賈興梅

安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032

黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義發(fā)展方位，深化推進我國特色社會主義發(fā)展道路，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)注入強大精神動力。1986年我國開始成立專門的減貧工作機構(gòu)對農(nóng)村貧困有針對性的消除，扶貧工作大致可分為四個階段，大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）、八七扶貧攻堅階段（1994—2000年）、整村推進扶貧開發(fā)階段（2001—2012年）、精準(zhǔn)扶貧階段（2013年—至今）。

有關(guān)精準(zhǔn)扶貧理念大致追溯到20世紀(jì)80年代后期，世界各國的扶貧政策普遍由普惠式扶貧向瞄準(zhǔn)式扶貧轉(zhuǎn)換[1-3]。20世紀(jì)90年代以來，我國貧困縣的設(shè)立和各種扶貧政策的傾斜，都是精準(zhǔn)扶貧理念的體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧立足對扶貧對象的精確識別、高校幫扶基礎(chǔ)上，針對不同區(qū)域致貧環(huán)境、貧困戶貧困誘因的異質(zhì)性特征，運用科學(xué)程序?qū)Ψ鲐殞ο缶_識別定位、精確幫扶、精確管理的治貧方式，即誰貧困就扶持誰。

作為中國農(nóng)村土地改革的發(fā)源地，安徽農(nóng)村反貧困實踐一直得到學(xué)術(shù)界關(guān)注。近期的典型研究涉及壽縣實施因戶施策的六種精準(zhǔn)模式，包含合作社（公司）帶動模式、“貧困戶打工”帶動模式、“逐戶選項”幫扶模式、“金融扶貧”模式、“光伏扶貧”模式、“雙包扶貧”模式。安徽農(nóng)村貧困人口主要集中在大別山區(qū)和皖北地區(qū)，區(qū)域致貧環(huán)境復(fù)雜、農(nóng)戶居住分散、貧困誘因具有異質(zhì)性和多樣性特征。實施精準(zhǔn)扶貧是破解長期以來扶貧效率較低、扶貧手段單一的重要切入點。

一、安徽精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在理論與作用機制

（一）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在機理

精準(zhǔn)扶貧是相對粗放扶貧而言，它與粗放扶貧不同，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[4]。這種扶貧是針對貧困居民而言的，簡單地說就是誰貧困就扶持誰，但在具體實施過程中，“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果如何”等問題的不確定性，導(dǎo)致幫扶工作存在很多盲點，而真正的貧困戶和貧困居民卻未得到幫扶[5]。因此如何精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核成為精準(zhǔn)扶貧的重要問題。

在精準(zhǔn)識別中，貧困對象的選取、貧困程度的比較、貧困原因分析都是精準(zhǔn)識別的重要方面。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的前提，在精準(zhǔn)識別中，通過何種方式將貧困居民識別出來是亟待解決的問題。只有精準(zhǔn)識別才能進行精準(zhǔn)幫扶，在精準(zhǔn)幫扶中，誰幫扶、幫扶誰、怎樣幫扶是需要在精準(zhǔn)幫扶中解決的問題。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，一般是政府、企業(yè)、社會等幫扶。精準(zhǔn)管理包含農(nóng)戶信息管理、陽光操作管理、扶貧事權(quán)管理等。誰管理、達到什么樣的目標(biāo)、采用何種模式是需要解決的重要問題。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保證，通過建立貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對象的相關(guān)信息錄入到系統(tǒng)，包含基本資料、動態(tài)情況等，同時實施動態(tài)管理。在精準(zhǔn)考核方面，如何構(gòu)建考核體系，對結(jié)果做出合理評價是需要解決的重要問題。精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的深化，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是建設(shè)中國特色社會主義的需要，是我們黨的重要使命[6]。

安徽省各地區(qū)情況不同，優(yōu)勢不同，困難復(fù)雜多樣，在扶貧措施、致富項目等的選擇和落戶上要因地制宜，如此才能實現(xiàn)量體裁衣，找到適合自己的發(fā)展道路，使得脫貧攻堅穩(wěn)定提升。精準(zhǔn)考核是針對扶貧的專項考核，必須精準(zhǔn)到位、細致到點，將扶貧績效作為考核的指標(biāo)，用“精準(zhǔn)”檢驗工作、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，如此才能更好地實現(xiàn)對工作成績的準(zhǔn)確評價。

