徐愛華，孫桂仁

（中共民勤縣委黨校（民勤縣行政學校），甘肅民勤733300）

民勤縣地處甘肅省河西走廊東北部，東西北三面被巴丹吉林和騰格里2大沙漠包圍，為半封閉荒漠區(qū)。降水量較少，蒸發(fā)量較大，日照充足，晝夜溫差較大，地形較為平緩，以荒漠、戈壁、荒灘、荒坡、沙丘、石崗等為主。土地資源豐富，耕地分布集中，由于水資源匱乏，土地利用水平較低，綠洲沿線共有408 km的風沙線，生態(tài)環(huán)境極為脆弱。全縣已探明煤、鐵、芒硝、石墨、水泥灰?guī)r、水晶、磚瓦黏土等礦種15種，礦床、礦點42處，初步勘測礦藏儲量約有10億t煤炭資源。地理區(qū)位造就縣域內(nèi)光能和風能資源極為豐富，年風資源儲量在400萬kW以上，太陽能可利用總量在600萬kW以上。

1 民勤自然資源開發(fā)面臨的困難和問題

1.1 土地面積廣闊，自然環(huán)境脆弱

土地是發(fā)展的基礎(chǔ)，資源是發(fā)展的動力，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障服務是自然資源管理工作的永恒主題。民勤縣轄區(qū)土地面積廣闊，地勢平緩，土地總面積達到1.59萬km2，耕地分布集中，由于水資源匱乏，土地利用水平較低，沙漠及各類荒漠化土地面積占全縣土地總面積的81.76%，綠洲沿線共有408 km的風沙線。年均降雨量113.2 mm，蒸發(fā)量2 675.6mm。自然環(huán)境成為制約土地利用的重要因素。

1.2 規(guī)劃指標與土地資源結(jié)構(gòu)性不足

《民勤縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》確定的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模為1.79萬hm2，新增建設用地指標為0.1萬hm2。截至目前，民勤縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和新增建設用地規(guī)模分別達到1.83萬hm2、0.15萬hm2，超規(guī)劃指標（全部為未利用地）。目前，受土地利用總體規(guī)劃用地總規(guī)模、年度計劃指標和規(guī)劃管制區(qū)等因素約束，基礎(chǔ)設施、民生工程、工業(yè)項目用地預審和審批難度較大。另外，民勤縣未利用地廣闊，但由于缺乏政策支撐，指標突破規(guī)劃約束問題尤為突出，土地利用面臨“結(jié)構(gòu)性短缺”的問題。

1.3 經(jīng)濟呈現(xiàn)新常態(tài)，項目用地集約性不高

經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，具體內(nèi)容涉及方式的轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、動力的轉(zhuǎn)換、分工的演進、產(chǎn)業(yè)的布局、要素的配置、改革的跟進、區(qū)域的協(xié)調(diào)、環(huán)境的保護等各個領(lǐng)域，自然資源部門必須融入全局來謀“一域”。民勤縣目前城鎮(zhèn)建設用地指標不足而農(nóng)村土地低效粗放，單位面積土地投資強度較低，低效利用甚至閑置，基礎(chǔ)設施用地占用建設用地比重小，人均城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村居民點用地遠超國家標準，農(nóng)村舊宅基地復墾和騰退難度較大，土地集約利用程度較低的局面未能得到根本性扭轉(zhuǎn)。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，個別企業(yè)盲目“圈地”，項目不建和慢建，建筑的容積率、建筑系數(shù)、綠化率、開發(fā)期限等指標不規(guī)范的問題仍然存在。

1.4 礦產(chǎn)資源優(yōu)勢不明顯，環(huán)保安全壓力大

民勤縣已發(fā)現(xiàn)具有開發(fā)價值的礦產(chǎn)資源主要有煤、石墨和芒硝，全縣35個礦山企業(yè)，主要為砂石磚廠類企業(yè)，紅砂崗和西大窯礦區(qū)是煤炭資源開采的重點區(qū)域，目前受市場及環(huán)保和安全工作要求等影響，基本處于停產(chǎn)狀態(tài)。

