林梓博，周宇煊，劉添琦，李麗麗，劉美辰，劉 婕

（1 中南林業(yè)科技大學班戈學院，湖南長沙 410004；2 中南林業(yè)科技大學土木工程學院；3 中南林業(yè)科技大學風景園林學院）

隨著城市化的快速發(fā)展，人們在享受城市便利的同時，還受到空氣污染、土地資源短缺和城市熱島效應等生態(tài)和環(huán)境問題的影響。為了改善居民的居住環(huán)境和城市的外觀，我國正在努力尋找合適的解決方案。作為解決城市問題的一項新措施，立面綠化得到了我國的高度重視。立面綠化是提高城市空間利用率，改善生態(tài)環(huán)境，為城市創(chuàng)造更多經(jīng)濟效益的新途徑。近年來，國家出臺了相關的國家政策和地方法規(guī)，以鼓勵所有地區(qū)積極建設新的生態(tài)城市，掀起綠色立面發(fā)展的新潮流。盡管我國有積極發(fā)展外墻綠化的良好趨勢，但是我國的綠化建設仍處于發(fā)展初期，有關國家政策缺乏一定的系統(tǒng)性。大多數(shù)法規(guī)仍處于鼓勵水平，支持力度不夠。法律依據(jù)還不夠完善，很少有城市將立面綠化納入強制性政策。如果我國的外墻綠化需要穩(wěn)步發(fā)展，與相關法律的不斷跟進和完善是分不開的。在法律層面，仍然有許多問題需要解決。

1 我國立面綠化法律法規(guī)建設現(xiàn)狀

近年來，我國有關法律不斷更新和完善：在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上提出了將生態(tài)文明納入現(xiàn)代化全過程的新要求，并明確闡明未來生態(tài)城市建設的方向。在《國家園林城市評價標準》中，園林城市指標體系包括“三維綠化促進”，明確要求國家園林城市應制定相關的鼓勵政策、技術措施和實施方案，以促進三維綠化?！毒G化條例》還規(guī)定了三維綠化的建設責任、義務和權力，并將三維綠化提升到與地面綠化相同的重視程度，為中長期幕墻綠化的多元化發(fā)展帶來了更多的可能性，并進行中長期的水平和垂直綠化，與此同時，全面保證法律法規(guī)的與時俱進。

在我國的地方政策中，通常有2 種典型的政策類型：其一是強制性政策，其二是鼓勵性措施。前者通常采用政府命令的形式，勒令地方政府對特定建筑物實施規(guī)定水平的立面綠化。此外，強制性政策還設有處罰機制，制定了明確的處罰規(guī)定，并對不符合規(guī)定或不符合要求的建筑物處以一定的罰款。我國北京、廣州、成都和上海等城市已經(jīng)建立了少量的強制性要求。例如，北京市人民政府規(guī)定不符合要求的項目，在地下綠化面積達標水平?jīng)]有超過標準的1/2 時，則該建筑項目需要在立面和屋頂上進行立面墻體綠化以及打造屋頂花園。同時，對于屬于公共機構的建筑物，其層數(shù)小于12 層且高度小于40m 的非傾斜屋頂，新建和改建建筑物以及屋頂坡度小于15°的現(xiàn)有建筑物在20 年內(nèi)，必須遵守安全法規(guī)進行屋頂綠化，而且成都也有類似要求。而作為第一個完成強制性屋頂立法的城市——上海，還通過完善立法不斷推動發(fā)展綠色建筑的建設。

而鼓勵性措施則是指政府為促進公眾對立面綠化的意識與發(fā)展采取的一系列非強制性措施，包括將屋頂綠化面積按折扣轉換為建筑物附屬綠化面積、地積比率獎勵、直接財政補貼以及社會贊譽等。政府的明確支持可以使立面綠化的發(fā)展道路更加堅定和清晰，北京在這方面就起到了很好的引導作用，提供了許多支持政策，例如配售抵扣一定比例的綠化屋頂面積，對合格綠化項目提供財政補貼以及防洪減災的相關費用優(yōu)惠。成都和上海也都出臺了類似的鼓勵政策，上海市靜安區(qū)實行“誰用，誰建，誰管理”的長期良性管理制度，來保證對綠化效果的有效管理和維護。

2 我國立面綠化法律法規(guī)建設存在的問題

在國家各方面的宣傳、支持下，從國家層面到企業(yè)再到個人，綠化意識都有了很大的提高與升華。但是，根據(jù)我國相關法律的現(xiàn)狀和比較研究，我國正處于立面綠化發(fā)展的初期。不僅法律法規(guī)相關的制定政策與條例在地區(qū)分布上發(fā)展不均，大多數(shù)法律法規(guī)集中在發(fā)達城市并進行試運行，而欠發(fā)達城市只有簡單的激勵措施；同時，政府法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化，行業(yè)規(guī)范還不夠清晰；而且政府的強制性不足且激勵力度尚缺，在法規(guī)的具體內(nèi)容上，是否可以按標準方式實施以及如何有效實施等問題仍然值得研究；除此之外，鼓勵的政策、措施也不夠明確，且其措施有效實施力度不夠，個人的自發(fā)自費的三維綠化行為并未及時得到應有的鼓勵、表彰和支持，從而導致人們?nèi)狈σ龑В诒緛砭蛯α⒚婢G化的相關技術以及費用不了解的情況下，大部分民眾并沒有看到自發(fā)綠化的好處，進而引起對立面綠化的困惑，而綠化知識缺乏會更進一步阻礙立體綠化的發(fā)展，最終走入惡性循環(huán)。

