guī)以及特別法規(guī)定適用。但是需注意明確可參照的事項(xiàng)和所參照的法律規(guī)范的位階。被參照適用的法律規(guī)范以法律、法規(guī)、規(guī)章為限。所參照的適用事項(xiàng)以時(shí)效規(guī)定、送達(dá)方式、處罰決定執(zhí)行以及期限規(guī)定等程序性規(guī)定。一是，程序性規(guī)定的事項(xiàng)較為具體，而且隨著時(shí)代、科技發(fā)展的不斷變化(例如：互聯(lián)網(wǎng)催生了公告送達(dá))這些方式容易發(fā)生變化，參照較新的法律規(guī)范能提升行政效率。而且這些程序性事項(xiàng)其重要性不及簡易程序、一般程序、聽證程序，對行政處罰決定產(chǎn)生不了實(shí)質(zhì)性影響。二是，各個(gè)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)在自己領(lǐng)域的日常管理和執(zhí)法過程中形成了一套固有的程序和實(shí)施細(xì)則，但是它們的法律位階相對比較低，通過在同位階的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中設(shè)置參照條款的規(guī)定，可以將其“拔高”到同基本法相同的可供參照適用的地位，能對行政部門的立法起到較好的監(jiān)督作用。以此來提高行政機(jī)關(guān)對行政處罰程序的重視，保障行政相對人的合法權(quán)益。

4 結(jié) 語

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》自2006年通過以來，規(guī)范了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的程序，保障行政相對人的合法權(quán)益。特別是其對聽證制度的詳細(xì)規(guī)定推動(dòng)了我國行政法治建設(shè)中行政聽證程序和行政程序的發(fā)展和完善。聽證制度作為行政程序的核心制度雖然處于有序發(fā)展階段，但是它的完善不是一蹴而就的，同樣需要行政機(jī)關(guān)、行政相對人以及廣大人民群眾的積極參與，提出更多切合實(shí)際的優(yōu)質(zhì)建議，使聽證制度真正發(fā)揮其保障相對人權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。聽證制度的有效開展不僅可以提高行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)，而且能提升其程序意識(shí)，利用聽證方式進(jìn)行陳述、申辯，真正發(fā)揮聽證制度設(shè)置的作用。