潘 虹

(鄭州升達經貿管理學院，河南 鄭州 451191)

1 研究背景

黨的十九大報告指出,中國要堅持走具有中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路。新型城鎮(zhèn)化建設已經成為我國擴大內需、轉變方式、調整結構的重要手段，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，其中產生的問題和矛盾，如資源配置低效、水資源匱乏、城市規(guī)劃欠科學、農民進城后就業(yè)及拆遷安置等方面的新問題日益突出。河南省是我國重要的農業(yè)大省，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，水資源緊缺是目前面臨的首要問題，如何能夠充分循環(huán)利用水資源達到水資源的再生利用，以有限的水資源滿足河南省經濟社會可持續(xù)發(fā)展，已成為河南省水利工作面臨的緊迫任務。A縣位于河南省東南部，是河南省新型城鎮(zhèn)化試點城市之一，其作為“平原糧食大縣”、“全國糧食生產百強縣”、“國家優(yōu)質小麥種植基地”、“河南省畜牧業(yè)大縣”、“花木名縣”，A縣對于水資源的需求十分旺盛。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，A縣農村人口迅速向城市轉移，目前A縣城鎮(zhèn)內公共服務設施、基礎服務設施、水資源的有效利用與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度相比，明顯力不從心，已經嚴重影響到城鎮(zhèn)居民的生產、生活質量。因此，A縣再生水利工程建設對于其新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展影響重大。A縣對于再生水利工程項目，預算總投資為19329.62萬元，其中，項目資本金3865.92萬元，約占項目總投資的20%；融資資金15463.70萬元，約占項目總投資的80%。對于較大的資金缺口，A縣政府融資平臺可以采用的融資手段有發(fā)債和PPP模式。但是財政部在文件《進一步推動在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作(PPP)模式》清楚指出，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要“強制”應用PPP模式。要求地方融資平臺不能只是一味的發(fā)債，融資渠道要多元化，要將社會資本有機地引入到公共服務領域，所以PPP模式成為地方政府融資的一個重要手段。本文提出A縣的再生水利工程項目建議政府采用PPP模式進行融資和管理，該項目主要是為了拓寬A縣政府的融資渠道，將社會資本引入到公眾服務領域，轉換政府壟斷的角色，同時有效利用社會資本來為公眾提供更優(yōu)質、更高效的便民服務。

2 A縣再生水利工程PPP項目存在的問題

通過對河南省A縣再生水利工程PPP項目調研，發(fā)現(xiàn)其存在的問題也是當前我國PPP項目普遍存在的問題。

2.1 缺乏完善的配套政策和相應的運作機制

開始運行PPP項目需要一定的基礎設施和完善的政策來支持。A縣是新型城鎮(zhèn)化試點縣，已出臺相關政策鼓勵私人PPP項目投入到公共基礎設施建設中，但從宏觀環(huán)境的因素分析，A縣政府沒有政策制訂權，只能根據已有的政策貫徹、執(zhí)行。PPP項目后續(xù)在建設、經營維護過程中出現(xiàn)問題時，政策的完善性、配套性、滯后性，造成出現(xiàn)問題難以及時運用恰當?shù)恼哌M行執(zhí)行，這對保障A縣水利工程PPP項目模式進行長遠建設是不利的，不利于PPP項目作為模板或者試點，也不利于在A縣及其周邊地區(qū)進行推廣。PPP模式廣泛應用離不開國家政策的推動，需要國家及時出臺關于PPP項目更加細化、更加完善的配套政策，同時制定明細的基礎設施準則，以國家的政策、準則作為依據對操作流程、收費政策、稅收、風險分擔、績效評價以及后期合同執(zhí)行出現(xiàn)糾紛等進行詳細規(guī)范。同時，還需要當?shù)卣贫ㄏ鄳倪\作機制協(xié)調配合。這些都需要完善的、配套的宏觀政策作為依據，及時應對PPP項目參與各方出現(xiàn)的分歧，全面保障各方利益得到實現(xiàn)。

