何二龍，黃俊立

（北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100871）

一、引言

在2008年全球金融危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入漫長(zhǎng)的大衰退和大轉(zhuǎn)型時(shí)代。自2018年以來(lái)，為擺脫國(guó)內(nèi)困境、解決貿(mào)易失衡和遏制中國(guó)崛起，美國(guó)政府單方面挑起了中美貿(mào)易摩擦。這一摩擦成為影響國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要因素，也動(dòng)搖了經(jīng)貿(mào)作為中美關(guān)系壓艙石的地位。在2020 年新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，美國(guó)政府不僅不積極抗疫，反而為一己之私對(duì)中國(guó)進(jìn)行變本加厲的打壓，全球經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)由此變得更為復(fù)雜。專(zhuān)家斷言，中美關(guān)系再也回不到從前。

在中美貿(mào)易摩擦中，中美貿(mào)易不均衡問(wèn)題引人關(guān)注。自中美建交到20 世紀(jì)90 年代初期，美國(guó)一直保持對(duì)中國(guó)的貿(mào)易順差，但從1992 年開(kāi)始，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的大緩和（劉洪鐘and 楊攻研，2020），[1]（p4，9-25）我國(guó)充分利用自身的比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成了經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的發(fā)展模式。也正是從這一年開(kāi)始，中國(guó)成為美國(guó)的貿(mào)易順差國(guó)并一直保持到現(xiàn)在①其實(shí)，從整體上看，在這一時(shí)期尤其是2001年加入WTO之后，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易一直保持順差狀態(tài)，經(jīng)常項(xiàng)目收支順差、資本項(xiàng)目賬戶(hù)順差以及外匯儲(chǔ)備大幅增加，中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)因此呈現(xiàn)出極度不均衡的特征。（參見(jiàn)圖1）。中美貿(mào)易失衡原因復(fù)雜，既有中國(guó)產(chǎn)品所具有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的原因，也有美國(guó)國(guó)內(nèi)政策的原因。本來(lái)，中美貿(mào)易逆差作為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)尋找解決方案，然而，為了保持美國(guó)的霸權(quán)地位，美國(guó)部分政客卻將這一問(wèn)題政治化。特朗普政府以此為借口，開(kāi)始實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義政策，并發(fā)起了對(duì)中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)。中美關(guān)系進(jìn)入到兩國(guó)建交以來(lái)最為復(fù)雜的時(shí)期。

圖1 中美貿(mào)易的演變（1970—2019）

為應(yīng)對(duì)美國(guó)保護(hù)主義政策導(dǎo)致的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化以及推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，黨中央果斷決策，明確了在“十四五”時(shí)期，我國(guó)要“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。本文從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的角度來(lái)分析中美貿(mào)易不平衡產(chǎn)生的原因，并提出打造雙循環(huán)發(fā)展新格局的相關(guān)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

貿(mào)易失衡的根源到底是什么？是政治安排還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生？學(xué)術(shù)界主要從金融制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)以及國(guó)際政治的角度對(duì)此進(jìn)行了分析和研究。

Feldstein（2008）和中國(guó)人民大學(xué)貨幣政策研究所（2016）指出，貿(mào)易失衡是一種金融現(xiàn)象，是美元國(guó)際貨幣在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的鏡像，是“特里芬難題”的必然結(jié)果（M Feldstein，2008；R Triffin，1961）。[2]（p25-113）[3]（p188-207）作為國(guó)際貨幣，美元必須輸出到全球才能滿(mǎn)足全球國(guó)際貿(mào)易的需要，因此，美國(guó)必須對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體總貿(mào)易余額保持赤字（M Bordo and McCauley，R N，2017；M Feldstein，2008；Z Pozsar，2013；史惠康，1987；張茉楠，2019）。[4][5]（p283-318）[6]（p28-32）[7]（p7-9，p26）當(dāng)美元持有國(guó)購(gòu)買(mǎi)美元資產(chǎn)，流出的美元源源不斷回到美國(guó)的時(shí)候，會(huì)進(jìn)一步加劇“特里芬難題”，美國(guó)對(duì)全球貿(mào)易的失衡會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大（胡曉鵬and 惠佩瑤，2020；余永定，2009）。[8]（p98-110，p137）[9]（p12-18）從現(xiàn)實(shí)中可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)不僅在與中國(guó)的貿(mào)易中存在逆差，而且對(duì)歐盟、德國(guó)、日本都保持逆差（M Feldstein，2008；史惠康，1987）。[5]（p283-318）[7]（p7-9，p318）