（二）精準(zhǔn)扶貧的作用機制

精準(zhǔn)扶貧的作用主體包括政府、企業(yè)、村兩委、扶貧工作隊、貧困戶等，這些主體之間相互作用、相互協(xié)調(diào)，政府根據(jù)實際情況設(shè)定脫貧目標(biāo)，實現(xiàn)全部脫貧；目標(biāo)的完成與基層干部的政績相關(guān)聯(lián)，企業(yè)通過吸納貧困就業(yè)人口，進行扶貧救助的同時實現(xiàn)盈利；村兩委根據(jù)實際情況落實相關(guān)脫貧任務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的關(guān)系，服務(wù)于村民；扶貧工作隊需要落實扶貧任務(wù)、動員符合要求的村民脫貧，避免村民為了相關(guān)利益而不脫貧現(xiàn)象，最終實現(xiàn)貧困戶能夠脫貧，實現(xiàn)共同富裕。這些主體之間發(fā)揮各自作用的同時，又存在互相聯(lián)系互相制約的關(guān)系[7]。

在貧困戶脫貧過程中，各種主體發(fā)揮不同的作用，政府制定相應(yīng)的規(guī)劃和扶貧政策，提供資金扶持，完善相關(guān)的服務(wù)信息；企業(yè)提供平臺和技術(shù)管理，產(chǎn)業(yè)在村中經(jīng)營，為村民提供就業(yè)崗位，將獲得的利益進行分配；村兩委運用生產(chǎn)要素信息及整合和鏈接相關(guān)要素，根據(jù)資源情況進行產(chǎn)業(yè)選擇，引進適合的企業(yè)，與貧困戶進行對接；扶貧工作隊通過獲取外部資源、聯(lián)系企業(yè)，幫扶貧困戶，同時利用外部信息、資源、技術(shù)等，為貧困戶提供土地、勞動、資金等；貧困戶通過土地入股、就業(yè)支持、項目參與等方式增加收入，最終達到貧困戶脫貧致富，社會經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕。

二、安徽精準(zhǔn)扶貧策略選擇

從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在機理及作用機制看出，影響精準(zhǔn)扶貧的因素很多，針對精準(zhǔn)扶貧的策略選擇，必須明確精準(zhǔn)扶貧的貧困對象及致貧原因等問題，結(jié)合國家扶貧政策，發(fā)揮相關(guān)主體的作用。

（一）精準(zhǔn)扶貧針對貧困對象選擇、貧困程度、致貧原因等問題需要理清

按照政策規(guī)定只有明確了致貧原因，才能精準(zhǔn)扶貧。基于安徽省X縣547戶貧困家庭調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，因病致貧是其貧困的重要原因，解決農(nóng)村居民的健康狀況，是減少貧困人口的重要方式；其次是因?qū)W致貧，雖然九年義務(wù)教育保證了農(nóng)村兒童能夠完成初中的教育，但高等教育仍需要承擔(dān)很大費用。再次為因殘致貧、缺勞力。由此看出，教育扶貧、健康扶貧仍是精準(zhǔn)扶貧的重要方面，加強這兩方面的扶貧，有助于提高農(nóng)村居民的技術(shù)水平，減輕農(nóng)村負擔(dān)，增加農(nóng)民收入，降低貧困發(fā)生率；隨著農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村所剩人口主要集中于老人、婦女、兒童，很多村莊已是“386199”村，這就導(dǎo)致勞動力不足是貧困的重要原因[8]。

（二）精準(zhǔn)扶貧需要把微觀農(nóng)戶與宏觀扶貧政策結(jié)合

導(dǎo)致貧困的原因是多方面的，需按照致貧原因?qū)ξ⒂^貧困戶進行分類，根據(jù)不同原因不同程度給予不同宏觀扶貧政策，如因病致貧可以增加慢性病種申報、降低醫(yī)保補償門檻、提高醫(yī)保補償比例、降低大病保險起付線、增強綜合醫(yī)保“三保障一兜底”和“180”補充醫(yī)保等；因?qū)W致貧可實施不同程度的教育救助。同時將貧困戶按照一般貧困戶、低保戶、五保戶等不同類型的農(nóng)戶進行分類，對于一般貧困戶，按照不同致貧原因進行幫扶，對有重大疾病的家庭進行醫(yī)療救助；對有教育困難的家庭進行教育扶貧；對住房困難的農(nóng)戶為其提供危房改造項目，對于高山地區(qū)的村落實行移民搬遷，統(tǒng)一居住；對于低保戶、五保戶等收入困難家庭需要實施民政兜底，為其提供基本的生活保障。

（三）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)處理好政府、企業(yè)、社會基層和貧困戶之間的關(guān)系

