林梓博，周宇煊，劉添琦，李麗麗，劉美辰，劉 婕

（1 中南林業(yè)科技大學(xué)班戈學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004；2 中南林業(yè)科技大學(xué)土木工程學(xué)院；3 中南林業(yè)科技大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院）

隨著城市化的快速發(fā)展，人們?cè)谙硎艹鞘斜憷耐瑫r(shí)，還受到空氣污染、土地資源短缺和城市熱島效應(yīng)等生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題的影響。為了改善居民的居住環(huán)境和城市的外觀，我國(guó)正在努力尋找合適的解決方案。作為解決城市問(wèn)題的一項(xiàng)新措施，立面綠化得到了我國(guó)的高度重視。立面綠化是提高城市空間利用率，改善生態(tài)環(huán)境，為城市創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益的新途徑。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的國(guó)家政策和地方法規(guī)，以鼓勵(lì)所有地區(qū)積極建設(shè)新的生態(tài)城市，掀起綠色立面發(fā)展的新潮流。盡管我國(guó)有積極發(fā)展外墻綠化的良好趨勢(shì)，但是我國(guó)的綠化建設(shè)仍處于發(fā)展初期，有關(guān)國(guó)家政策缺乏一定的系統(tǒng)性。大多數(shù)法規(guī)仍處于鼓勵(lì)水平，支持力度不夠。法律依據(jù)還不夠完善，很少有城市將立面綠化納入強(qiáng)制性政策。如果我國(guó)的外墻綠化需要穩(wěn)步發(fā)展，與相關(guān)法律的不斷跟進(jìn)和完善是分不開(kāi)的。在法律層面，仍然有許多問(wèn)題需要解決。

1 我國(guó)立面綠化法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)有關(guān)法律不斷更新和完善：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上提出了將生態(tài)文明納入現(xiàn)代化全過(guò)程的新要求，并明確闡明未來(lái)生態(tài)城市建設(shè)的方向。在《國(guó)家園林城市評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》中，園林城市指標(biāo)體系包括“三維綠化促進(jìn)”，明確要求國(guó)家園林城市應(yīng)制定相關(guān)的鼓勵(lì)政策、技術(shù)措施和實(shí)施方案，以促進(jìn)三維綠化?！毒G化條例》還規(guī)定了三維綠化的建設(shè)責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，并將三維綠化提升到與地面綠化相同的重視程度，為中長(zhǎng)期幕墻綠化的多元化發(fā)展帶來(lái)了更多的可能性，并進(jìn)行中長(zhǎng)期的水平和垂直綠化，與此同時(shí)，全面保證法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。

在我國(guó)的地方政策中，通常有2 種典型的政策類型：其一是強(qiáng)制性政策，其二是鼓勵(lì)性措施。前者通常采用政府命令的形式，勒令地方政府對(duì)特定建筑物實(shí)施規(guī)定水平的立面綠化。此外，強(qiáng)制性政策還設(shè)有處罰機(jī)制，制定了明確的處罰規(guī)定，并對(duì)不符合規(guī)定或不符合要求的建筑物處以一定的罰款。我國(guó)北京、廣州、成都和上海等城市已經(jīng)建立了少量的強(qiáng)制性要求。例如，北京市人民政府規(guī)定不符合要求的項(xiàng)目，在地下綠化面積達(dá)標(biāo)水平?jīng)]有超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的1/2 時(shí)，則該建筑項(xiàng)目需要在立面和屋頂上進(jìn)行立面墻體綠化以及打造屋頂花園。同時(shí)，對(duì)于屬于公共機(jī)構(gòu)的建筑物，其層數(shù)小于12 層且高度小于40m 的非傾斜屋頂，新建和改建建筑物以及屋頂坡度小于15°的現(xiàn)有建筑物在20 年內(nèi)，必須遵守安全法規(guī)進(jìn)行屋頂綠化，而且成都也有類似要求。而作為第一個(gè)完成強(qiáng)制性屋頂立法的城市——上海，還通過(guò)完善立法不斷推動(dòng)發(fā)展綠色建筑的建設(shè)。

而鼓勵(lì)性措施則是指政府為促進(jìn)公眾對(duì)立面綠化的意識(shí)與發(fā)展采取的一系列非強(qiáng)制性措施，包括將屋頂綠化面積按折扣轉(zhuǎn)換為建筑物附屬綠化面積、地積比率獎(jiǎng)勵(lì)、直接財(cái)政補(bǔ)貼以及社會(huì)贊譽(yù)等。政府的明確支持可以使立面綠化的發(fā)展道路更加堅(jiān)定和清晰，北京在這方面就起到了很好的引導(dǎo)作用，提供了許多支持政策，例如配售抵扣一定比例的綠化屋頂面積，對(duì)合格綠化項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼以及防洪減災(zāi)的相關(guān)費(fèi)用優(yōu)惠。成都和上海也都出臺(tái)了類似的鼓勵(lì)政策，上海市靜安區(qū)實(shí)行“誰(shuí)用，誰(shuí)建，誰(shuí)管理”的長(zhǎng)期良性管理制度，來(lái)保證對(duì)綠化效果的有效管理和維護(hù)。