IMF（2005）、Feldstein（2008）、林毅夫（2019）等研究則認(rèn)為，美國(guó)的貿(mào)易失衡是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，根源在于美國(guó)和以中國(guó)為代表的東亞國(guó)家在儲(chǔ)蓄和消費(fèi)行為方面的不同。美國(guó)是典型的高消費(fèi)低儲(chǔ)蓄經(jīng)濟(jì)體，消費(fèi)過(guò)高影響投資穩(wěn)定，高消費(fèi)必須通過(guò)貿(mào)易赤字來(lái)滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求。[10]（p16-17）[11]（p200-223）[12]（p30-33）[8]（p98-110，p137）[13]（p12-30）[14]（p97-104）國(guó)民儲(chǔ)蓄分為私人儲(chǔ)蓄、企業(yè)儲(chǔ)蓄和政府儲(chǔ)蓄，經(jīng)常性的財(cái)政赤字也會(huì)造成國(guó)民儲(chǔ)蓄過(guò)低，進(jìn)一步導(dǎo)致貿(mào)易赤字（M D Chinn and Ito，H，2008；A Ferrero，2010）。[15]（p479-498）[16]（p478-490）伯南克認(rèn)為，美國(guó)的貿(mào)易失衡的根源在于全球儲(chǔ)蓄過(guò)剩所導(dǎo)致美國(guó)的低利率，低利率導(dǎo)致的財(cái)富效應(yīng)則進(jìn)一步刺激消費(fèi)，造成了美國(guó)的貿(mào)易赤字（B S Bernanke，2005；O J Blanchard and Milesi-Ferretti，G M，2009）[17]（p387-422）[18]Steinberg（2019）采用DSGE 實(shí)證分析方法驗(yàn)證了Bernanke全球儲(chǔ)蓄過(guò)剩導(dǎo)致的美國(guó)貿(mào)易赤字，結(jié)果顯示，全球儲(chǔ)蓄過(guò)?？梢越忉?6% 的美國(guó)貿(mào)易赤字。[11]（p200-223）

Higgins（1998）、Ferrero（2010）等研究從人口結(jié)構(gòu)的角度對(duì)美國(guó)貿(mào)易失衡問(wèn)題進(jìn)行了探討。這些研究認(rèn)為，由于老年人是凈消費(fèi)群體，表現(xiàn)出典型的高消費(fèi)低儲(chǔ)蓄特征，因而在美國(guó)這樣的人口老齡化國(guó)家，如果產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)空洞化現(xiàn)象，貿(mào)易赤字就不可避免。[19]（p343-369）[16]（p478-490）

除此之外，國(guó)際分工和全球價(jià)值鏈也是國(guó)際貿(mào)易不均衡的重要因素。遵從比較優(yōu)勢(shì)原則，勞動(dòng)力豐富的經(jīng)濟(jì)體主要發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，而資本技術(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家發(fā)展資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。這意味著，產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、加工、組裝在國(guó)際分工下被分散到不同國(guó)家，承接產(chǎn)品的最終組裝并出口的經(jīng)濟(jì)體（例如，中國(guó)）的貿(mào)易盈余將會(huì)被高估（陳子燁and李濱，2020；藍(lán)慶新and 竇凱，2019；林斐婷，2014；余淼杰，2018）。[20]（p21-43，p155-156）[21]（p67-77）[22]（p57-61）[23]（p32-41）也有學(xué)者認(rèn)為，貿(mào)易赤字是一種政治安排。例如，Dooley 等人就指出，貿(mào)易失衡是盈余國(guó)家和赤字國(guó)家的一種有意識(shí)、穩(wěn)定的安排（M P Dooley，et al.，2004）。[24]（p307-313）

