馬麗　張國(guó)磊

[摘要] “國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)是影響社會(huì)工作發(fā)展機(jī)制選擇的重要變量?！靶≌苯Y(jié)構(gòu)下的社會(huì)具有較強(qiáng)的自我修復(fù)力，能自動(dòng)消化部分社會(huì)弱小者問(wèn)題，為社會(huì)工作組織自下而上的專業(yè)化發(fā)展提供有利的社會(huì)土壤。“大政府”結(jié)構(gòu)下的社會(huì)工作事務(wù)則統(tǒng)一納入行政管理范疇，具有權(quán)威導(dǎo)向。“嵌入性”發(fā)展是中國(guó)社會(huì)工作本土化發(fā)展的特色，也是中國(guó)特定“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。該生成機(jī)制具有內(nèi)在合理性，但受傳統(tǒng)政策工具路徑依賴等影響，社會(huì)工作專業(yè)性發(fā)展不足。為此，本文提出應(yīng)以“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系調(diào)整為突破口尋求破解社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展困境的有效路徑。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)工作? 嵌入性發(fā)展? 本土化? 結(jié)構(gòu)—機(jī)制

[基金項(xiàng)目] 本文為福建省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“疫情風(fēng)險(xiǎn)放大下的政府動(dòng)員與社會(huì)響應(yīng)機(jī)制研究”（馬麗主持，項(xiàng)目號(hào)：FJ2020C037）的階段性成果;同時(shí)也是廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“廣東省農(nóng)村人居環(huán)境整治的共建共治共享機(jī)制研究”（張國(guó)磊主持，項(xiàng)目號(hào)：GD19YGL06）、廣東金融學(xué)院優(yōu)秀青年博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目“基層社會(huì)治理中的政府動(dòng)員與社會(huì)響應(yīng)機(jī)理研究”（張國(guó)磊主持，項(xiàng)目號(hào)：0000-KC2019002001047）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 馬麗，福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)理論;張國(guó)磊，廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任，副教授，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)基層治理。

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2021）05-0075-11

一、 問(wèn)題提出

推進(jìn)社會(huì)工作本土化與發(fā)展創(chuàng)新是增強(qiáng)基層社會(huì)治理能力、健全社會(huì)基層治理體系、促進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會(huì)工作本土化既是社會(huì)工作模式從一國(guó)落地于另一國(guó)本土的實(shí)踐過(guò)程，也指代社會(huì)工作模式在一國(guó)范圍內(nèi)從中心到邊緣的應(yīng)用活動(dòng)，主要涉及三個(gè)方面：一是社會(huì)工作本土化的必要性。社會(huì)工作是西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題及社會(huì)需求的重要回應(yīng)機(jī)制，也是西方福利制度的重要內(nèi)容。發(fā)展中國(guó)家引入該機(jī)制時(shí)出現(xiàn)了“水土不服”問(wèn)題。本土化就是將西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)工作的方式方法同本地的價(jià)值理念、歷史文化、政治制度、社會(huì)態(tài)度等因素相結(jié)合，增強(qiáng)社會(huì)工作當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“適當(dāng)性”。二是社會(huì)工作本土化的困境。社會(huì)工作在政界、學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界有不同的話語(yǔ)期待。政界的工具理性主義和實(shí)用主義傾向與學(xué)界的專業(yè)服務(wù)取向存在結(jié)構(gòu)性張力，導(dǎo)致社會(huì)工作話語(yǔ)與現(xiàn)實(shí)的知識(shí)性斷裂，進(jìn)而帶來(lái)社會(huì)工作理論教育、價(jià)值理念與實(shí)務(wù)技能不對(duì)稱，社會(huì)認(rèn)同度不高，權(quán)力網(wǎng)絡(luò)依賴，發(fā)展不平衡等問(wèn)題。實(shí)務(wù)界則處于現(xiàn)實(shí)性與表達(dá)性結(jié)構(gòu)的夾心層，肩負(fù)著銜接政界與理論界橋梁的重任。三是社會(huì)工作本土化的路徑選擇。中國(guó)社會(huì)工作無(wú)法擺脫“嵌入性”發(fā)展底色。王思斌認(rèn)為，從“嵌入性發(fā)展”到“協(xié)同性發(fā)展”再到平衡的“融合性發(fā)展”是中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的基本路徑，專業(yè)社會(huì)工作與行政性社會(huì)工作互構(gòu)性演化需走協(xié)同與融合發(fā)展之路。

整體而言，已有社會(huì)工作本土化研究強(qiáng)調(diào)中國(guó)語(yǔ)境中的“適應(yīng)性”發(fā)展，在中國(guó)特色歷史文化情境框架中詮釋社會(huì)工作嵌入性發(fā)展的合理性。但這種解釋路徑容易忽視嵌入性機(jī)制背后的結(jié)構(gòu)性因素，看不到社會(huì)工作發(fā)展模式同“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)的深層關(guān)聯(lián)。波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中談到，政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的壓力可以相互滲透。政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)結(jié)合可能忽略社會(huì)領(lǐng)域弱小者的訴求，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)擠壓到社會(huì)領(lǐng)域。而當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域的矛盾積累到一定程度時(shí)，便會(huì)向政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域排解壓力，帶動(dòng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，由此塑造社會(huì)組織不同的發(fā)展機(jī)制。為此，本文采用“結(jié)構(gòu)—機(jī)制”視角，將中、西兩種社會(huì)工作發(fā)展模式不再放置于“原生—適應(yīng)”的時(shí)間序列上，而是橫向上將其視為不同“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)塑造的結(jié)果，以深入理解中國(guó)社會(huì)工作本土化的邏輯及其發(fā)展問(wèn)題。

