周鐵剛王歡 忻州市規(guī)劃事務(wù)中心

1 前言

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排[1]，它將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進(jìn)行融合統(tǒng)一，以便實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。它主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，包括改革開(kāi)放頭十年的恢復(fù)與發(fā)展期、規(guī)劃重心從城鎮(zhèn)空間進(jìn)一步發(fā)展到鄉(xiāng)村空間的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌期以及21世紀(jì)至今的快速發(fā)展期。

2 國(guó)土空間規(guī)劃功能定位

國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位明確了整個(gè)規(guī)劃的性質(zhì)、基調(diào)和落腳點(diǎn)，是開(kāi)展規(guī)劃編制和實(shí)施的前提與基礎(chǔ)。

2.1 國(guó)家空間發(fā)展的指南

國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)國(guó)家規(guī)劃體系的重要組成部分，它基于人口、經(jīng)濟(jì)、土地、生態(tài)環(huán)境等科學(xué)布局國(guó)土資源，發(fā)揮著提供空間保障的重要作用。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃，要在實(shí)際的工作中，為國(guó)家戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)的落腳點(diǎn)，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)。另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃要適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求，結(jié)合當(dāng)下國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)化目標(biāo)，“，“把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”，積極探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的、高水平的發(fā)展道路。

2.2 可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖

《若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，國(guó)土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措”。作為可持續(xù)發(fā)展的重要藍(lán)圖，國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，必須將生態(tài)和環(huán)保放在發(fā)展的首位，落實(shí)在規(guī)劃的基本原則之中，做到對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的堅(jiān)守，強(qiáng)化人與自然的和諧共處，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的綠色建設(shè)，保障生態(tài)文明中國(guó)的構(gòu)建。

2.3 開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)

國(guó)土空間規(guī)劃，它以宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性為主要原則，整合土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、地理信息等各類數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行編制，是全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本依據(jù)和重要綱領(lǐng)，更是相關(guān)政策文件制定和政府部門工作落實(shí)的主要依據(jù)。

作為對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以“戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線控制”為主要原則，合理劃定各種邊界，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)，以及對(duì)省級(jí)以下規(guī)劃工作的指導(dǎo)。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，是對(duì)上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)，它以“底線管控、可操作性”為主要原則，對(duì)上級(jí)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化、分解、落實(shí)，將政策及目標(biāo)靈活的適用于本區(qū)域之中。

詳細(xì)規(guī)劃是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)開(kāi)展、國(guó)土空間用途管制實(shí)施、城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可核發(fā)以及建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行等的法定依據(jù)，是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。

3 實(shí)施策略

3.1 科學(xué)合理編制規(guī)劃

3.1.1 體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略性

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在編制過(guò)程中，對(duì)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略決策部署，以及明確的政策要求予以貫徹落實(shí)，并在具體的規(guī)劃工作中，對(duì)戰(zhàn)略性予以體現(xiàn)，包括規(guī)劃目標(biāo)的明確、規(guī)劃格局的優(yōu)化、規(guī)劃生態(tài)的保護(hù)等。

3.1.2 提高規(guī)劃科學(xué)性

一是要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，有效的開(kāi)展規(guī)劃工作，并注重堅(jiān)持生態(tài)以及綠色的發(fā)展理念，遵循自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律。

二是要制定規(guī)劃紅線和規(guī)劃邊界，包括生態(tài)紅線、耕地紅線、城市發(fā)展邊界等，以期踐行可持續(xù)發(fā)展的理念。而這一紅線的制定及規(guī)劃，還是需要依照適宜性和承載力兩大基礎(chǔ)因素進(jìn)行。著重從水、生態(tài)、環(huán)境三方面出發(fā)，界定區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)的基底格局。

三是要優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局。在科學(xué)有序的基礎(chǔ)上，對(duì)各經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行功能空間的部署，同時(shí)也要注意對(duì)整體結(jié)構(gòu)和布局的保障，也就是做好陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)等各方面的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)空間的綜合利用。

四是搭建平臺(tái)。通過(guò)搭建全民參與平臺(tái)，擴(kuò)大社會(huì)各界各方的參與度，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全面參與。通過(guò)拓寬公眾參與渠道，保障規(guī)劃信息的及時(shí)獲取和反饋，引導(dǎo)公眾和社會(huì)組織積極為國(guó)土空間規(guī)劃獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

3.1.3 加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)性

國(guó)土空間規(guī)劃，還要對(duì)其協(xié)調(diào)性進(jìn)行加強(qiáng)和保障。協(xié)調(diào)性的加強(qiáng)體現(xiàn)在，一方面要統(tǒng)籌安排各相關(guān)領(lǐng)域的空間需求，將相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃；另一方面要依據(jù)批準(zhǔn)的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制和修改詳細(xì)規(guī)劃，保障規(guī)劃過(guò)程中各項(xiàng)內(nèi)容的平衡、協(xié)調(diào)。

3.1.4注重規(guī)劃可操作性

國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)行，可操作性也是重點(diǎn)突出內(nèi)容?？刹僮餍灾饕且劳杏凇爸笜?biāo)控制+分區(qū)管制+名錄管理”的方式，并對(duì)約束性和剛性需求進(jìn)行明確，提出下級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃要求，確保規(guī)劃的可操作性。