上述研究對(duì)我們理解中美貿(mào)易不平衡提供了重要啟示，但這些也可以用來(lái)解釋美國(guó)與其他國(guó)家之間的貿(mào)易不平衡，并不能很好地理解中美貿(mào)易失衡的特殊性，本文則從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特殊性視角分析中美貿(mào)易失衡。20世紀(jì)90年代之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊性，這種特殊性主要表現(xiàn)在以土地財(cái)政為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、以晉升錦標(biāo)賽為核心的激勵(lì)模式和以人口紅利為核心的人口結(jié)構(gòu)的疊加。這種疊加形成了中國(guó)的典型的低消費(fèi)高儲(chǔ)蓄的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而表現(xiàn)為貿(mào)易失衡。下面我們就從中國(guó)官員晉升錦標(biāo)賽、土地財(cái)政的角度來(lái)分析20 世紀(jì)90年代之后形成的中國(guó)經(jīng)濟(jì)外循環(huán)發(fā)展格局及其對(duì)中美貿(mào)易失衡的影響。

三、中國(guó)經(jīng)濟(jì)外循環(huán)原因、機(jī)制和結(jié)果

當(dāng)前我國(guó)確立的形成雙循環(huán)發(fā)展新格局的部署出發(fā)點(diǎn)是改革開(kāi)放以來(lái)形成的市場(chǎng)和資源“兩頭在外”的外循環(huán)發(fā)展格局。這一外循環(huán)發(fā)展格局的形成歷經(jīng)了兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段是改革開(kāi)放之后到2001 年我國(guó)正式加入WTO 之前。在這一時(shí)期，我國(guó)先后走出了一條建立四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)放十四個(gè)沿海城市、開(kāi)放內(nèi)陸地區(qū)的漸進(jìn)式開(kāi)放道路。其間，發(fā)達(dá)國(guó)家出于自身利益的考慮逐步向發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，國(guó)際分工進(jìn)入調(diào)整期。參與國(guó)際分工的亞洲“四小龍”經(jīng)濟(jì)開(kāi)始騰飛。在這一背景下，國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王建于1987 年11 月1 日在新華社內(nèi)部刊物《動(dòng)態(tài)清樣》發(fā)表了名為《走國(guó)際大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的可能性及其要求》的文章，①此文后來(lái)以《選擇正確的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略——關(guān)于國(guó)際大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想》為題，在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》（1988年1月5日）正式發(fā)表。向中央提出依托我國(guó)沿海區(qū)位優(yōu)勢(shì)和利用我國(guó)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展市場(chǎng)和資源“兩頭在外”的加工業(yè)。對(duì)外開(kāi)放目的是引進(jìn)外資和國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)來(lái)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)。隨后，中央制定并組織實(shí)施了以“出口創(chuàng)匯”為中心工作的“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”。②為落實(shí)沿海發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院于1988年3月4日在上海召開(kāi)沿海地區(qū)對(duì)外開(kāi)放會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為：“貫徹實(shí)施沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)鍵是必須把出口創(chuàng)匯抓上去，要兩頭在外、大進(jìn)大出、以出保進(jìn)、以進(jìn)養(yǎng)出、進(jìn)出結(jié)合?！保ㄞD(zhuǎn)引自田紀(jì)云：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)是怎樣在中國(guó)搞起來(lái)的？》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2010年9月30日B版）。由于我國(guó)具有門(mén)類(lèi)齊全工業(yè)體系的優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，再加上1994年匯率并軌導(dǎo)致的人民幣對(duì)美元的貶值，中國(guó)的外向型經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，出口快速增加并成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，中?guó)的工業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得到優(yōu)化。但由于我國(guó)還處在自由貿(mào)易體制之外，與國(guó)際的貿(mào)易關(guān)系還受制于政治因素以及關(guān)稅與非關(guān)稅的壁壘，真正的外循環(huán)還不是很暢通。

第二階段是加入WTO 之后，中國(guó)對(duì)外合作進(jìn)入新階段。在這一階段，外商直接投資（FDI）成為外資進(jìn)入中國(guó)的主要形式。國(guó)外資金結(jié)合中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力，以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為特征的加工貿(mào)易興起。由于外資在國(guó)際市場(chǎng)擁有的渠道優(yōu)勢(shì)，再加上我國(guó)加入WTO 之后大量貿(mào)易壁壘的消除，中國(guó)經(jīng)濟(jì)“兩頭在外”的外循環(huán)開(kāi)始暢通，出口逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。需要?qiáng)調(diào)的是，1994年推出的分稅制改革和1998 年開(kāi)始的住房市場(chǎng)化改革合力而形成的“土地財(cái)政”開(kāi)始成為地方政府依賴(lài)經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的強(qiáng)大推動(dòng)力量。這也是下文我們討論的重點(diǎn)。