2 我國(guó)立面綠化法律法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題

在國(guó)家各方面的宣傳、支持下，從國(guó)家層面到企業(yè)再到個(gè)人，綠化意識(shí)都有了很大的提高與升華。但是，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的現(xiàn)狀和比較研究，我國(guó)正處于立面綠化發(fā)展的初期。不僅法律法規(guī)相關(guān)的制定政策與條例在地區(qū)分布上發(fā)展不均，大多數(shù)法律法規(guī)集中在發(fā)達(dá)城市并進(jìn)行試運(yùn)行，而欠發(fā)達(dá)城市只有簡(jiǎn)單的激勵(lì)措施；同時(shí)，政府法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化，行業(yè)規(guī)范還不夠清晰；而且政府的強(qiáng)制性不足且激勵(lì)力度尚缺，在法規(guī)的具體內(nèi)容上，是否可以按標(biāo)準(zhǔn)方式實(shí)施以及如何有效實(shí)施等問(wèn)題仍然值得研究；除此之外，鼓勵(lì)的政策、措施也不夠明確，且其措施有效實(shí)施力度不夠，個(gè)人的自發(fā)自費(fèi)的三維綠化行為并未及時(shí)得到應(yīng)有的鼓勵(lì)、表彰和支持，從而導(dǎo)致人們?nèi)狈σ龑?dǎo)，在本來(lái)就對(duì)立面綠化的相關(guān)技術(shù)以及費(fèi)用不了解的情況下，大部分民眾并沒(méi)有看到自發(fā)綠化的好處，進(jìn)而引起對(duì)立面綠化的困惑，而綠化知識(shí)缺乏會(huì)更進(jìn)一步阻礙立體綠化的發(fā)展，最終走入惡性循環(huán)。

2.1 相關(guān)法律缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性

與其他國(guó)家相比，我國(guó)外墻綠化的發(fā)展相對(duì)較晚。缺乏具體的法律法規(guī)，是其具體制度制定不到位、不規(guī)范的原因。作為城市綠化的基本法律——《城市綠化條例》，缺乏對(duì)建筑立體綠化的具體解釋和支持。其主要問(wèn)題體現(xiàn)在屋頂?shù)膬蓚€(gè)權(quán)上——所有權(quán)和專用使用權(quán)。

2.1.1 屋頂露臺(tái)的所有權(quán)問(wèn)題。屋頂露臺(tái)是具有包封結(jié)構(gòu)但沒(méi)有屋頂臺(tái)面，通常是一樓的地面或露天屋頂。它在讓人們自由活動(dòng)的基礎(chǔ)上，具有防風(fēng)防雨、保溫隔熱的功能，還會(huì)要有排水、排雪的相關(guān)設(shè)備，同時(shí)它在密集的城市環(huán)境中可以接收足夠的光線，因此適合在其中進(jìn)行綠化建設(shè)。然而，由于與屋頂綠化相關(guān)的法律基礎(chǔ)薄弱，其所有權(quán)問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。根據(jù)建設(shè)部的《商品房買(mǎi)賣面積計(jì)算和公共建筑面積分配規(guī)則》和我國(guó)的《房地產(chǎn)管理法》，可知屋頂露臺(tái)不屬于建筑面積，并且沒(méi)有法律上的實(shí)質(zhì)所有權(quán)。在建設(shè)部發(fā)布的文件中，沒(méi)有關(guān)于屋頂所有權(quán)的規(guī)范性文件。許多房地產(chǎn)公司利用此法律漏洞將屋頂露臺(tái)當(dāng)作自己的露臺(tái)并從中獲得更多收入。但是，考慮到私法和公法之間的界限，屋頂露臺(tái)在出售房屋之前屬于開(kāi)發(fā)商，而出售房屋之后的所有權(quán)則屬于所有者共同擁有。但是因?yàn)槠渲付ú](méi)有明確，所以所有者即普通民眾不懂法也不會(huì)用法來(lái)保障自己的權(quán)益，使屋頂綠化的推進(jìn)受到了一定的阻礙。

2.1.2 屋頂露臺(tái)的專用使用權(quán)問(wèn)題。專用使用權(quán)，也稱為專用權(quán)，是指當(dāng)事方就建筑物特定公共部分的使用達(dá)成的協(xié)議，由特定所有者或第三方享有。屋頂露臺(tái)屬于公共部分，原則上屬于專有權(quán)的對(duì)象。但是，我國(guó)同樣沒(méi)有在法律上闡明使用屋頂平臺(tái)的權(quán)利。

