李世東 金旻

工程檔案：

中國(guó)“天然林資源保護(hù)工程”1998年開(kāi)始試點(diǎn)，2000年在全國(guó)17個(gè)?。▍^(qū)、市）全面啟動(dòng)，到2010年全面完成了一期工程任務(wù)，2011—2020年實(shí)施完成了二期工程建設(shè)任務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的保護(hù)培育，國(guó)家投入5000多億元，工程建設(shè)取得顯著成效，近20億畝天然林得到全面保護(hù)，累計(jì)完成公益林建設(shè)3億畝、后備森林資源培育1651萬(wàn)畝、森林撫育2.73億畝。目前正在編制《全國(guó)天然林保護(hù)修復(fù)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2021—2035年）》，推動(dòng)全國(guó)天然林全面持續(xù)保護(hù)。

中國(guó)“天然林資源保護(hù)工程”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“天保工程”）是世界上第一個(gè)、也是唯一一個(gè)以保護(hù)天然林為主的超級(jí)生態(tài)工程。天保工程的啟動(dòng)實(shí)施，是中國(guó)林業(yè)以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的歷史性標(biāo)志?！疤毂９こ獭眻?jiān)持把所有天然林都嚴(yán)格保護(hù)起來(lái)作為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)來(lái)抓，到21世紀(jì)中葉，努力實(shí)現(xiàn)天然林紅線安全、質(zhì)量顯著提升。

啟動(dòng)背景

天然林資源是中國(guó)森林資源的主體，加強(qiáng)天然林資源的保護(hù)，對(duì)保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。中國(guó)現(xiàn)有天然林面積20.8億畝，天然林蓄積136.7億立方米，作為占全國(guó)森林面積64%、森林蓄積量80%的天然林資源，在維護(hù)自然生態(tài)平衡和國(guó)土安全中處于無(wú)法替代的主體地位。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)東北內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)和長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)，為國(guó)家建設(shè)和人民生活提供了大量木材，與此同時(shí)，造成天然林資源銳減、國(guó)有林區(qū)出現(xiàn)“兩?！保ㄉ仲Y源危機(jī)、林區(qū)經(jīng)濟(jì)危困）;生態(tài)環(huán)境不斷惡化，20世紀(jì)90年代，僅長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)，每年因水土流失進(jìn)入長(zhǎng)江、黃河的泥沙量超20億噸，導(dǎo)致下游江河湖庫(kù)日益淤積抬高，水患不斷加重，嚴(yán)重影響廣大人民群眾的生產(chǎn)和生活。

1998年特大洪澇災(zāi)害后，黨中央、國(guó)務(wù)院從中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，做出了實(shí)施“天然林資源保護(hù)工程”的重大決策，當(dāng)年開(kāi)展試點(diǎn)工作。

該工程旨在通過(guò)天然林禁伐和大幅減少商品木材產(chǎn)量，有計(jì)劃分流安置林區(qū)職工等措施，解決中國(guó)天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問(wèn)題。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)》關(guān)于“全面停止長(zhǎng)江黃河流域上中游的天然林采伐，森工企業(yè)轉(zhuǎn)向營(yíng)林管護(hù)”的精神，國(guó)家林業(yè)局編制了《長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》和《東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》。國(guó)務(wù)院先后召開(kāi)兩次總理辦公會(huì)對(duì)上述方案進(jìn)行審議，2000年10月批準(zhǔn)了實(shí)施方案，“天然林資源保護(hù)工程”正式啟動(dòng)。

工程規(guī)劃

天保一期工程（2000—2010年）規(guī)劃。工程范圍：長(zhǎng)江上游地區(qū)（以三峽庫(kù)區(qū)為界）包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、西藏6?。▍^(qū)、市），黃河上中游地區(qū)（以小浪底庫(kù)區(qū)為界）包括陜西、甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古、河南、山西7?。▍^(qū)），東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、海南、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)），共17個(gè)?。▍^(qū)、市），涉及724個(gè)縣、160個(gè)重點(diǎn)企業(yè)、14個(gè)自然保護(hù)區(qū)等。建設(shè)任務(wù)為控制天然林資源消耗，實(shí)行木材停伐減產(chǎn)，全面停止長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林的商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的木材產(chǎn)量由1997年的1853.6萬(wàn)立方米調(diào)減到2003年的1102.1萬(wàn)立方米，停伐減產(chǎn)到位后，整個(gè)工程區(qū)年度商品材產(chǎn)量比工程實(shí)施前減少1990.5萬(wàn)立方米，減幅62.1%;加快長(zhǎng)江上游、黃河上中游工程區(qū)宜林荒山荒地的造林綠化，到2010年規(guī)劃新增森林面積1.3億畝，森林覆蓋率由原來(lái)的17.5%提高到21.2%，增加3.7個(gè)百分點(diǎn);妥善分流安置國(guó)有林業(yè)企業(yè)富余職工，需要分流安置76.5萬(wàn)人，其中東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)50.9萬(wàn)人，長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)25.6萬(wàn)人。