第三階段是2008年金融危機(jī)之后，由于外需疲軟，特別是最近幾年，在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、世界經(jīng)濟(jì)低迷和全球市場(chǎng)萎縮的背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的外循環(huán)發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越需要通過(guò)內(nèi)需來(lái)拉動(dòng)，中國(guó)外循環(huán)發(fā)展模式開(kāi)始調(diào)整。

為了很好地理解當(dāng)前外循環(huán)模式的運(yùn)行邏輯和調(diào)整的必要性，我們需要從土地財(cái)政說(shuō)起。

（一）土地財(cái)政模式為外循環(huán)發(fā)展提供了資金保障和政策優(yōu)惠。

圖2 土地收入及其與地方一般財(cái)政收入之比

圖3 土地財(cái)政

土地公有制以及建設(shè)用地的特殊使用規(guī)定是土地財(cái)政形成的前提條件。2004年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地法》第四十三條明確規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。這里的“國(guó)有土地”包括“國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。根據(jù)現(xiàn)行土地出讓金管理辦法，全部土地出讓收入納入地方國(guó)庫(kù)，成為政府性基金預(yù)算，與公共財(cái)政預(yù)算分開(kāi)核算，且地方政府對(duì)土地財(cái)政收入具有很大自由支配權(quán)。從現(xiàn)實(shí)中可以看出，地方政府控制土地供給不僅成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源（即“土地財(cái)政”），而且成為影響土地價(jià)格的重要因素（邵新建，et al.，2012）。[25]（p67-81）根據(jù)國(guó)土資源部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)施分稅制改革的1994 年，全國(guó)土地出讓金僅為639 億元，2001 年上升到1295.89 億元，第一次過(guò)千億，2019 年攀升到7.8 萬(wàn)億元。在2001—2019 年這不到二十年時(shí)間里，中國(guó)土地出讓總收入增加了近60 倍，在部分大城市，土地轉(zhuǎn)讓收入甚至超過(guò)稅收收入，成為當(dāng)?shù)亍暗谝回?cái)政”。

地方政府控制土地供給，通過(guò)土地出讓渠道和土地融資渠道為地方政府發(fā)展提供資金保障。土地財(cái)政的土地出讓表現(xiàn)為“低價(jià)優(yōu)惠出讓產(chǎn)業(yè)用地，高價(jià)出讓居住用地”。低價(jià)出讓產(chǎn)業(yè)用地，典型的表現(xiàn)為招商引資，尤其是引進(jìn)外商投資，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為地方政府的稅收收入。招商引資帶動(dòng)地方的制造業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，進(jìn)而對(duì)住房需求剛性增加。住房需求增加進(jìn)一步促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓收入增加，形成土地價(jià)格不斷上漲的循環(huán)模式（鄭思齊，et al.，2014）。[26]（p4-20）土地國(guó)有以及土地價(jià)格不斷上漲，也為地方政府利用土地融資提供了條件。土地抵押融資獲得資金在2003 年是土地轉(zhuǎn)讓收入的1.58 倍，在2015 年達(dá)到3.37 倍（中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組，et al.，2011）。[26]（p4-20）正如劉元春（2020）所說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是以“土地引資、土地財(cái)政和土地金融”為核心的高效融資模式為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)模式（劉元春and 陳金至，2020）。[27]（p5-23）

土地財(cái)政收入，是地方政府的預(yù)算外收入。但官員晉升的核心因素是GDP 增長(zhǎng)，因此，地方官員有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)將土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為GDP增長(zhǎng)。