在高密度城市化和土地資源稀缺的環(huán)境中，可以作綠化用處的建筑屋頂面積相當(dāng)多，而其因?yàn)榉傻牟煌晟贫茨鼙怀浞掷闷饋?lái)，這對(duì)城市的空間資源造成了巨大的浪費(fèi)。

由于缺乏法律方面的規(guī)定，所以大部分公眾沒(méi)有接受過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律的學(xué)習(xí)和引導(dǎo)，而且他們對(duì)綠化的認(rèn)識(shí)也有所偏差。許多人沒(méi)有清楚地意識(shí)到綠化外墻的好處，不愿意花額外的錢(qián)通過(guò)綠化外墻來(lái)改善生活環(huán)境，而另一部分人因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的自愿綠化標(biāo)準(zhǔn)與意愿，現(xiàn)在居民改善屋頂綠化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但是由于屋頂所有權(quán)、屋頂維護(hù)和管理問(wèn)題，導(dǎo)致與居民之間發(fā)生鄰里糾紛，這一切都?xì)w咎于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。

就企業(yè)而言，許多公司在綠化施工過(guò)程中沒(méi)有具體的行為準(zhǔn)則指導(dǎo)。他們大多數(shù)遵循建設(shè)部的要求。在缺乏嚴(yán)格和規(guī)范的監(jiān)督的情況下，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)材料選擇不當(dāng)和施工方法不當(dāng)?shù)那闆r。在某些情況下，指標(biāo)無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果甚至還會(huì)有未知的安全隱患。

2.2 相關(guān)法律不夠充分

在我國(guó)外墻綠化的法律構(gòu)成中，鼓勵(lì)措施是主要措施，強(qiáng)制性措施為次要措施，并僅僅在特定城市試行時(shí)才會(huì)宣布。但是，我國(guó)在立體綠化上投入的社會(huì)人力資源、資金不夠，無(wú)法高效利用激勵(lì)政策，極大地降低了其有效性。因此，激勵(lì)政策的不完善造成其仍然有一定的局限性。同時(shí)，大多數(shù)激勵(lì)政策主要著眼于新的公共設(shè)施，對(duì)現(xiàn)有的住宅建筑和公共建筑并沒(méi)有合理的激勵(lì)措施，盡管部分地區(qū)的政策可以提供補(bǔ)貼給建造了綠色立面建筑的企業(yè)，但因要求苛刻、補(bǔ)貼范圍有限，致使企業(yè)得不到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼待遇，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)不會(huì)重視這種“費(fèi)力不討好”的鼓勵(lì)政策。

3 完善城市立面綠化法律法規(guī)的建議

3.1 政府應(yīng)增加對(duì)城市綠化發(fā)展項(xiàng)目的資金投入

加大對(duì)鼓勵(lì)性政策的支持，優(yōu)化立面綠化獎(jiǎng)勵(lì)渠道，充分利用有限的資金，最大限度地提高資源轉(zhuǎn)化率。多樣化的激勵(lì)措施可以最大程度地提高公眾的熱情，例如直接財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)建筑公司的減稅和免稅，對(duì)最美麗的綠色城市建筑的定期評(píng)估以及給予獲得評(píng)估優(yōu)秀的公司社會(huì)贊譽(yù)與表彰。

3.2 屋頂露臺(tái)應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值

根據(jù)共同財(cái)產(chǎn)利用理論，我國(guó)屋頂平臺(tái)的使用權(quán)可由所有人或第三人獲得，并可轉(zhuǎn)讓。通過(guò)制定法律來(lái)處理屋頂露臺(tái)的專有使用權(quán)并規(guī)定其專用于綠化，屋頂露臺(tái)的使用權(quán)、管理權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是分開(kāi)的。賦予愿意進(jìn)行綠化的人使用和管理的權(quán)利，并在適當(dāng)?shù)姆杀O(jiān)督下充分發(fā)揮其使用價(jià)值。這不僅以標(biāo)準(zhǔn)化的法律形式解決了所有權(quán)問(wèn)題，而且調(diào)動(dòng)了公眾對(duì)自發(fā)綠化的熱情，并將引入更多的社會(huì)資源以激發(fā)立面綠化產(chǎn)業(yè)的活力。

3.3 政府堅(jiān)持不斷完善與立面綠化有關(guān)的法律法規(guī)，明確行業(yè)規(guī)范，發(fā)揮示范帶頭作用

加快立面綠化法制建設(shè)，是立面綠化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的保證。同時(shí)，可以借鑒較為成熟的國(guó)外法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)，找到具有中國(guó)特色的系統(tǒng)法規(guī)。在發(fā)展過(guò)程中，不要著急于實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益。相反，應(yīng)以穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境的外部利益作為主要目標(biāo)來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)。