二、 研究方法與分析框架

趙鼎新認(rèn)為，社會(huì)科學(xué)范式得以確立的關(guān)鍵點(diǎn)在于本體創(chuàng)新，而非問(wèn)題意識(shí)、概念和方法的創(chuàng)新，合理的社會(huì)科學(xué)范式需要建立緊密的本體性論述與社會(huì)機(jī)制的聯(lián)系。迄今為止，學(xué)界建構(gòu)了七種詮釋圈，其中“機(jī)制解釋”和“結(jié)構(gòu)/機(jī)制解釋”是社會(huì)學(xué)領(lǐng)域常用的詮釋方式，但兩者的闡釋力度并不理想?！敖Y(jié)構(gòu)—機(jī)制”分析框架為社會(huì)工作本土化研究提供了新視角。

（一） 機(jī)制解釋及其局限

機(jī)制解釋是美國(guó)實(shí)用主義常采用的方法。查爾斯·蒂利指出機(jī)制是一類在多種場(chǎng)合下以相同或相似方式改變數(shù)個(gè)因子之間的關(guān)系的事件。喬恩·埃爾斯特認(rèn)為，機(jī)制是一類由未知條件引發(fā)的且后果不確定的因果關(guān)系。趙鼎新批判這些概念沒(méi)有明確“機(jī)制”的核心要素。他主張“機(jī)制”指代固定的因果關(guān)系，因?yàn)橛蠥，所以有B，A和B之間的因果關(guān)系是確定的。機(jī)制解釋有三個(gè)特點(diǎn)：第一，注重微觀與中觀社會(huì)現(xiàn)象及其背后復(fù)雜的機(jī)制性規(guī)律;第二，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和歸納思維;第三，主張具體問(wèn)題具體分析。

機(jī)制解釋能夠詳細(xì)展現(xiàn)事件的因果關(guān)系，但過(guò)于注重經(jīng)驗(yàn)事實(shí)細(xì)節(jié)，容易忽視結(jié)構(gòu)性框架。該方法通常只講機(jī)制、不講結(jié)構(gòu)，注重引發(fā)特定社會(huì)現(xiàn)象的具體緣由，而不看社會(huì)整體結(jié)構(gòu)框架，過(guò)于強(qiáng)調(diào)即時(shí)效果和特定時(shí)間片段、特定空間領(lǐng)域的特定事件，容易“近視”看問(wèn)題。然而社會(huì)現(xiàn)象或事物的因果關(guān)系往往比想象中更復(fù)雜。因果關(guān)系既可能是一因一果或一因多果，也可能是多因一果或多因多果。機(jī)制解釋找到了特定的A-B因果鏈條，卻可能忽視A、B以外的相關(guān)變量，由此限制了詮釋圈的適用范圍。

（二） “國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)解釋

結(jié)構(gòu)解釋利于宏觀把控和揭示社會(huì)現(xiàn)象或社會(huì)事件產(chǎn)生的根本原因。結(jié)構(gòu)功能主義代表人物帕森斯將社會(huì)系統(tǒng)視為“與多個(gè)個(gè)體行為者互動(dòng)模式持久性或有序變化過(guò)程有關(guān)的行動(dòng)要素組織模式”，但社會(huì)理論的“結(jié)構(gòu)”無(wú)法擺脫社會(huì)關(guān)系視角。政治理論家另辟蹊徑，將社會(huì)視為獨(dú)立于國(guó)家的體系。其中，國(guó)家屬于政治領(lǐng)域，注重權(quán)力、權(quán)威和利益。社會(huì)歸屬非政治領(lǐng)域，依賴道德、習(xí)俗和契約。黑格爾視國(guó)家為倫理發(fā)展的高級(jí)階段，將市民社會(huì)比作“個(gè)人私欲的戰(zhàn)場(chǎng)”，并認(rèn)為以私利為導(dǎo)向的活動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)惡的后果，這種后果只有通過(guò)國(guó)家的照料和管理才能得以克服。馬克思、恩格斯則從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系入手，將“過(guò)去一切歷史階段上受生產(chǎn)力制約、同時(shí)又制約生產(chǎn)力的交往形式”稱之為市民社會(huì)，并認(rèn)為“社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面……國(guó)家從社會(huì)中產(chǎn)生居于社會(huì)之上但又日益同社會(huì)相異化”。