（二）以晉升錦標(biāo)賽為特征的激勵(lì)模式加速了外循環(huán)的發(fā)展。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式表現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)，官員晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)模式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的促進(jìn)作用（周黎安，2007）。[28]（p36-50）改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中國(guó)發(fā)展的中心任務(wù)，對(duì)官員的考核開(kāi)始突出經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，地方GDP增長(zhǎng)速度成為影響官員晉升的核心因素。晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制通過(guò)地方政府的產(chǎn)業(yè)政策、投資偏好、政策刺激影響出口。

從需求端來(lái)看，由于消費(fèi)具有內(nèi)生性以及人口紅利導(dǎo)致的居民收入增長(zhǎng)的緩慢，刺激消費(fèi)的難度相對(duì)較大，地方官員更加依賴(lài)出口、投資對(duì)當(dāng)?shù)谿DP 的拉動(dòng)。金融危機(jī)之后，外需疲軟，地方政府大規(guī)模啟動(dòng)投資，投資+出口成為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要方式。巫強(qiáng)通過(guò)2002—2012年30個(gè)省面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了官員晉升錦標(biāo)賽作為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的政治激勵(lì)，對(duì)出口具有顯著正向影響（巫強(qiáng)、崔欣欣，2015）。[29]（p45-53）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方官員更加注重第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表現(xiàn)為對(duì)制造業(yè)發(fā)展的政策偏好。制造業(yè)企業(yè)不僅能在短期拉動(dòng)GDP，創(chuàng)造外匯增加稅收，長(zhǎng)期還能帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。張小倩利用1999—2014年中國(guó)35個(gè)大中城市的市級(jí)官員晉升的微觀數(shù)據(jù)做了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果顯示:晉升壓力引發(fā)地方官員偏向性的產(chǎn)業(yè)選擇和公共財(cái)政支出偏好，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生顯著抑制作用;官員晉升壓力顯著促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但對(duì)第三產(chǎn)業(yè)則產(chǎn)生抑制作用;官員晉升壓力在一定程度上抑制了服務(wù)業(yè)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型升級(jí)（張小倩and 李勇剛，2018）。[30]（p45-52）從政策刺激來(lái)看，地方官員更加注重基礎(chǔ)建設(shè)投資而非公共服務(wù)投資，因?yàn)榛A(chǔ)建設(shè)投資可以在短期拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，而公共服務(wù)投資投入回報(bào)周期較長(zhǎng)，難以為地方官員晉升提供政治資本。同時(shí)，地方官員更加偏向招商引資尤其是引進(jìn)外資，表現(xiàn)為2003年之后地方政府大規(guī)模興建園區(qū)形成的園區(qū)熱。

（三）土地財(cái)政和晉升錦標(biāo)賽影響外循環(huán)的機(jī)制分析。

1.地方政府對(duì)出口企業(yè)出口退稅和出口補(bǔ)貼，刺激地方出口，將土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)換為GDP 增長(zhǎng)。土地財(cái)政雖然能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)財(cái)政收入，但官員升遷考核主要來(lái)自GDP增長(zhǎng)，在晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)模式下，地方政府官員有極大動(dòng)力將財(cái)政收入轉(zhuǎn)換為GDP增長(zhǎng)。

出口退稅和出口補(bǔ)貼是地方政府通過(guò)土地財(cái)政促進(jìn)出口、增加GDP的主要方式。1994年稅制改革后，我國(guó)實(shí)行“征多少、退多少”的出口退稅制度，綜合退稅率為16.63%。1995 年下半年，我國(guó)的出口退稅率開(kāi)始下調(diào)。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)出口帶來(lái)的巨大沖擊，自1998 年開(kāi)始，我國(guó)政府分次分批分產(chǎn)品提高出口退稅率，全部出口產(chǎn)品綜合退稅率約為15%左右。2004年后，我國(guó)陸續(xù)下調(diào)或者取消了高污染、高能耗和資源性產(chǎn)品的出口退稅率，綜合退稅率為9.8%。2008 年8 月1 日后，我國(guó)分六次提高了出口退稅率，目前綜合退稅率為12.4%。出口退稅和中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，成為中國(guó)出口連年增加的主要原因。

出口退稅和出口補(bǔ)貼通過(guò)制度主動(dòng)創(chuàng)造，并維持了在中國(guó)勞動(dòng)力成本上升和人民幣升值壓力下的比較優(yōu)勢(shì)，得益于地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，中國(guó)產(chǎn)品在人口紅利消失之后仍然能占領(lǐng)全球市場(chǎng)（趙燕菁，2014）。[31]（p1-13）