天保二期工程（2011—2020年）規(guī)劃。主要目標(biāo)是到2020年，新增森林面積7800萬(wàn)畝、森林蓄積11億立方米、碳匯4.16億噸;工程區(qū)水土流失明顯減少，生物多樣性明顯增加，同時(shí)為林區(qū)提供就業(yè)崗位64.85萬(wàn)個(gè)，基本解決轉(zhuǎn)崗就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。實(shí)施范圍為在一期范圍基礎(chǔ)上，增加丹江口庫(kù)區(qū)的11個(gè)縣市，其中湖北7個(gè)、河南4個(gè)。主要任務(wù)是長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)繼續(xù)停止天然林商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)從一期定產(chǎn)的1094.1萬(wàn)立方米，分3年調(diào)減到402.5萬(wàn)立方米;管護(hù)森林面積17.25億畝;建設(shè)公益林1.16億畝;中幼林撫育2.63億畝，培育后備資源4890萬(wàn)畝;繼續(xù)對(duì)國(guó)有職工社會(huì)保險(xiǎn)、政社性支出給予補(bǔ)助。資金投入合計(jì)2440.2億元，其中中央投入2195.2億元，地方投入245億元。

實(shí)施進(jìn)展

“天保工程”1998年在12個(gè)省（區(qū)、市）開(kāi)始試點(diǎn)，2000年在全國(guó)17個(gè)?。▍^(qū)、市）全面啟動(dòng)，到2010年底按計(jì)劃完成一期工程任務(wù)。把停伐減產(chǎn)作為首要任務(wù)，堅(jiān)決停止長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林商品性采伐，封存采伐器具，關(guān)閉木材加工廠，取締木材市場(chǎng)，每年少生產(chǎn)木材1239萬(wàn)立方米，確保森林得到了休養(yǎng)生息。對(duì)東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，將木材產(chǎn)量由1853萬(wàn)立方米調(diào)減到1094萬(wàn)立方米。建立了縣、場(chǎng)、站三級(jí)森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，建立各類(lèi)管護(hù)站（點(diǎn)、所）4萬(wàn)多個(gè)，參加管護(hù)的國(guó)有林業(yè)職工由1998年的3.2萬(wàn)人增加到2009年的22.7萬(wàn)人，16億多畝森林得到有效管護(hù)。積極開(kāi)展公益林建設(shè)，累計(jì)完成營(yíng)造林任務(wù)2.45億畝，森林面積凈增1.5億畝，森林蓄積凈增7.25億立方米，森林碳匯增加3.6億噸，森林覆蓋率增加3.7個(gè)百分點(diǎn)。采取多種措施，妥善分流安置了95.6萬(wàn)森工職工，將20多萬(wàn)“砍樹(shù)人”變成“護(hù)林人”和“種樹(shù)人”。推動(dòng)各項(xiàng)改革，增強(qiáng)林區(qū)發(fā)展活力，國(guó)有林業(yè)職工年平均工資由2000年的5178元提高到2010年的1.7萬(wàn)余元。

2011年5月20日，國(guó)務(wù)院在京召開(kāi)全國(guó)天然林資源保護(hù)工程工作會(huì)議，研究部署二期工程建設(shè)。二期工程堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主等原則，積極采取“停伐、提標(biāo)、擴(kuò)面”等強(qiáng)有力的政策措施，切實(shí)加大天然林保護(hù)力度，推動(dòng)天然林保護(hù)向更廣、更深、更高層次發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了全面保護(hù)天然林的歷史性轉(zhuǎn)折。

