■ 盧國(guó)勝

開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制的創(chuàng)新需要結(jié)合時(shí)代的發(fā)展和變化，在創(chuàng)新開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制的過(guò)程中，其社會(huì)功能從最初的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)功能轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒔鹑?、商業(yè)、生活、娛樂(lè)等功能融為一體的多功能。自改革開(kāi)放至今，我國(guó)從最初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展至經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)以及沿海城市的特有經(jīng)濟(jì)模式?，F(xiàn)階段，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍已經(jīng)從原有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)這一單一形式發(fā)展至高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、進(jìn)出口貿(mào)易區(qū)以及保稅區(qū)等多種形式并存的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)域。這些開(kāi)發(fā)區(qū)的組織形式雖然與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是其功能結(jié)構(gòu)基本一致。其主要目的是學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，全面提高當(dāng)?shù)睾诵母?jìng)爭(zhēng)力。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)管理工作的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）管理機(jī)制日益復(fù)雜

圖1 東部某省開(kāi)發(fā)園區(qū)類型及數(shù)量

圖2 開(kāi)發(fā)區(qū)人口與GDP 發(fā)展水平現(xiàn)狀

開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期，多數(shù)選在便于封閉管理、區(qū)域范圍較小并且距城市社區(qū)較遠(yuǎn)的郊區(qū)，其任務(wù)目標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)單，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)普遍簡(jiǎn)約精干，同時(shí)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，任務(wù)重點(diǎn)在于招商引資和開(kāi)發(fā)建設(shè)[1]。但是，隨著社會(huì)水平的不斷進(jìn)步，資本產(chǎn)業(yè)逐漸增多，城市人口逐漸密集，促使一些發(fā)展較為迅速的開(kāi)發(fā)區(qū)向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，因此，對(duì)于管理機(jī)制、行政級(jí)別以及結(jié)構(gòu)構(gòu)建的要求越來(lái)越多。全國(guó)各地以廣納人才、資源最大化為目的，從而使設(shè)立機(jī)構(gòu)、職位配備、級(jí)別提拔等方面資源配置數(shù)量過(guò)多，從而導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)部門分工過(guò)于詳細(xì)、內(nèi)部協(xié)調(diào)工作較為復(fù)雜以及工作運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低等問(wèn)題。

（二）發(fā)展形態(tài)日益復(fù)雜

隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，開(kāi)發(fā)區(qū)的類型和數(shù)量逐漸增加，從最開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展至現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、環(huán)保開(kāi)發(fā)區(qū)、合作開(kāi)發(fā)區(qū)以及農(nóng)業(yè)園開(kāi)發(fā)區(qū)等多種形式，以東部某省開(kāi)發(fā)園區(qū)為例，如圖1 所示。

首先，由于不同類型的園區(qū)的功能結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小等方面存在差異，致使其發(fā)展方向各不相同[2]。例如：部分開(kāi)發(fā)區(qū)位置離主城區(qū)較近，需要將工作重心放在產(chǎn)城融合方面；還有一部分開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)類型較為單調(diào)，例如，化工園區(qū)，在進(jìn)行日常的企業(yè)服務(wù)和招商引資工作的基礎(chǔ)上，增加安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)急處理等方面的工作內(nèi)容。

其次，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展水平方面存在較大差異，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新以及開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)放程度等方面存在較大差異。如圖2 所示。

最后，開(kāi)發(fā)區(qū)特征不明顯，存在部門分工不明確以及功能結(jié)構(gòu)不清晰的弊端，難以形成獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)以及功能特色[3]。

（三）職能配置日益綜合化

開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期，具有管轄范圍小以及區(qū)域人口較少的特點(diǎn)，因此無(wú)法承擔(dān)行政執(zhí)法、社會(huì)管理以及公共服務(wù)職能。隨著社會(huì)水平的不斷進(jìn)步，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展日益壯大，部分開(kāi)發(fā)區(qū)在規(guī)劃面積之外代管了周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，另有一部分開(kāi)發(fā)區(qū)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大成為融合度較高的新城區(qū)，與此同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)人口數(shù)量大幅度增加，要求開(kāi)發(fā)區(qū)在具有基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性功能外，還應(yīng)該具有文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)性功能。為了吸引越來(lái)越多的企業(yè)入駐開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)注重營(yíng)造更好的宜居環(huán)境以及社會(huì)服務(wù)。與此同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的過(guò)程中會(huì)面臨各種不同類型的問(wèn)題，使開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)產(chǎn)生外部體制性沖突，經(jīng)常面臨與周邊行政區(qū)出現(xiàn)職責(zé)混淆的治理問(wèn)題。