依據(jù)國(guó)家和社會(huì)力量大小不同，我們可以將“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)劃分為四種狀態(tài)。狀態(tài)一是弱國(guó)家弱社會(huì)。這種狀態(tài)出現(xiàn)在人類社會(huì)發(fā)展早期，政府與社會(huì)力量都很薄弱，社會(huì)抵抗外在威脅的能力較差，政府的主要職能是維持安全與秩序。狀態(tài)二是強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)。該狀態(tài)多見(jiàn)于封建君主專制時(shí)期，強(qiáng)大的政權(quán)力量侵占和排擠了社會(huì)生長(zhǎng)空間，造成國(guó)家和社會(huì)邊界模糊。狀態(tài)三是弱國(guó)家強(qiáng)社會(huì)。這是典型的西方“小政府”社會(huì)，政府只能在權(quán)利授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng)，重要的是權(quán)利給權(quán)力留下多大的運(yùn)作空間，而不是權(quán)力給權(quán)利剩下了多少活動(dòng)余地。狀態(tài)四是強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)。這是較理想的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)，否定了權(quán)力和權(quán)利是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，主張兩者獨(dú)立且關(guān)系緊密。

（三） “結(jié)構(gòu)—機(jī)制”解釋框架

“結(jié)構(gòu)—機(jī)制”框架綜合了以上兩種解釋框架，主張?jiān)凇皣?guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)視角下審視社會(huì)運(yùn)作機(jī)制。毛丹指出，“所有社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生、呈現(xiàn)方式、感受方式和解決方式，都處于一個(gè)特定的結(jié)構(gòu)中，不理解這個(gè)結(jié)構(gòu)就無(wú)法理解為什么某些社會(huì)現(xiàn)象在其他國(guó)家和在我們這里會(huì)不一樣”。特定的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)塑造了特定的社會(huì)機(jī)制，進(jìn)而引發(fā)特定的社會(huì)現(xiàn)象或規(guī)律性的社會(huì)行為。當(dāng)某種社會(huì)現(xiàn)象或社會(huì)行為不是偶然發(fā)生而是反復(fù)或周期性出現(xiàn)時(shí)，其背后一定隱藏著結(jié)構(gòu)性因素?！皣?guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)既是社會(huì)機(jī)制運(yùn)作的背景，也是塑造其模式及運(yùn)作方式的結(jié)構(gòu)性變量。該結(jié)構(gòu)出現(xiàn)在各種社會(huì)機(jī)制中，催生了不同社會(huì)現(xiàn)象生成的因果鏈條。反過(guò)來(lái)，特定社會(huì)現(xiàn)象或行為背后的因果機(jī)制是特定“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)推動(dòng)的結(jié)果，整體遵循著“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)整體布局。正是如此，社會(huì)現(xiàn)象或社會(huì)問(wèn)題研究既要用好“放大鏡”，仔細(xì)觀察和解析現(xiàn)象或事物背后的運(yùn)作機(jī)制，也要保持看問(wèn)題的適當(dāng)距離，把握結(jié)構(gòu)框架，才能提綱挈領(lǐng)，加大理論的詮釋力度。

社會(huì)工作的運(yùn)作機(jī)制脫離不了“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)決定了政府對(duì)待市場(chǎng)與社會(huì)的不同態(tài)度。一方面，當(dāng)國(guó)家利益與社會(huì)價(jià)值取向關(guān)聯(lián)較弱時(shí)，政府會(huì)偏向市場(chǎng)領(lǐng)域，表面上是維持基本秩序的旁觀者，讓效率與財(cái)富問(wèn)題歸于市場(chǎng)，讓仁慈與公正問(wèn)題回歸社會(huì)，實(shí)際上是弱化自身與弱小者問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性，將救助社會(huì)弱小者的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)。而政府的缺位鍛煉了社會(huì)組織較強(qiáng)的社會(huì)修復(fù)能力，夯實(shí)了社會(huì)工作組織自下而上發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，當(dāng)國(guó)家利益與社會(huì)價(jià)值取向關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)時(shí)，政府則更關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域。如果政府力量過(guò)于強(qiáng)勢(shì)、社會(huì)組織發(fā)展明顯不足，社會(huì)問(wèn)題就可能演化為政治問(wèn)題。最終，政府統(tǒng)攬社會(huì)領(lǐng)域，單一化處理社會(huì)問(wèn)題，擠壓社會(huì)組織自治空間，社會(huì)工作組織只能在“嵌入性”發(fā)展中尋求生機(jī)。

三、 中、西兩種社會(huì)工作模式生成的內(nèi)在機(jī)理

中國(guó)社會(huì)工作本土化發(fā)展模式不同于西方，這既同中國(guó)獨(dú)特的歷史文化背景相關(guān)，也是特定“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)催生的結(jié)果。理解中、西方社會(huì)工作發(fā)展模式的不同選擇，需要深化社會(huì)工作發(fā)展模式背后的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)認(rèn)知。