2017年，中央1號(hào)文件中對(duì)“完善全面停止天然林商業(yè)性采伐補(bǔ)助政策”作出部署，將全國(guó)所有國(guó)有天然林都納入停伐補(bǔ)助范圍，非國(guó)有天然商品林停伐分步驟納入管護(hù)補(bǔ)助范圍。中央財(cái)政對(duì)國(guó)有林按照每立方米補(bǔ)助1000元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)每個(gè)林業(yè)局安排社會(huì)運(yùn)行支出補(bǔ)助1500萬(wàn)元。歷時(shí)3年，完成了對(duì)天然林由區(qū)域性、階段性保護(hù)到全面保護(hù)的跨越式轉(zhuǎn)變。

2019年7月12日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確了對(duì)天然林保護(hù)修復(fù)工作的總體要求，提出了建立全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護(hù)修復(fù)制度體系的重大舉措和支持保障政策。

2020年7月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》第32條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林采伐，加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2020年，國(guó)家對(duì)“天保工程”投入資金達(dá)5083億元，“天保工程”累計(jì)完成公益林建設(shè)3.06億畝、后備森林資源培育1651萬(wàn)畝、森林撫育2.73億畝，19.44億畝天然林得到有效保護(hù)。

隨著2020年天保二期工程的完成，《全國(guó)天然林保護(hù)修復(fù)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2021—2035年）》編制工作開(kāi)始推進(jìn)，天保工作將成為全國(guó)林業(yè)中一項(xiàng)常態(tài)化、制度化的工作，規(guī)劃的編制就是天然林保護(hù)修復(fù)工作正?；捻攲釉O(shè)計(jì)和行動(dòng)指南。

建設(shè)成效

以“天保工程”實(shí)施為載體，天然林保護(hù)取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，成為改革開(kāi)放的重大成果之一。

“天保工程”區(qū)森林資源得到恢復(fù)性增長(zhǎng)。通過(guò)停伐減產(chǎn)和有效保護(hù)，工程區(qū)長(zhǎng)期過(guò)量消耗森林資源的勢(shì)頭得到有效遏制，森林資源總量不斷增加，天然林質(zhì)量顯著提升。20多年來(lái)，“天保工程”累計(jì)完成公益林建設(shè)3億畝，使近20億畝天然林得以休養(yǎng)生息。

局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，生態(tài)效益顯著提高。中國(guó)森林植被總碳儲(chǔ)量91.86億噸，其中80%以上的貢獻(xiàn)來(lái)自天然林。天然林區(qū)蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，生物多樣性日益豐富。東北林區(qū)絕跡多年的野生東北虎、東北豹時(shí)常出現(xiàn)。西南林區(qū)大熊貓、朱鹮、金絲猴等國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的種群數(shù)量增加。

林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，富余職工得到安置。打破以木材生產(chǎn)為主的經(jīng)營(yíng)格局，積極發(fā)展非林非木產(chǎn)業(yè)，大力培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，加快了木材精深加工項(xiàng)目建設(shè)，大力發(fā)展綠色食品、畜牧業(yè)和中藥材開(kāi)發(fā)為主的多種經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)和以森林旅游、風(fēng)電水電綠色能源、冶金建材等非林脫木產(chǎn)業(yè)為主的其他產(chǎn)業(yè)，初步實(shí)現(xiàn)了由“獨(dú)木支撐”向“多業(yè)并舉”、“林業(yè)經(jīng)濟(jì)”向“林區(qū)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。

推動(dòng)了森工企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。積極探索適合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的天然林保護(hù)與林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子，森工企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變了以木材為中心的傳統(tǒng)管理體制，加快了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。林業(yè)企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)理念轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展;森林經(jīng)營(yíng)理念轉(zhuǎn)變明顯，科學(xué)培育森林取代了單純?nèi)〔牡慕?jīng)營(yíng)思想。不少條件成熟的地方，將以經(jīng)營(yíng)和管護(hù)森林為主業(yè)的森工企業(yè)轉(zhuǎn)制為全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位，進(jìn)一步強(qiáng)化了森林經(jīng)營(yíng)和管護(hù)主體的職責(zé)，也為保護(hù)和發(fā)展好天然林理順了體制。

推動(dòng)了全民生態(tài)意識(shí)的明顯提高。工程實(shí)施單位充分利用廣播電視、報(bào)紙雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、固定標(biāo)語(yǔ)等多種方式，大力宣傳實(shí)施“天保工程”的重大意義和建設(shè)成效，在全國(guó)范圍內(nèi)都營(yíng)造出了關(guān)注、支持、參與天然林保護(hù)的良好氛圍，提高了人們對(duì)保護(hù)森林、關(guān)愛(ài)自然重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了生態(tài)文明理念的形成。