政府是政策的制定者和實施者，需根據(jù)實際情況設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)，制定不同的政策，對于貧困戶進行免費技術(shù)培訓(xùn)，增強其就業(yè)機會。企業(yè)可為有勞動能力的貧困戶提供就業(yè)崗位，而作為國家政權(quán)建設(shè)載體的社會基層組織，其運行效率直接影響到政府的執(zhí)行力度與效率。作為需要扶持對象的貧困戶，處理與政府、企業(yè)、社會基層組織、貧困戶之間的關(guān)系，成為精準(zhǔn)扶貧的重要問題，縣機關(guān)干部、黨員通過聯(lián)系貧困戶，實施一對一、一對多扶貧，通過幫扶人不定期地到貧困戶家庭中進行訪談、慰問，切實掌握貧困戶的基本條件、貧困程度，了解致貧原因。

（四）精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從多維角度將扶貧目標(biāo)與扶貧績效、扶貧考核相結(jié)合

安徽省實施精準(zhǔn)扶貧最終扶貧目標(biāo)是實現(xiàn)全部脫貧，階段性扶貧目標(biāo)是降低貧困發(fā)生率，提高扶貧績效，安徽省貧困的發(fā)生已不僅僅是收入方面的貧困，非收入方面的貧困更為突出，或者說深度貧困更為突出，短期內(nèi)貧困主要是由經(jīng)濟因素所導(dǎo)致，長期內(nèi)不僅僅是經(jīng)濟因素還包含能力貧困等非經(jīng)濟因素的貧困，而處于深度貧困的貧困戶很難獲得持久脫貧，導(dǎo)致脫貧難、返貧易等問題。在扶貧政策和措施上，注重非收入貧困的降低，如教育貧困、能力貧困等，將扶貧目標(biāo)與扶貧績效相結(jié)合。根據(jù)不同農(nóng)戶制定不同的扶貧績效標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合扶貧目標(biāo)，將扶貧績效最大化。同時將扶貧績效與扶貧考核相結(jié)合，根據(jù)各地區(qū)實際情況和扶貧績效，設(shè)置不同的考核指標(biāo)，將減少貧困人口數(shù)量和提高貧困人口生活水平作為上級部門幫扶人的考核工作指標(biāo)，根據(jù)基層組織工作狀況量化打分，評定對扶貧戶和貧困村識別、幫扶和管理的成效，獎優(yōu)懲劣，督促工作切實落實，提高幫扶人的工作積極性。

三、反貧困路徑探析

隨著扶貧程度的加深，深度貧困地區(qū)、深度貧困人口更加顯現(xiàn)，扶貧難度加大。在部分地區(qū)脫貧成果需要穩(wěn)固、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱及脫貧人口收入不穩(wěn)定的情況，需要建立健全返貧機制，貧困和返貧在發(fā)生機制上存在一致性，貧困誘因消除，返貧就失去存在的條件。因此考慮貧困的同時，還需防范返貧問題，由此提出以下反貧困路徑。

（一）依據(jù)貧困誘因，改善貧困狀況

針對不同的貧困原因，逐步改善各維度的貧困，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善衛(wèi)生設(shè)施，提高生活水平，積極發(fā)展地區(qū)教育，改善教育水平，完善農(nóng)村社保制度，強化醫(yī)療體系，這就需要加大國家惠農(nóng)惠貧政策，改善農(nóng)戶非收入能力[9]。多維貧困發(fā)生率的下降，緩解了與收入貧困的矛盾，提高貧困戶的多維發(fā)展能力，這些與惠農(nóng)惠貧政策密切相關(guān)。

（二）扶貧方式由救濟式扶貧向多元化扶貧方式轉(zhuǎn)變

安徽農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出與以往不同的特征，新時期農(nóng)村貧困致貧原因也呈現(xiàn)多樣化特征，因此根據(jù)不同的致貧原因、不同農(nóng)戶特征有針對性的扶貧，在這一過程中，不僅考慮收入貧困，還需考慮多維貧困。僅僅依靠救濟式扶貧已不能降低貧困程度[10]，因此需要將救濟式扶貧方式向多元化扶貧方式轉(zhuǎn)變，不能僅僅依靠資金、物資等直接輸入的方式改善貧困，還要依靠產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃、教育規(guī)劃等方式改善貧困，同時更要讓貧困村、貧困戶轉(zhuǎn)變思想，調(diào)動貧困村、貧困戶的主動性。

（三）構(gòu)建防范返貧機制，提前謀劃關(guān)鍵政策

部分地區(qū)部分人口存在返貧現(xiàn)象，這就需要構(gòu)建防范返貧機制，提前謀劃關(guān)鍵政策。特別是深度貧困地區(qū)，反貧困尤為困難，很多貧困家庭依靠救濟才得以脫貧，特別是五保戶、低保戶，這就造成只要不進行救濟式扶貧，將導(dǎo)致這些家庭再次入貧，針對這些家庭防范返貧，需提前謀劃關(guān)鍵政策。通過增強內(nèi)生動力，構(gòu)建防范返貧長效機制，堅持扶貧與扶志扶智相結(jié)合。