（一） “國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)下的治理機(jī)制

在西方，自世俗權(quán)力替代神權(quán)統(tǒng)治后，政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力逐漸二分，社會(huì)契約論在公民權(quán)利“贊同”的基礎(chǔ)上，形成了以政府為代表的國(guó)家權(quán)力象征，社會(huì)治理成為國(guó)家及政府職能的基本內(nèi)容。在國(guó)家與社會(huì)邊界問(wèn)題上，《國(guó)富論》較早奠定了西方“小政府”基調(diào)。亞當(dāng)·斯密對(duì)比了不同地區(qū)政府干預(yù)對(duì)國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)的影響，認(rèn)為理想的政府應(yīng)當(dāng)是守夜者角色，經(jīng)濟(jì)及財(cái)富的增長(zhǎng)有其自身的規(guī)律，政府只有為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)留足自由發(fā)揮的空間，國(guó)民財(cái)富才會(huì)越來(lái)越多。這為效率至上的政治體制安排提供了理論支撐，塑造了西方“小政府”管理模式。這種模式將社會(huì)弱小者問(wèn)題要么歸結(jié)于個(gè)人不幸，要么留給社會(huì)慈善組織或好善樂(lè)施的慈善家。社會(huì)組織可以基于仁慈、博愛(ài)、共情等道德情感自發(fā)地給有需要的人提供必要幫助，但政府沒(méi)有幫扶社會(huì)弱小者的義務(wù)。這為社會(huì)工作組織的發(fā)展提供了有利的社會(huì)條件，早期社會(huì)工作組織由此得以發(fā)展。

中國(guó)社會(huì)深受“家國(guó)同構(gòu)”影響。家是最小國(guó)，國(guó)是千萬(wàn)家，意味著家國(guó)同宗。“國(guó)家權(quán)力的界定和社會(huì)權(quán)利的劃分始終不是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的中心問(wèn)題，也不存在國(guó)家干預(yù)界限與社會(huì)自治范圍的問(wèn)題?！边@種結(jié)構(gòu)體制安排具有明顯的國(guó)家中心傾向，將體制外的個(gè)人空間和社會(huì)空間都納入體制管理中，以政策、計(jì)劃或方案等推進(jìn)國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的全面干預(yù)，將行政權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、政治權(quán)力等整合到多維度的權(quán)力體系中，并以代理治理回應(yīng)社會(huì)管理和治理需求。在管理制度上，社會(huì)事務(wù)被黨和政府統(tǒng)攬，社會(huì)弱小者問(wèn)題等由黨或政府統(tǒng)一解決。黨和政府基層在哪里，社會(huì)基層就覆蓋到哪里。在組織結(jié)構(gòu)上，社會(huì)政策主要依靠黨政系統(tǒng)，企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等派生系統(tǒng)完成。這種結(jié)構(gòu)體制安排突出了威權(quán)管理的特征，賦予政府強(qiáng)制干預(yù)社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)，抑制了社會(huì)組織的生長(zhǎng)空間。

整體而言，西方社會(huì)長(zhǎng)期盛行的“小政府”模式與我國(guó)“家國(guó)同構(gòu)”結(jié)構(gòu)明顯不同，該差異性使得在對(duì)待社會(huì)弱小者問(wèn)題上，中國(guó)政府采取了不同于西方政府的治理機(jī)制。西方政府長(zhǎng)期以來(lái)將弱小者社會(huì)問(wèn)題留給社會(huì)領(lǐng)域，培育了社會(huì)組織較強(qiáng)的自治能力。而中國(guó)政府將社會(huì)弱小者問(wèn)題納入公共事務(wù)范疇，直接承擔(dān)了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障等職責(zé)。

（二） 治理機(jī)制中的社會(huì)組織

沿承不同的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)框架，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的地位也明顯不同。我們依據(jù)社會(huì)組織與社會(huì)治理、政府治理的關(guān)聯(lián)度不同，可以把它分為四種關(guān)聯(lián)機(jī)制：

1. 社會(huì)組織與社會(huì)治理的弱關(guān)聯(lián)。這種狀態(tài)可追溯到西方社會(huì)工作組織發(fā)展早期。盡管社會(huì)組織救助機(jī)制能在一定程度上緩解社會(huì)矛盾和沖突，但社會(huì)弱小者問(wèn)題并非社會(huì)治理的主流問(wèn)題，社會(huì)治理仍服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民族國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的需要。

2. 社會(huì)組織與社會(huì)治理的強(qiáng)關(guān)聯(lián)。這一階段可追溯到西方民族國(guó)家建構(gòu)完成后。以工人階級(jí)、黑人、女權(quán)、移民等為代表的社會(huì)弱小者權(quán)利運(yùn)動(dòng)將社會(huì)弱小者問(wèn)題上升為重要的社會(huì)治理議題。政府和社會(huì)再也不能對(duì)社會(huì)弱小者問(wèn)題視而不見(jiàn)，急需一批了解并專業(yè)從事解決弱小者問(wèn)題的社會(huì)工作組織參與公共治理。家國(guó)同構(gòu)下的中國(guó)社會(huì)組織則更多與政府治理發(fā)生關(guān)聯(lián)。

3. 社會(huì)組織與政府治理的弱關(guān)聯(lián)。1949年后，中國(guó)官僚體制建構(gòu)了一套縱向到底、橫向到邊的行政管理體系，政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、行政問(wèn)題等由國(guó)家或政府統(tǒng)攬。該時(shí)期社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后社會(huì)生產(chǎn)不能滿足的矛盾。社會(huì)生產(chǎn)力水平普遍較低，人們急切改變落后現(xiàn)狀，發(fā)展是頭等大事，社會(huì)弱小者問(wèn)題尚未凸顯，政府對(duì)體制外社會(huì)組織的態(tài)度容忍度也較低。