（四）運(yùn)行方式日益機(jī)關(guān)化

由于開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立初期人員較少，任務(wù)較為簡(jiǎn)單，選調(diào)工作人員相對(duì)年輕，上級(jí)管理部門也允許其在人員選用以及薪資待遇等方面進(jìn)行大膽嘗試。因此，部分開(kāi)發(fā)區(qū)在日常管理運(yùn)行方面模仿企業(yè)模式，管理體制相對(duì)靈活。這種差異性能夠在小范圍內(nèi)并且人員較少的階段存在，但是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作人員的數(shù)量逐漸增加，身份逐漸復(fù)雜多樣，管理要求不同的背景下，“人員”管理成為開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制中最為敏感的因素[4]。不同的開(kāi)發(fā)區(qū)就開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)工作人員的結(jié)構(gòu)層次、身份性質(zhì)以及其選拔任用、薪資待遇、退休待遇等方面存在差異。組織人事部門通過(guò)軍轉(zhuǎn)安置、選任等方式對(duì)在編人員進(jìn)行統(tǒng)一招錄。編外人員的招錄工作由開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部人員進(jìn)行，致使招聘人員素質(zhì)水平不同，錄用規(guī)范水平較低。

二、影響開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制的因素

開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因，是由于開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展逐漸規(guī)范化、管理服務(wù)任務(wù)逐漸具體化，屬于發(fā)展中必定出現(xiàn)的問(wèn)題。部分問(wèn)題能夠在一段時(shí)間內(nèi)通過(guò)深化改革進(jìn)行妥善解決；部分問(wèn)題由于缺乏國(guó)家層面的開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)配套支持將長(zhǎng)期存在；因此，需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分類指導(dǎo)和區(qū)別對(duì)待。

1.從人員的選用機(jī)制角度出發(fā)，開(kāi)發(fā)區(qū)圍繞人員選用以及薪資待遇、退休待遇等方面進(jìn)行多年探索得知，區(qū)內(nèi)人員與區(qū)外黨政人員管理存在差異性，這種差異性矛盾能夠在短時(shí)間內(nèi)維持，所以，長(zhǎng)時(shí)間的不銜接、不配套將會(huì)使開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于機(jī)制改革方向不夠清晰，從而頻頻出現(xiàn)“兩頭靠”的現(xiàn)象。

2.從開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)程角度出發(fā)，除少部分功能較為單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以外，多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以建設(shè)成為具有多功能結(jié)構(gòu)的新城區(qū)為目標(biāo)。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展階段為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)-區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心區(qū)-城市次中心-現(xiàn)代化城市心區(qū)。其處于不同發(fā)展階段，決定了其功能結(jié)構(gòu)和職能任務(wù)也隨之進(jìn)行變化。易出現(xiàn)職能增多，機(jī)構(gòu)膨脹等制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象，因此，需要進(jìn)一步推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)管理的進(jìn)一步改革。

3.從開(kāi)發(fā)的整體布局角度出發(fā)，在開(kāi)發(fā)區(qū)迅速發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)開(kāi)發(fā)過(guò)度、布局分散以及數(shù)量過(guò)多等問(wèn)題。將東部某省作為參考案例，去除200 個(gè)左右的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，全省還有旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等園區(qū)200 余個(gè)，難免發(fā)生無(wú)序擴(kuò)張以及重建等問(wèn)題。部分園區(qū)私自設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多、派駐機(jī)構(gòu)過(guò)多以及管理主體過(guò)多的問(wèn)題[5]。

4.從開(kāi)發(fā)區(qū)的內(nèi)外需求角度出發(fā)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在缺乏其他激勵(lì)機(jī)制的情況下，通過(guò)建立更多的管理機(jī)構(gòu)、明確更高的管理級(jí)別的方式，提高相關(guān)工作人員的工作積極性。上級(jí)黨委、政府部門依次推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)程融合區(qū)或者現(xiàn)代化新城區(qū)。相關(guān)部門為了強(qiáng)調(diào)其工作內(nèi)容的重要性，通過(guò)各種方式要求設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)、明確工作人員配置。