2.2 運行分擔機制不夠成熟

從當前A縣再生水利工程PPP項目來看，A縣作為城鎮(zhèn)化建設中的試點，能夠給其它工程項目帶來示范作用，但是該工程投資時間較長，投資金額較大，在實際運作過程中，也會產生各方利益糾紛和風險分擔等方面的糾紛，運行過程中的矛盾并不能得到良好的解決。如何讓PPP項目能夠良性運行，在各方分擔機制中能夠實現(xiàn)公平公正，都是當前該項目面臨的現(xiàn)實問題。從以上問題看，由于PPP項目在我國實施的時間并不長，政府的運作經驗也在不斷積累中。政府一旦將其作為短期的政績工程來對待，在引入PPP項目工程時會給予很多優(yōu)惠或承諾，甚至承諾會承擔某些風險。但是，最終出現(xiàn)風險時往往將責任全部推給社會資本方，造成政府在實際執(zhí)行過程中，并沒有很好地履行承諾，也沒有承擔項目運作過程中可能出現(xiàn)的風險和損失。由于分擔機制不夠成熟，對于后續(xù)PPP項目的建設和運營會產生負面的作用。

2.3 社會信用有待強化

從A縣再生水利工程及周邊縣市近年實施的PPP項目來看，有成功的案例，也有失敗的項目。從項目失敗中可以看到我國PPP項目社會信用有待強化。由于政府換屆等政治性原因，導致后續(xù)政府沒有對前一屆政府的政策進行良好的執(zhí)行；政府在PPP項目引進之前進行很好的口頭承諾，但是PPP項目引進以后出現(xiàn)的風險和問題，政府往往進行責任的推脫；當外部環(huán)境發(fā)生變化時，政府會要求各參與方簽訂補充協(xié)議，這些補充協(xié)議會讓參與的私人部門變得特別被動。政府在引進PPP項目參與方之前，會給予良好的承諾和較多的優(yōu)惠條件，但具體操作過程中社會部門往往處于劣勢地位，無法跟政府進行相應的談判，當出現(xiàn)利益糾紛時，沒有辦法跟政府進行法律訴訟。甚至為了保障當前的成果和利益，只好忍氣吞聲，一般都不會選擇走法律程序。物有所值流于形式，物有所值都是通過咨詢機構計算、核準的數(shù)據，由于調研不夠深入，計算不嚴謹，往往造成與實際脫節(jié)，最終通過調整數(shù)字達到項目的預期。

3 完善PPP項目的對策

3.1 加強宏觀政策支持力度，促進項目發(fā)展

由于PPP模式在我國基層縣城中試點目前尚在普及推廣階段，所以相關宏觀政策還沒有得到完善。以再生水利工程為例，A縣的PPP項目要想長期、穩(wěn)定發(fā)展，在宏觀政策不足的情況下，最好的辦法就是制定好項目的操作規(guī)范，以及適用的制度規(guī)范，確保在出現(xiàn)分歧時能夠有章可依。A縣的相應職能部門如財政、金融、住建規(guī)劃等，應當因地制宜，及時出臺有利于當?shù)豍PP項目發(fā)展的制度和規(guī)范，從而提升PPP項目在市場準入領域中的競爭力，尤其要注意落實稅收優(yōu)惠政策，為推廣PPP模式，促進政府和社會資本合作，建立稅收上的優(yōu)惠。同時，應當完善相應的招投標制度，促進PPP項目的公平競爭，并在執(zhí)行過程中完善政府和社會資本，以及各個參與方的利害關系，對PPP模式合作中違約處罰、回報定價等一系列問題進行詳細說明。A縣政府沒有宏觀政策的制定權，但是可以制定配套的制度、規(guī)范，目前已出臺相應制度，充分展示出A縣政府非常重視PPP項目。本文建議國家加強宏觀政策支持力度，完善的政策是保障PPP項目成功的基本保障，這樣可以減少項目失敗的概率，進而提升A縣PPP項目建設的成功率和示范性。

3.2 建立長期合作的雙方信任機制

我國水利工程建設需要大量的資金投入，同時也需要各個方面的緊密配合。在此背景下，如何實現(xiàn)水利工程建設長期有效和諧發(fā)展是迫切需要解決的問題。因此，對于A縣PPP項目，水利廳建設需要建立長期合作為目的的信任機制。政府應平等對待私人企業(yè)，私人企業(yè)也不能以犧牲公共產品的質量，或者降低服務質量來獲得招標。這是需要雙方建立長期合作為目的的信任機制，具體來講應當做到以下2點。

3.2.1 制定必要準則，促進雙方長期合作

合理的準則是支撐雙方有效合作的前提。本文建議在A縣再生水利工程建設中，建立完善的評價質量體系。政府部門應當利用好政府信用來推動全社會信用的共享，對合作企業(yè)和咨詢機構建立一系列聯(lián)動名單，同時對于不合法的機構建立失信名單，這樣能夠對市場進行凈化和準入。而參與再生水利工程建設的相應各方則也應該做好自身的信用，一個優(yōu)秀的企業(yè)信用是進行長期合作的必備條件。在A縣再生水利工程建設中，雙方都應該做好信用建設，這樣能夠促使雙方進行良好有序合作。