4. 社會(huì)組織與政府治理的強(qiáng)關(guān)系。到了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民對(duì)美好生活的需求同不充分、不均衡發(fā)展之間的矛盾，社會(huì)弱小者利益訴求迅速上升，亟須重塑治理權(quán)威與公民權(quán)利關(guān)系。政府治理能力有限，需培育介于官與民之間的第三種力量，承接政府部分公共事務(wù)、協(xié)調(diào)處理社會(huì)矛盾及提供專業(yè)化公共服務(wù)。社會(huì)組織由此迎來(lái)發(fā)展的春天，在政府及其派生組織培育下有目的、有計(jì)劃地參與到公共治理領(lǐng)域。

從關(guān)聯(lián)狀況看，無(wú)論是社會(huì)治理導(dǎo)向還是以政府治理為中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，社會(huì)弱小者問(wèn)題都會(huì)暴露出來(lái)，需要政府引起足夠重視，也需要適度給社會(huì)增權(quán)。社會(huì)組織在協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮著積極作用，既能專注于社會(huì)實(shí)踐，成為政府了解社會(huì)實(shí)情的重要來(lái)源，又能協(xié)助政府治理，是政府還權(quán)于社會(huì)的重要幫手。

（三） 結(jié)構(gòu)—機(jī)制下的社會(huì)工作組織發(fā)展

社會(huì)工作組織是社會(huì)組織的一種具體表現(xiàn)形式。西方社會(huì)工作組織的成長(zhǎng)和發(fā)展同“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)及“社會(huì)組織—社會(huì)治理”關(guān)系密切相關(guān)?！靶≌苯Y(jié)構(gòu)下，社會(huì)組織及志愿組織較早從事幫扶社會(huì)弱小者的任務(wù)，這為社會(huì)組織參與社會(huì)治理及社會(huì)組織自身的成長(zhǎng)留足了空間。但社會(huì)工作組織并未因此獲得充足的資金保障和政策性支持。直到經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等沖擊后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會(huì)發(fā)展急需大量專業(yè)組織參與社會(huì)創(chuàng)傷修復(fù)工程，政府才開(kāi)始高度關(guān)注社會(huì)弱小者問(wèn)題，這為社會(huì)工作組織的專業(yè)化、職業(yè)化提供了契機(jī)。在頻繁的社會(huì)基層互動(dòng)中，社會(huì)工作者專業(yè)技能顯著提升，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)工作行業(yè)也逐漸享有較高的社會(huì)認(rèn)可度，社會(huì)工作迅速?gòu)膶I(yè)實(shí)踐領(lǐng)域走向?qū)I(yè)教育理論與實(shí)踐，并下沉到社會(huì)各領(lǐng)域各行業(yè)中，收獲政府及群眾雙重信任與充足的資源保障。社會(huì)工作組織從志愿組織發(fā)展成專業(yè)組織有重要前提，即“小政府”的大結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生大變動(dòng)，但政府治理與社會(huì)治理的關(guān)系出現(xiàn)了調(diào)整，政府開(kāi)始關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域的弱小者問(wèn)題，與之相關(guān)的社會(huì)工作組織隨即也被政府看重，由此加快了社會(huì)工作專業(yè)化進(jìn)程。

中國(guó)社會(huì)工作組織發(fā)展模式則不同。中國(guó)社會(huì)組織是“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)松動(dòng)后生成的新事物，社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r同政府放權(quán)的范圍、方式、力度等緊密聯(lián)系。中華人民共和國(guó)成立之初，中國(guó)總體性社會(huì)特質(zhì)明顯，國(guó)家與社會(huì)邊界幾乎重疊，公共領(lǐng)域事務(wù)都?xì)w黨和政府管理。改革開(kāi)放后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系松動(dòng)，政府職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)治理領(lǐng)域，開(kāi)始承接部分社會(huì)治理事務(wù)，但政府放權(quán)尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。一方面，為使社會(huì)組織有序參與社會(huì)治理，政府需要通過(guò)政策、監(jiān)管、行政資源等導(dǎo)向把社會(huì)組織納入現(xiàn)代治理體系中，規(guī)范社會(huì)組織管理。另一方面，社會(huì)組織要獲取行政性資源，就必須遵從政府的規(guī)定，契合或迎合政府需求。然而，社會(huì)組織成長(zhǎng)時(shí)間較短、參與公共治理經(jīng)驗(yàn)不足，進(jìn)入公共治理領(lǐng)域初期就面臨群眾基礎(chǔ)薄弱、認(rèn)可度不高等問(wèn)題，成效并不理想。而政府對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的預(yù)期偏高，當(dāng)看不到活動(dòng)的明顯成效時(shí)，政府就會(huì)質(zhì)疑社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力和效果。中國(guó)社會(huì)工作組織參與社會(huì)治理之初便遭遇了以上困境。社會(huì)工作建設(shè)先是自上而下被賦予政治合法性，由頂層高位推動(dòng)，再逐漸從科層制金字塔頂端推向社會(huì)基層，通過(guò)代理治理、政府動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員等走向?qū)I(yè)實(shí)踐。但這種組織發(fā)展模式過(guò)于依附官方權(quán)威和政策導(dǎo)向，因而在實(shí)際運(yùn)作中難以避免行政干預(yù)過(guò)多、社會(huì)認(rèn)可度不高、專業(yè)性不突出等困境。