政策措施

加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)。在公益林建設(shè)方面，人工造林一期工程投入標(biāo)準(zhǔn)為，長(zhǎng)江上游地區(qū)200元/畝，黃河上中游地區(qū)300元/畝，二期工程將上述兩個(gè)地區(qū)投資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到300元/畝，封山育林一期工程投入標(biāo)準(zhǔn)是70元/畝（中央投入56元/畝），二期工程中央預(yù)算內(nèi)投資標(biāo)準(zhǔn)提高到70元/畝，飛播造林一期工程投入標(biāo)準(zhǔn)是50元/畝，二期工程提高到120元/畝;在森林經(jīng)營(yíng)方面，中幼林撫育按照120元/畝的標(biāo)準(zhǔn)安排，后備資源培育人工造林300元/畝，森林改造培育200元/畝;在森林管護(hù)方面，國(guó)有林一期工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1.75元/畝，二期工程提高到5元/畝，集體所有的國(guó)家公益林安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金10元/畝，集體所有的地方公益林按照3元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助森林管護(hù)費(fèi)?！笆濉逼陂g，中央財(cái)政進(jìn)一步提高了對(duì)“天保工程”的政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2016年，人工造林喬木林提高到500元/畝，灌木林提高到240元/畝，封山育林提高到100元/畝，飛播造林提高到160元/畝，補(bǔ)植補(bǔ)造、改造培育由200元/畝提高到300元/畝。2017年，國(guó)有林管護(hù)補(bǔ)助從5元/畝提高到10元/畝。2019年，集體和個(gè)人所有天然商品林停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從15元/畝提高到16元/畝，國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同步提高到16元/畝。

切實(shí)改善民生。職工社會(huì)保險(xiǎn)方面，補(bǔ)助險(xiǎn)種為基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5項(xiàng)，以2008年各省（區(qū)、市）職工社會(huì)平均工資的80%為繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)比例合計(jì)為30%，其中基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育分別為20%、6%、2%、1%和1%。2016年起，“天保工程”二期國(guó)有林業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)3次調(diào)整提高。在國(guó)有林區(qū)職工住房建設(shè)方面，分年實(shí)施國(guó)有135個(gè)重點(diǎn)森工局、33個(gè)營(yíng)林局以及國(guó)有林場(chǎng)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，政府補(bǔ)助以每戶50平方米為標(biāo)準(zhǔn)核定，改造投入為中央補(bǔ)助1.5萬(wàn)元，省級(jí)人民政府補(bǔ)助1萬(wàn)元，企業(yè)補(bǔ)助2萬(wàn)元，職工個(gè)人承擔(dān)1萬(wàn)元。在擴(kuò)大就業(yè)方面，長(zhǎng)江上游、黃河上中游可以提供20.53萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，不僅滿足國(guó)有職工的就業(yè)，還可以為社會(huì)創(chuàng)造一定的就業(yè)機(jī)會(huì)。東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)可以提供44.32萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，剩余的職工可以通過(guò)多種渠道妥善安排。

推動(dòng)改革發(fā)展。在政社性支出方面，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政府3項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策是一期工程的教育補(bǔ)助每人每年1.2萬(wàn)元，長(zhǎng)江上游和黃河上中游的衛(wèi)生補(bǔ)助每人每年6000元，東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)林區(qū)的衛(wèi)生補(bǔ)助每人每年2500元，二期工程的教育補(bǔ)助提高到每人每年3萬(wàn)元，長(zhǎng)江上游和黃河上中游、東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)林區(qū)每人每年的衛(wèi)生補(bǔ)助，分別提高到1.5萬(wàn)元和1萬(wàn)元;二期工程政企合一的政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位每人每年3萬(wàn)元，公檢法司經(jīng)費(fèi)方面，國(guó)家已明確規(guī)定將林業(yè)公檢法經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，但為鼓勵(lì)各地積極工作，按照每人每年1.5萬(wàn)元年進(jìn)行安排;消防、環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等社會(huì)公益事業(yè)單位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，中央財(cái)政按照2008年底人數(shù)和各?。▍^(qū)、市）年社平工資的80%測(cè)算。此外，制定靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員政策，地方人民政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決這部分人員的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)國(guó)有林業(yè)單位跨行政區(qū)域的，由所在地、市或縣人民政府統(tǒng)籌解決。最后，加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將林區(qū)道路、供水供電等公益事業(yè)，納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)規(guī)劃。