2.以稅收優(yōu)惠和土地優(yōu)惠招商引資，發(fā)展外向型制造業(yè)企業(yè)。

地方政府在招商引資方面相互競(jìng)爭(zhēng)，以稅收、土地等政策吸引外商投資。例如，在工業(yè)園區(qū)內(nèi)的外國(guó)公司在華營(yíng)業(yè)前五年可以享受“超國(guó)民待遇”。具體的，外國(guó)企業(yè)在園區(qū)營(yíng)業(yè)前三年可免征企業(yè)所得稅；之后的兩年，也只需支付國(guó)內(nèi)企業(yè)所付企業(yè)所得稅的一半，即17%的所得稅率。這項(xiàng)歡迎外資的優(yōu)惠政策一直持續(xù)了約三十年，直到2012年之后，外國(guó)投資公司才開(kāi)始承擔(dān)與國(guó)內(nèi)企業(yè)相同的35%的公司稅率。在土地政策方面，地方政府不計(jì)成本價(jià)，甚至零地價(jià)出讓給外商，減免法定土地稅費(fèi)，在外商投資企業(yè)建成后由地方政府用財(cái)政資金返還支付的征地款、超計(jì)劃使用土地等吸引大批外商企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)。稅收優(yōu)惠和土地政策優(yōu)惠，地方政府吸引了大量的外商投資企業(yè)，吸引外商企業(yè)逐漸形成了地方政府的外向型經(jīng)濟(jì)。①商務(wù)部辦公廳關(guān)于在招商引資工作中嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)土地政策的通知。

在晉升錦標(biāo)賽的政治激勵(lì)下，1993—2002 年，中國(guó)連續(xù)9年成為僅次于美國(guó)的全球第二大吸收外資的國(guó)家，之后我國(guó)吸收外資更是超過(guò)美國(guó)，躍居世界第一。外資主要投資中國(guó)的制造業(yè)，外商投資的資本結(jié)合中國(guó)的廉價(jià)勞動(dòng)力，中國(guó)制造以成本優(yōu)勢(shì)促進(jìn)出口，出口規(guī)模逐漸上升，形成了外循環(huán)發(fā)展模式。外循環(huán)的迅速發(fā)展，拉動(dòng)了地方政府的GDP快速增長(zhǎng)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施投資增加，公共服務(wù)支出不足，推高房?jī)r(jià)，擠占居民消費(fèi)。

地方政府通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓尤其是居住用地獲得巨大的土地財(cái)政收入，以及通過(guò)土地抵押融資獲得銀行貸款，成為地方政府發(fā)展的主要資金來(lái)源。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能在短期拉動(dòng)地方的GDP增長(zhǎng)，在晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)下，地方政府有極大的動(dòng)力將土地財(cái)政收入和土地融資資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增加，進(jìn)一步反映在房?jī)r(jià)的上漲。房?jī)r(jià)上漲會(huì)進(jìn)一步抑制居民消費(fèi)，由此形成了中國(guó)低消費(fèi)高儲(chǔ)蓄的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變反映在宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，就是生產(chǎn)的產(chǎn)品需要依靠出口消費(fèi)掉。陳斌開(kāi)（2013）等利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城鎮(zhèn)住戶(hù)2002—2007年數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，住房?jī)r(jià)格上漲使得居民不得不“為買(mǎi)房而儲(chǔ)蓄”，從而提高了居民儲(chǔ)蓄率。住房?jī)r(jià)格上升1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)蓄率將上升0.067個(gè)百分點(diǎn)。[32]（p110-122）