總體而言，社會(huì)工作組織發(fā)展脫離不了所處的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系決定了政府和社會(huì)組織在社會(huì)治理領(lǐng)域內(nèi)所處的地位和作用。倘若社會(huì)組織參與社會(huì)治理的力量較強(qiáng)，社會(huì)工作組織發(fā)展便會(huì)擁有較多機(jī)遇和成長(zhǎng)空間。倘若社會(huì)組織只是輔助政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)治理有效的重要幫手，社會(huì)工作組織專業(yè)性成長(zhǎng)就可能遭遇較高的行政門檻。

四、 “嵌入性”社會(huì)工作發(fā)展模式及其后果

“嵌入性”發(fā)展是中國(guó)社會(huì)工作本土化發(fā)展的特質(zhì)，也是特定“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)及社會(huì)治理機(jī)制的產(chǎn)物。理解“嵌入性”發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)及其后果，有利于突破社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸。

（一） 社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展的基本特點(diǎn)

中國(guó)社會(huì)工作本土化面臨雙重“嵌入”任務(wù)。作為舶來(lái)品，中國(guó)社會(huì)工作在汲取西方成功經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)需嵌入中國(guó)特色情境，否則容易盲目跟從西方、犯概念性錯(cuò)誤等問(wèn)題。作為新興社會(huì)組織，社會(huì)工作組織又承接著由傳統(tǒng)公共行政剝離出來(lái)的公共服務(wù)事務(wù)，需嵌入行政管理體制，對(duì)接政府職能讓渡。然而，社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展之時(shí)也正值政府體制改革與職能轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期，政府以何種方式、多大程度還權(quán)給社會(huì)組織等關(guān)鍵性問(wèn)題并不明朗，這增加了社會(huì)工作本土化的難度。

行政力量干預(yù)過(guò)強(qiáng)是社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展的突出特點(diǎn)。首先，社會(huì)工作組織的合法性依賴于權(quán)威部門。依據(jù)韋伯的傳統(tǒng)型、法理型與卡里斯瑪型三種合法性來(lái)源，中國(guó)社會(huì)工作組織的合法性源于政策法律賦權(quán)。這不同于混合型合法性來(lái)源的社會(huì)組織，“嵌入性”發(fā)展的社會(huì)工作組織通常社會(huì)認(rèn)可度不高，需依賴權(quán)威部門擴(kuò)大社會(huì)影響力和知名度。其次，財(cái)政來(lái)源依賴公共行政資源。政府購(gòu)買公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算是社會(huì)工作組織生存的重要資金來(lái)源，但政府購(gòu)買同市場(chǎng)購(gòu)買活動(dòng)不同，其標(biāo)的物具有行政資源屬性，意味著競(jìng)標(biāo)過(guò)程存在排他性，市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)活動(dòng)之外可能還存在著潛在的行政門檻。最后，業(yè)務(wù)范圍受公共行政限制。公共組織授權(quán)的范圍決定了社會(huì)工作組織活動(dòng)空間的大小，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的類型限定了社會(huì)工作服務(wù)的項(xiàng)目范圍，這意味著社會(huì)工作組織發(fā)展的自主性較弱，受政府等外在力量干預(yù)過(guò)多。

社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展具有結(jié)構(gòu)必然性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題、行政問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題等都統(tǒng)一被納入公共行政體系后，官僚體制內(nèi)部可能“消化不良”。全能政府的失敗表明，政府、市場(chǎng)與社會(huì)應(yīng)存在一定邊界。為提升公共管理和公共服務(wù)效率，公共部門需適度向社會(huì)放權(quán)，但政府職能轉(zhuǎn)變卻是一個(gè)較漫長(zhǎng)的過(guò)程。改革開(kāi)放后，“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系松動(dòng)，社會(huì)組織獲得發(fā)展生機(jī)，但結(jié)構(gòu)變動(dòng)初期也正是政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)工作的調(diào)試、試點(diǎn)階段，我國(guó)對(duì)群團(tuán)組織之外的社會(huì)組織的培育尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循。出于政權(quán)穩(wěn)定與社會(huì)秩序的考量，政府只能慣性沿用傳統(tǒng)政策工具，將社會(huì)服務(wù)職能讓渡給政府自己培育的或信任的組織。同時(shí)，為了避免社會(huì)組織發(fā)展失控，政府又需把關(guān)鍵性資源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易將社會(huì)工作組織內(nèi)化為自己的“腿”，以行政命令而非職業(yè)培育方式督促社會(huì)工作事務(wù)，這使得許多本應(yīng)被剝離出去的社會(huì)職能沒(méi)有被剝離出去。