3.2.2 政府角色應當更加清晰到位

PPP項目的建設離不開國家出臺單獨政策進行支撐，這項政策的主要目的是促進PPP項目建設能夠良好完善有序的進行，這就要求地方政府對于政策執(zhí)行必須到位，對于各項承諾應當及時兌現(xiàn)，這樣才有助于地方政府在PPP項目建設中的公信力，從而提升私營企業(yè)參與到PPP項目的積極性。因此，政府應當做好在該項目建設中裁判員和監(jiān)督員的角色，不能作為運動員等參與角色。

在實際PPP項目建設中，雙方只有互信互助，在現(xiàn)有市場規(guī)則的條件下進行公平公正的合作，才能夠保證PPP項目長遠的運作。

3.3 建立糾紛解決機制和退出機制

結合A縣水利工程PPP項目操作的經驗，發(fā)現(xiàn)政府各方和PPP項目參與方之間的動機是不同的，A縣政府是希望利用PPP項目來改善該項水利工程建設基礎設施落后的狀況，通過PPP項目來提升A縣水利工程建設的規(guī)模，而參與到A縣水利工程PPP項目的私營企業(yè)，則希望通過PPP項目獲得一定的效益，這就導致各方對于PPP項目中真正的目的不同。在實際PPP工程運作過程中，各方可能出于各自目的的考慮，會產生一些糾紛，為處理好這些糾紛，應當建立合理的糾紛處理機制以及退出機制。

3.3.1 建立有效的項目退出機制

結合A縣水利工程PPP項目的經驗，私營企業(yè)參與到PPP項目一定年限后，應當能夠通過一定合理有效的方式來進行退出保障私人資本的利益，可以進行股權轉讓，也可以引入第三方對股權進行全新評估或者稀釋。最終確保私人部門原則上持有部分的股權，避免其出現(xiàn)短期投機行為，從而保障PPP項目運作的質量和效益。

3.3.2 建立有效的PPP項目糾紛解決機制

在實際PPP項目運作過程中，由于政府既是運動員又是裁判員，因此在出現(xiàn)糾紛和矛盾時，私營企業(yè)的利益如何保證成為迫切需要解決的問題。結合各方PPP項目運作的經驗，可以提前制定相應的條款和細節(jié)，同時對于相關案件的法律依據，做好提前規(guī)劃。對于政府失職的地方，不應當過于偏袒同樣也要宣判予以執(zhí)行，這樣才能保證PPP項目運作中各方的真實利益。A縣水利工程項目周期較長，投資金額相對較大。在項目實施周期中會出現(xiàn)一些不可抗拒的因素，進而影響A縣水利工程項目的正常運營。要確保PPP項目合理有效運行，就需要各方承擔起相應的責任，做好風險的防范。具體來講，需要各方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，對于資本投資方來說，要運用好資本的投資在不同的時間節(jié)點給項目注入不同的資金以抵抗項目資金鏈的風險；對于政府來說，則應該保障整個項目實施的宏觀環(huán)境以確保項目實施中稅收法律等一系列可能遇到的風險做到最低。

4 結論

國家的城鎮(zhèn)化試點正在陸續(xù)開展，新型城鎮(zhèn)化建設能夠打破當前的二元結構，優(yōu)化我國城鄉(xiāng)發(fā)展，是解決我國當前社會矛盾的重要戰(zhàn)略。在新型城鎮(zhèn)化建設中的難點之一就是資金來源，本文以河南省A縣PPP項目為對象，分析A縣水利工程項目的優(yōu)勢、劣勢，指出當前PPP項目中存在的共性問題，如政策法規(guī)不完善、運營機制不夠成熟、社會信用有待強化等。通過分析這些問題，給出對應的解決對策，對A縣以后開展基礎設施領域的PPP項目建設具有一定的參考意義。當然，PPP模式并不是萬能的，任何一個項目的成功都需要多方面綜合因素的考慮，在實際運作過程中也需要因地制宜，結合項目本身選擇最適合項目發(fā)展的PPP模式，通過政府、社會和私人機構共同努力，推進我國的城鎮(zhèn)化建設。