2.1 相關法律缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性

與其他國家相比，我國外墻綠化的發(fā)展相對較晚。缺乏具體的法律法規(guī)，是其具體制度制定不到位、不規(guī)范的原因。作為城市綠化的基本法律——《城市綠化條例》，缺乏對建筑立體綠化的具體解釋和支持。其主要問題體現(xiàn)在屋頂?shù)膬蓚€權上——所有權和專用使用權。

2.1.1 屋頂露臺的所有權問題。屋頂露臺是具有包封結構但沒有屋頂臺面，通常是一樓的地面或露天屋頂。它在讓人們自由活動的基礎上，具有防風防雨、保溫隔熱的功能，還會要有排水、排雪的相關設備，同時它在密集的城市環(huán)境中可以接收足夠的光線，因此適合在其中進行綠化建設。然而，由于與屋頂綠化相關的法律基礎薄弱，其所有權問題一直存在爭議。根據(jù)建設部的《商品房買賣面積計算和公共建筑面積分配規(guī)則》和我國的《房地產(chǎn)管理法》，可知屋頂露臺不屬于建筑面積，并且沒有法律上的實質所有權。在建設部發(fā)布的文件中，沒有關于屋頂所有權的規(guī)范性文件。許多房地產(chǎn)公司利用此法律漏洞將屋頂露臺當作自己的露臺并從中獲得更多收入。但是，考慮到私法和公法之間的界限，屋頂露臺在出售房屋之前屬于開發(fā)商，而出售房屋之后的所有權則屬于所有者共同擁有。但是因為其指定并沒有明確，所以所有者即普通民眾不懂法也不會用法來保障自己的權益，使屋頂綠化的推進受到了一定的阻礙。

2.1.2 屋頂露臺的專用使用權問題。專用使用權，也稱為專用權，是指當事方就建筑物特定公共部分的使用達成的協(xié)議，由特定所有者或第三方享有。屋頂露臺屬于公共部分，原則上屬于專有權的對象。但是，我國同樣沒有在法律上闡明使用屋頂平臺的權利。

在高密度城市化和土地資源稀缺的環(huán)境中，可以作綠化用處的建筑屋頂面積相當多，而其因為法律的不完善而未能被充分利用起來，這對城市的空間資源造成了巨大的浪費。

由于缺乏法律方面的規(guī)定，所以大部分公眾沒有接受過標準化相關法律的學習和引導，而且他們對綠化的認識也有所偏差。許多人沒有清楚地意識到綠化外墻的好處，不愿意花額外的錢通過綠化外墻來改善生活環(huán)境，而另一部分人因為沒有統(tǒng)一的自愿綠化標準與意愿，現(xiàn)在居民改善屋頂綠化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但是由于屋頂所有權、屋頂維護和管理問題，導致與居民之間發(fā)生鄰里糾紛，這一切都歸咎于缺乏相關的法律法規(guī)。

就企業(yè)而言，許多公司在綠化施工過程中沒有具體的行為準則指導。他們大多數(shù)遵循建設部的要求。在缺乏嚴格和規(guī)范的監(jiān)督的情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)材料選擇不當和施工方法不當?shù)那闆r。在某些情況下，指標無法達到預期效果甚至還會有未知的安全隱患。

2.2 相關法律不夠充分

在我國外墻綠化的法律構成中，鼓勵措施是主要措施，強制性措施為次要措施，并僅僅在特定城市試行時才會宣布。但是，我國在立體綠化上投入的社會人力資源、資金不夠，無法高效利用激勵政策，極大地降低了其有效性。因此，激勵政策的不完善造成其仍然有一定的局限性。同時，大多數(shù)激勵政策主要著眼于新的公共設施，對現(xiàn)有的住宅建筑和公共建筑并沒有合理的激勵措施，盡管部分地區(qū)的政策可以提供補貼給建造了綠色立面建筑的企業(yè)，但因要求苛刻、補貼范圍有限，致使企業(yè)得不到應有的獎勵補貼待遇，進而導致企業(yè)不會重視這種“費力不討好”的鼓勵政策。

3 完善城市立面綠化法律法規(guī)的建議

3.1 政府應增加對城市綠化發(fā)展項目的資金投入

加大對鼓勵性政策的支持，優(yōu)化立面綠化獎勵渠道，充分利用有限的資金，最大限度地提高資源轉化率。多樣化的激勵措施可以最大程度地提高公眾的熱情，例如直接財政補貼，對建筑公司的減稅和免稅，對最美麗的綠色城市建筑的定期評估以及給予獲得評估優(yōu)秀的公司社會贊譽與表彰。

3.2 屋頂露臺應充分發(fā)揮其優(yōu)勢，實現(xiàn)其使用價值

根據(jù)共同財產(chǎn)利用理論，我國屋頂平臺的使用權可由所有人或第三人獲得，并可轉讓。通過制定法律來處理屋頂露臺的專有使用權并規(guī)定其專用于綠化，屋頂露臺的使用權、管理權和財產(chǎn)權是分開的。賦予愿意進行綠化的人使用和管理的權利，并在適當?shù)姆杀O(jiān)督下充分發(fā)揮其使用價值。這不僅以標準化的法律形式解決了所有權問題，而且調(diào)動了公眾對自發(fā)綠化的熱情，并將引入更多的社會資源以激發(fā)立面綠化產(chǎn)業(yè)的活力。

3.3 政府堅持不斷完善與立面綠化有關的法律法規(guī)，明確行業(yè)規(guī)范，發(fā)揮示范帶頭作用

加快立面綠化法制建設，是立面綠化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的保證。同時，可以借鑒較為成熟的國外法律法規(guī)體系結構，找到具有中國特色的系統(tǒng)法規(guī)。在發(fā)展過程中，不要著急于實質性的經(jīng)濟利益。相反，應以穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境的外部利益作為主要目標來穩(wěn)步推進。