同時(shí)，基礎(chǔ)建設(shè)投資的增加會(huì)擠占公共服務(wù)投入，導(dǎo)致公共服務(wù)支出不足，進(jìn)一步降低居民消費(fèi)。土地財(cái)政為地方政府提供了發(fā)展資金，但是一個(gè)奇怪的現(xiàn)象是中國(guó)地方的公共服務(wù)投入普遍不足。關(guān)鍵原因在于中國(guó)的晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)模式，造成了從“建設(shè)性財(cái)政”向“公共財(cái)政”體制轉(zhuǎn)型的困難。由于政治晉升的考核焦點(diǎn)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員在任期內(nèi)更加熱衷于“政績(jī)工程”的重復(fù)投資，對(duì)教育、衛(wèi)生、文化等長(zhǎng)期內(nèi)才會(huì)顯現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等領(lǐng)域投資并不感興趣。陳碩（2010）利用1995—2008 年面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)做了實(shí)證分析。結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)之后顯著降低了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，也減少了城市公共品的供給。[33]（p1427-1446）龔鋒等（2009）的研究結(jié)果也顯示，財(cái)政分權(quán)程度與教育支出和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)供給負(fù)相關(guān)。隨著政府公共資源配置權(quán)利擴(kuò)大，地方政府具有不顧居民實(shí)際需求偏好而擴(kuò)大基建支出的傾向。[34]（p10-21）中國(guó)家庭財(cái)富調(diào)查報(bào)告2019 年表明，全國(guó)家庭儲(chǔ)蓄中，為了應(yīng)付突發(fā)事件以及醫(yī)療支出占48.19%，為了養(yǎng)老做準(zhǔn)備占到36.78%，為了子女教育做準(zhǔn)備的占到23.97%，醫(yī)療、養(yǎng)老以及子女教育預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄是儲(chǔ)蓄居高不下的主要?jiǎng)右?。公共服?wù)投入不足，會(huì)進(jìn)一步影響居民的消費(fèi)儲(chǔ)蓄傾向。居民不得不為了公共服務(wù)增加預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄，導(dǎo)致居民消費(fèi)不足，儲(chǔ)蓄過(guò)高。消費(fèi)儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)進(jìn)一步影響出口結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響貿(mào)易結(jié)構(gòu)。

（四）以土地財(cái)政和晉升錦標(biāo)賽為核心的增長(zhǎng)模式的結(jié)果是消費(fèi)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)雙失衡。

地方政府控制土地供給，通過(guò)土地資本化形成了巨量的土地財(cái)政，對(duì)中國(guó)消費(fèi)儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)都會(huì)產(chǎn)生影響。首先房?jī)r(jià)不斷上漲以及公共服務(wù)投入不足會(huì)影響儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)，降低消費(fèi)，結(jié)果就是內(nèi)需不足。國(guó)內(nèi)產(chǎn)品無(wú)法在國(guó)內(nèi)消費(fèi)，只能依靠出口。買(mǎi)房是剛性需求，不斷上漲的房?jī)r(jià)迫使居民不斷提高儲(chǔ)蓄，降低消費(fèi)傾向。其次，公共服務(wù)投入不足，過(guò)高的教育成本和醫(yī)療成本，迫使居民提高預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄，結(jié)果降低了消費(fèi)傾向。因此，近年來(lái)，盡管中央政府多次提出要擴(kuò)大內(nèi)需，但是消費(fèi)始終處在低位，其根本原因就在于土地財(cái)政增長(zhǎng)模式和以GDP 為核心的官員考核機(jī)制沒(méi)有本質(zhì)改變。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的失衡最終以貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡反映出來(lái)。

地方政府在晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)模式下，通過(guò)出口退稅、出口補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠等促進(jìn)出口，將土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為GDP增長(zhǎng)，進(jìn)一步加劇了貿(mào)易失衡。在人口紅利消失之前，中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的主要因素，出口大幅增加。在人口紅利消失之后，中國(guó)貿(mào)易本應(yīng)該進(jìn)入調(diào)整時(shí)期，但地方政府通過(guò)出口補(bǔ)貼、出口退稅等刺激措施，通過(guò)制度創(chuàng)造維持了中國(guó)的出口優(yōu)勢(shì)。政府干預(yù)使得貿(mào)易結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到改善，甚至加劇。

因此，在土地財(cái)政的發(fā)展模式和晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)模式下，地方政府在獲得巨量土地財(cái)政收入的同時(shí)，通過(guò)出口補(bǔ)貼、招商引資以及增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，將土地財(cái)政收入轉(zhuǎn)換為GDP 增長(zhǎng)，為了政治晉升獲得足夠的政治資本。這一發(fā)展模式在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，影響著中國(guó)的消費(fèi)儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響貿(mào)易結(jié)構(gòu)。其結(jié)果就是低消費(fèi)、高儲(chǔ)蓄、高出口的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最終以貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)出來(lái)。