（二） 社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展的潛在隱患

一方面，社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展可能導(dǎo)致社會(huì)工作發(fā)展模式難以突破政府管理的路徑依賴。政策工具理論認(rèn)為，政府一旦習(xí)慣沿用特定政策工具，則會(huì)對(duì)該政策工具產(chǎn)生路徑依賴。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)政策工具更利于把控和維持秩序穩(wěn)定，縮小政府責(zé)任的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，且政府在傳統(tǒng)政策工具應(yīng)用過(guò)程中積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，可充分利用傳統(tǒng)路徑中既定的行政資源、政治權(quán)威或社會(huì)資源等實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而傳統(tǒng)政策工具卻可能滯后于現(xiàn)實(shí)治理需求，出現(xiàn)官僚體制運(yùn)作遲緩、公共行政效率低下、權(quán)力尋租等問(wèn)題。改革開(kāi)放后，盡管政府提倡從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺焙汀胺?wù)者”，但轉(zhuǎn)變過(guò)程卻非常緩慢。特別是在直線職能制組織架構(gòu)下，地方部門接受政府和上級(jí)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)組織建設(shè)涉及多部門職責(zé)范圍，倘若沒(méi)有上級(jí)明確的文件或指示，地方政府通常會(huì)迫于政績(jī)考核及行政問(wèn)責(zé)的壓力，沿用傳統(tǒng)行政管理或較保守的方式培育社會(huì)組織，這使得專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展長(zhǎng)期受傳統(tǒng)政策工具的制約。

另一方面，社會(huì)工作專業(yè)性難以凸顯。公共管理需求與社會(huì)工作價(jià)值理念之間存在張力。政府管理與專業(yè)社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)在要求不同，前者重穩(wěn)定、績(jī)效與程序規(guī)則，后者強(qiáng)調(diào)專業(yè)服務(wù)和特定組織價(jià)值理念。政府主導(dǎo)過(guò)多就可能導(dǎo)致政府在管理過(guò)程中不自覺(jué)地將行政管理模式套用在社會(huì)組織身上，造成專業(yè)性受行政線掣肘。不僅如此，政府干預(yù)過(guò)強(qiáng)也會(huì)扼殺或消解社會(huì)工作組織的創(chuàng)造性與積極性。作為新興事物，社會(huì)工作組織發(fā)展應(yīng)當(dāng)具有活力。但實(shí)際上很多社會(huì)工作組織時(shí)常被動(dòng)接受政府服務(wù)購(gòu)買需求的安排，即便部分社會(huì)工作組織有心專門從事特殊的社會(huì)服務(wù)，但客觀上時(shí)常會(huì)因?yàn)槿狈ω?cái)政預(yù)算、資金不到位、人力有限等最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外，社會(huì)工作組織還存在被行政體制內(nèi)化或次行政化的隱患。盡管社會(huì)工作組織是具有法人資格和獨(dú)立地位的社會(huì)主體，但在財(cái)政及業(yè)務(wù)等方面對(duì)公共部門仍具有較強(qiáng)的依賴性。由于社會(huì)工作服務(wù)與政府公共服務(wù)職能范圍交疊，且政府處于主導(dǎo)地位，政府職能轉(zhuǎn)變的能力和質(zhì)量便會(huì)直接影響社會(huì)工作組織發(fā)展的前景。一旦政府職能轉(zhuǎn)變效果不佳，社會(huì)工作組織就可能被“倒吸”進(jìn)行政體制，內(nèi)化為行政體制的一部分。

總體而言，政府主導(dǎo)過(guò)強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)工作組織被動(dòng)適應(yīng)政府管理模式而喪失社會(huì)組織應(yīng)有的獨(dú)立性。社會(huì)工作組織的發(fā)展既囿于政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，又對(duì)政府傳統(tǒng)政策工具存在路徑依賴，難以突破專業(yè)性與行政線糾纏的瓶頸。這限制了專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展創(chuàng)新的空間，也存在著社會(huì)工作組織被公共部門內(nèi)化的潛在隱患。

（三） 突破社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的出路

政府主導(dǎo)過(guò)強(qiáng)與社會(huì)工作專業(yè)性發(fā)展不足，既是社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展的基本特征，也是“嵌入性”發(fā)展瓶頸的癥結(jié)，本質(zhì)上反映了國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)的張力。

一些學(xué)者主張“嵌入性”發(fā)展的瓶頸是政府管得過(guò)多，因此“找回”社會(huì)就能解決我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展問(wèn)題。這種觀點(diǎn)對(duì)社會(huì)能力期待可能過(guò)于樂(lè)觀。中、西方兩種社會(huì)工作發(fā)展模式表明，任何單一的社會(huì)、國(guó)家、政府力量都不足以促成專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展。即便社會(huì)工作在西方擁有強(qiáng)大的社會(huì)傳統(tǒng)與實(shí)踐基礎(chǔ)，但仍需借助公共部門獲得職業(yè)的合法性及充足的項(xiàng)目資金保障。沒(méi)有戰(zhàn)后社會(huì)福利政策的出臺(tái)，也就不會(huì)有西方欣欣向榮的專業(yè)社會(huì)工作組織發(fā)展的景象。這說(shuō)明，國(guó)家與社會(huì)并不是零和博弈關(guān)系，專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展也并不指向國(guó)家與社會(huì)力量的較量。相反，它是國(guó)家與社會(huì)強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的連接點(diǎn)，意味著國(guó)家、政府與社會(huì)密不可分。