（1）分區(qū)傳導(dǎo)。一是國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃要?jiǎng)澏ㄖ黧w功能區(qū)，主要以縣為單位，劃定三類主體功能區(qū)；二是市、縣級(jí)規(guī)劃要?jiǎng)澐忠?guī)劃分區(qū)，落實(shí)上位空間規(guī)劃要求，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施，確定規(guī)劃用途。

（2）邊界管控。將邊界管控作為總體規(guī)劃底線約束和剛性管控的核心手段，要依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質(zhì)量、規(guī)范調(diào)整，將國(guó)土空間規(guī)劃確定的“三線”及各類海域保護(hù)線、歷史文化保護(hù)控制線、重要藍(lán)綠空間和開(kāi)敞空間控制線等空間管控邊界的要求層層傳導(dǎo)，直至落實(shí)到坐標(biāo)界線。

（3）指標(biāo)控制。指標(biāo)包括約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)和建議性指標(biāo)。

（4）名錄管理。一是側(cè)重落實(shí)生態(tài)保護(hù)剛性約束的保護(hù)性名錄，包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在內(nèi)的各類保護(hù)地，以及歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、傳統(tǒng)村落等；二是側(cè)重增強(qiáng)規(guī)劃彈性管理的重點(diǎn)項(xiàng)目名錄，包括基礎(chǔ)設(shè)施、綜合防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)項(xiàng)目，以及國(guó)土空間整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目等；三是其他名錄，包括戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障區(qū)名錄、特別振興區(qū)等。

在規(guī)劃傳導(dǎo)體系設(shè)計(jì)上：①城鄉(xiāng)有別。緊扣城市、鄉(xiāng)村兩類地域空間的治理復(fù)雜性、管控重點(diǎn)差異性，以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)為邊界，實(shí)行城市與鄉(xiāng)村差異化的管理方法和對(duì)策。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，則由市縣單位的管理部門，進(jìn)行自然資源的詳細(xì)規(guī)劃管理，進(jìn)而以“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”進(jìn)行用途管制；而對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域，按照“應(yīng)編盡編”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，并作為實(shí)施許可管理的依據(jù)；其他區(qū)域，可以采取“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的方式進(jìn)行管制。②因地制宜。各地可根據(jù)實(shí)際情況，在市級(jí)總體規(guī)劃基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的指引和傳導(dǎo)，大城市可先根據(jù)行政區(qū)或規(guī)劃片區(qū)編制分區(qū)規(guī)劃（相當(dāng)于縣級(jí)總體規(guī)劃）。

在規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容設(shè)計(jì)上：①對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中，開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的傳導(dǎo)約束，地方應(yīng)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地制定詳細(xì)規(guī)劃，確保市（縣）總體規(guī)劃提出的建設(shè)用地規(guī)模等控制指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配置、城市四線控制要求傳導(dǎo)落位。②對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的傳導(dǎo)約束，按照村莊發(fā)展類型及村莊發(fā)展?fàn)顩r，明確需要編制村莊規(guī)劃的數(shù)量和名單。村莊規(guī)劃應(yīng)確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間引導(dǎo)等控制傳導(dǎo)要求在空間有效落位。

3.2 嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃編制與審批流程

3.2.1 完善規(guī)劃編制流程

自上而下建立國(guó)家—省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，將各級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)要求和空間要求層層傳導(dǎo)，國(guó)家、省、市、縣編制總體規(guī)劃，由各地結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制。建立總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類國(guó)土空間規(guī)劃，以總體規(guī)劃為詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要互相協(xié)同并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

3.2.2 優(yōu)化規(guī)劃審批流程

建立各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查和備案制度。國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃由自然資源部會(huì)同相關(guān)部門組織編制，報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定后印發(fā)。省級(jí)層面的國(guó)土空間規(guī)劃由省級(jí)政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后報(bào)國(guó)務(wù)院審批。需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后，由省級(jí)政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。

3.3 完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)

根據(jù)第三次全國(guó)土地調(diào)查成果，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)設(shè)施信息平臺(tái)，整合現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)和其他相關(guān)信息資源。構(gòu)建自然資源“一張圖”的分布式管理、應(yīng)用和共享機(jī)制，促進(jìn)政府部門間數(shù)據(jù)共享和政府與社會(huì)的信息交互，構(gòu)建基礎(chǔ)支撐平臺(tái)。

3.4 建立健全實(shí)施監(jiān)管機(jī)制

建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)——定期評(píng)估——及時(shí)預(yù)警——維護(hù)調(diào)整機(jī)制。制定規(guī)劃監(jiān)控指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，以信息平臺(tái)為支撐，加強(qiáng)對(duì)各類管控邊界、約束性指標(biāo)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。建立定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的一致性與效能進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)法督查。探索條塊結(jié)合的規(guī)劃督查機(jī)制，上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)。對(duì)違反國(guó)土空間規(guī)劃行為的舉報(bào)，自然資源和有關(guān)主管部門、地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理核查，并將監(jiān)督檢查情況依法公開(kāi)。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)合理編制規(guī)劃、嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃編制與審批流程、完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、建立健全實(shí)施監(jiān)管機(jī)制等，可以有效提升國(guó)土空間規(guī)劃功能定位的合理性，確保規(guī)劃體系構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)和國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)化、系統(tǒng)化與法定化。