三、促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制水平的具體實(shí)施方案

（一）用人機(jī)制及薪資制度的改革

鼓勵(lì)人員選用機(jī)制的創(chuàng)新工作，實(shí)行全部員工崗位聘任制度，將之前的“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼?。加?qiáng)工作績(jī)效制度管理，推行末位淘汰制。采用績(jī)效薪酬制度，將“按級(jí)定薪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徸冃阶儭焙汀耙詬彾ㄐ健敝贫?，開(kāi)發(fā)區(qū)總體績(jī)效與稅收增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相結(jié)合。通過(guò)實(shí)施新型人事薪資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)干部能上能下、待遇能升能降的終極目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作力度

全面落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，堅(jiān)決遏制上級(jí)部門通過(guò)分配項(xiàng)目資金、員工的評(píng)比表彰以及只能配置和編制配備的現(xiàn)象發(fā)生[6]。加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制工作的監(jiān)督檢查工作，聯(lián)合相關(guān)部門針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的干預(yù)行為進(jìn)行嚴(yán)處，依法追究其法律責(zé)任。

（三）協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

以東部某省為例，開(kāi)發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力所在，其體制創(chuàng)新工作成為一項(xiàng)挑戰(zhàn)，需要各級(jí)省委、政府部門予以高度重視。積極做好向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的溝通匯報(bào)工作，建議由相關(guān)省級(jí)政府部門抓總協(xié)調(diào)，再由省級(jí)編委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行研究匯總，省商務(wù)廳、省科技廳等部門共同參與。相關(guān)部門研究提出開(kāi)發(fā)區(qū)放權(quán)賦能及減負(fù)的相關(guān)政策，由省委編辦牽頭實(shí)施。

（四）對(duì)園區(qū)總體數(shù)量進(jìn)行控制

發(fā)展規(guī)模較小的開(kāi)發(fā)區(qū)整體并入?yún)^(qū)位周圍的發(fā)展水平較高的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)行統(tǒng)一管理，逐步使全省開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌工作，提高設(shè)立門檻，嚴(yán)格按照各類開(kāi)發(fā)園區(qū)規(guī)定進(jìn)行審批手續(xù)的設(shè)立，全面推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)[7]。

（五）職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新

整合匯總開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委職能機(jī)構(gòu)，推進(jìn)大部門制度改革，采用扁平化管理制度。加強(qiáng)主要責(zé)任類型機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)掛牌、合并以及單設(shè)等現(xiàn)象嚴(yán)格管控。對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理，主體開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立綜合管理機(jī)構(gòu)或者共性機(jī)構(gòu)的，不再設(shè)立各項(xiàng)功能園區(qū)。

（六）資源的科學(xué)配置

首先，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源的鼓勵(lì)作用，推動(dòng)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定與園區(qū)全面發(fā)展。其次，探索建立園區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)的相關(guān)審核指標(biāo)制度，達(dá)到規(guī)定的指標(biāo)值的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)方可依據(jù)其權(quán)限和程序制定相應(yīng)的等級(jí)。最后，建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定制度，不預(yù)先設(shè)滿升格名額，結(jié)合園區(qū)內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整核增。

（七）差異考核的探索工作

地方政府部門應(yīng)該針對(duì)不同的開(kāi)發(fā)區(qū)配備不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在：評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)、考核權(quán)重等方面的差異性，將工作重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，減少與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的板塊部門對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的單項(xiàng)考核，防止出現(xiàn)上級(jí)部門下達(dá)指標(biāo)不符合實(shí)際的現(xiàn)象，將考核壓力轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展的動(dòng)力[8]。

（八）與社會(huì)事物進(jìn)行分離處理

加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃工作落實(shí)、相關(guān)政策的推動(dòng)執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)步等經(jīng)濟(jì)管理職能，結(jié)合當(dāng)?shù)卣芾碚?，把可以由社?huì)組織承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織。處于開(kāi)發(fā)建設(shè)初期或者正在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的開(kāi)發(fā)區(qū)，原則上不承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理機(jī)制[9]。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展和進(jìn)步，從僅有的工業(yè)園區(qū)發(fā)展壯大至目前的商業(yè)園區(qū)、居民區(qū)，其功能結(jié)構(gòu)由最初的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展至具有多功能的綜合化社會(huì)功能，開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)政府的社會(huì)管理職能的需求也因此誕生。為了推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開(kāi)放，在開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制改革創(chuàng)新過(guò)程中，必須提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)[10]。