破除社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵是調(diào)適國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。國(guó)家—社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)工作組織將處于何種公共治理模式，這種治理模式反過(guò)來(lái)又影響了社會(huì)工作組織發(fā)展的機(jī)制選擇。當(dāng)行政力量干預(yù)過(guò)強(qiáng)時(shí)，社會(huì)工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間就可能被抑制。破除社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸有兩條基本路徑：要么充分發(fā)揮社會(huì)工作組織自身優(yōu)勢(shì)，以社會(huì)工作發(fā)展成效反作用于社會(huì)治理機(jī)制，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整，生成適合于社會(huì)工作組織發(fā)展的制度安排;要么被動(dòng)等待特定公共訴求，加快政府職能轉(zhuǎn)變的速度，推動(dòng)“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，進(jìn)而完善社會(huì)工作組織的管理方式。無(wú)論選擇哪條路徑，都必須以“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系調(diào)整為前提。

總體而言，政府主導(dǎo)過(guò)強(qiáng)與社會(huì)工作組織發(fā)展能力不足是社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展的基本特征，社會(huì)工作組織發(fā)展脫離不了公共行政的條塊管理，公共部門在多大程度上讓渡公共服務(wù)職能，以及讓渡多少公共服務(wù)領(lǐng)域，很大程度上決定了社會(huì)工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間。只有當(dāng)“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)整體調(diào)適，政府對(duì)社會(huì)組織建設(shè)持有更寬容的態(tài)度和更有力的支持時(shí)，專業(yè)社會(huì)工作的治理成效才能得到更好的發(fā)揮。

五、 結(jié)語(yǔ)

人類歷史發(fā)展過(guò)程并不總是完美的，社會(huì)群體總會(huì)自動(dòng)分化出較大優(yōu)勢(shì)者與不利者。有的不利者能借助社會(huì)資本或自我能力改變劣勢(shì)的生活處境，有的不利者卻依賴外在環(huán)境和他人，缺乏獨(dú)立性，后者正是社會(huì)工作主要關(guān)懷的對(duì)象。這是社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理面臨的普遍性問(wèn)題，也是不同社會(huì)工作機(jī)制生成的共同條件。無(wú)論是西方還是中國(guó)，都不能以“優(yōu)劣”為標(biāo)準(zhǔn)將社會(huì)工作發(fā)展模式簡(jiǎn)單“一刀切”，而是要看本土社會(huì)工作機(jī)制生成背后的根源，理解其存在的合理性，進(jìn)而尋找關(guān)鍵變量，從根本上突破發(fā)展瓶頸。本文有以下三點(diǎn)結(jié)論：

第一，本土社會(huì)工作發(fā)展模式同本土公共治理機(jī)制密切相關(guān)，且都受“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)影響。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系決定了政府在公共治理中占據(jù)的權(quán)重和政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度。在“小政府大社會(huì)”結(jié)構(gòu)下，社會(huì)擁有較強(qiáng)的自我修復(fù)力，能在政府缺位的條件下自動(dòng)修復(fù)弱小者的問(wèn)題，社會(huì)組織在長(zhǎng)期救助弱小者的傳統(tǒng)中獲得了合法性生長(zhǎng)的土壤及良好的社會(huì)性支持。而“大政府小社會(huì)”結(jié)構(gòu)下的社會(huì)工作事務(wù)與行政管理事務(wù)由政府部門主導(dǎo)，社會(huì)工作組織在政策授權(quán)條件下獲得較高的合法性，但公共部門職能讓渡的空間限定了其專業(yè)性發(fā)揮的余地。

第二，我國(guó)社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展具有內(nèi)在合理性，也存在著潛在隱患。社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展是伴隨國(guó)家與社會(huì)關(guān)系松動(dòng)出現(xiàn)的新現(xiàn)象，“大政府小社會(huì)”結(jié)構(gòu)決定了政府在社會(huì)工作事務(wù)中居于主導(dǎo)地位，而政府管理模式上又不能擺脫傳統(tǒng)政策工具的路徑依賴，進(jìn)而塑造了社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展特質(zhì)?！扒度胄浴卑l(fā)展弱化了社會(huì)工作組織的獨(dú)立性，不利于社會(huì)工作專業(yè)性的培養(yǎng)，也限制了社會(huì)工作組織提升社會(huì)治理有效性水平的能力發(fā)揮。

第三，破除社會(huì)工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸以“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系調(diào)整為前提。社會(huì)工作組織發(fā)展深受“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)下的公共治理機(jī)制的影響，只有當(dāng)原有的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步松動(dòng)后，政府部門主導(dǎo)過(guò)強(qiáng)的格局才能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，整體制度環(huán)境也才更有利于社會(huì)工作組織的發(fā)展。為此，當(dāng)下社會(huì)工作組織既需要維持和提高自身的專業(yè)性，創(chuàng)造更多的社會(huì)成效，也需要參與和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會(huì)治理的有效性。

（責(zé)任編輯：徐楓）