四、以雙循環(huán)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡發(fā)展

實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)帶動(dòng)國(guó)際雙循環(huán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)中美貿(mào)易平衡有著重要的促進(jìn)作用。雙循環(huán)核心是擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。通過(guò)破除土地財(cái)政為循環(huán)模式的新的國(guó)內(nèi)循環(huán)，擴(kuò)大內(nèi)需，提高居民消費(fèi)，改善消費(fèi)結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)。首先是調(diào)整以GDP 作為核心的晉升錦標(biāo)賽，官員晉升需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、民生以及創(chuàng)新，走高質(zhì)量發(fā)展之路。其次，需要抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，降低居民買(mǎi)房成本，提高居民消費(fèi)水平，改善消費(fèi)儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)。最后，地方政府和中央政府需要擴(kuò)大公共服務(wù)支出，降低居民的預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄傾向，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。

圖4 雙循環(huán)與貿(mào)易失衡

（一）官員考核機(jī)制需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，激勵(lì)創(chuàng)新，驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的形成。以GDP 增長(zhǎng)為核心的官員考核機(jī)制，在土地財(cái)政的增長(zhǎng)環(huán)境之下，必然會(huì)導(dǎo)致出口驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)。因此，需要調(diào)整地方官員的考核機(jī)制。在重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量的同時(shí)，更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。土地財(cái)政在短期之內(nèi)無(wú)法破解，通過(guò)調(diào)整官員晉升考核機(jī)制，激勵(lì)地方官員將土地財(cái)政收入投資于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該加大核心技術(shù)領(lǐng)域的投資。核心技術(shù)的投資沒(méi)有確定的回報(bào)，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，政府應(yīng)該合理投資到有技術(shù)資本但是缺少資金的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，促進(jìn)我國(guó)核心技術(shù)的創(chuàng)新和突破。核心技術(shù)突破有利于中國(guó)形成良性的國(guó)際循環(huán)，同時(shí)形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的國(guó)內(nèi)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新格局。

（二）擴(kuò)大公共服務(wù)投入，擴(kuò)大消費(fèi)，以消費(fèi)促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

擴(kuò)大公共服務(wù)投入，就需要地方政府減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)投入。土地財(cái)政增長(zhǎng)模式的主要參與主體是地方政府和國(guó)有企業(yè)，因此，中國(guó)高儲(chǔ)蓄的一個(gè)典型特征是政府儲(chǔ)蓄和國(guó)有企業(yè)儲(chǔ)蓄率過(guò)高。增加國(guó)有企業(yè)和地方政府對(duì)公共服務(wù)投入，才能從根本上降低中國(guó)的儲(chǔ)蓄率，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡。國(guó)有企業(yè)主要通過(guò)提升國(guó)企盈利劃撥社?；?，提升社保體系建設(shè)。完善的社保體系不僅可以降低政府儲(chǔ)蓄從而降低國(guó)民儲(chǔ)蓄，還能減少居民的“預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄”，刺激消費(fèi)，進(jìn)一步降低居民儲(chǔ)蓄，從根本上改善中國(guó)的高儲(chǔ)蓄—低消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡發(fā)展。降低政府儲(chǔ)蓄，主要通過(guò)加大政府投資教育、醫(yī)療等關(guān)系民生領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)12 年義務(wù)教育，提高全民醫(yī)療水平。

（三）抑制房?jī)r(jià)上漲，降低土地財(cái)政依賴(lài)。

由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲不利于雙循環(huán)發(fā)展，房?jī)r(jià)快速下跌對(duì)經(jīng)濟(jì)的傷害更大，穩(wěn)定房?jī)r(jià)是實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)發(fā)展的首要前提。通過(guò)綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、立法等方式，探索適合中國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)基礎(chǔ)制度和長(zhǎng)效機(jī)制，使房地產(chǎn)能夠平穩(wěn)過(guò)渡。在房?jī)r(jià)穩(wěn)定的前提下，轉(zhuǎn)變地方政府以土地財(cái)政為核心的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局的核心。