2 問題原因分析

2.1 位于石羊河末端，環(huán)境制約嚴重

民勤地處溫帶干旱荒漠氣候區(qū)，其東北部被騰格里沙漠包圍，西北有巴丹吉林沙漠環(huán)繞，沿石羊河下游形成狹長而平坦的綠洲帶，是我國典型的荒漠綠洲之一，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱。多年平均蒸發(fā)量為降雨量的24倍，為全國最干旱地區(qū)之一?！笆鼐派?、非灌不殖”是民勤的基本特點，正是水資源短缺因素，導致土地利用水平較低。

2.2 用地模式粗放，項目入駐門檻低

造成規(guī)劃指標不足的原因較多，主要原因是工業(yè)用地門檻較低，投資建設項目較多，用地粗放，集約節(jié)約水平不高，超占了規(guī)劃的年度計劃指標，造成了“結(jié)構(gòu)性短缺”的問題。

2.3 群眾法律意識淡薄，集約節(jié)約水平不高

土地法律法規(guī)宣傳的廣度和深度不夠，宣傳形式單一；群眾對保護耕地、依法用地、集約節(jié)約用地的重要性認識不足，農(nóng)村舊宅基地復墾和騰退資金保障機制沒有形成，入駐園區(qū)項目資金短缺，投資動力不足。

2.4 經(jīng)濟下行壓力較大，環(huán)保要求不斷提高

民勤縣礦山企業(yè)投資生產(chǎn)規(guī)模較小，安全和環(huán)保指標達不到要求，受國際國內(nèi)多種因素影響，宏觀經(jīng)濟面臨下行壓力，中長期貸款低速增長，導致企業(yè)自發(fā)投資動力不足，企業(yè)改造升級資金短缺，造成企業(yè)停產(chǎn)整改。

3 優(yōu)化管理的建議

3.1 強化規(guī)劃計劃調(diào)控，建立健全標準控制體系

建立健全以土地利用總體規(guī)劃為核心的國土空間技術(shù)支撐體系，切實提高規(guī)劃計劃調(diào)控體系對城鄉(xiāng)建設節(jié)約集約用地的保障作用。建立起一套嚴格、完整的城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃設計和用地標準，從技術(shù)源頭上保障城鄉(xiāng)各項建設都節(jié)約集約利用土地。大力推進土地節(jié)約集約型工程技術(shù)措施的研究、推廣和應用。

3.2 盤活存量土地，注重內(nèi)部挖潛

縣域內(nèi)存量土地挖潛空間很大，缺乏科學規(guī)劃、合理開發(fā)，如縣城內(nèi)部分老舊街巷內(nèi)平房占地面積大且閑置已久，部分企業(yè)或單位由于諸多因素致使場地利用率低或空置等。通過科學調(diào)研，多方征求意見，科學規(guī)劃，妥善對上述土地采取征地、置換、搬遷等形式進行盤活，既可滿足建設用地需求，達到少占、不占耕地的目的，又能有效降低企業(yè)或單位部門的管理和維護費用，提高綜合使用效率。

3.3 加快舊城改造，適度提高城市容積率

對民勤舊城改造可以提高城鎮(zhèn)的容積率，挖掘土地潛力，是城鎮(zhèn)土地集約利用的有效方法。小城鎮(zhèn)建設應當按照國家規(guī)定的標準來合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，布局上盡量占用荒地，不占或少占耕地。

3.4 節(jié)約集約用地，嚴控小城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模

節(jié)約資源和用地是我國的基本國策，要有大局觀，因地制宜，妥善處理好土地和城市建設發(fā)展的關(guān)系、居民生存空間和環(huán)境的關(guān)系，從長遠謀劃，科學布局，采取有力措施，嚴格控制建設用地。制定科學合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定用地規(guī)模，嚴格控制建設用地標準，認真抓好占補平衡和增減掛鉤工作，探索農(nóng)村廢棄宅基地的處理方式，避免雙重占地。

3.5 提升準入門檻，提高園區(qū)的土地開發(fā)效益

把好項目入園關(guān)口，建立項目篩選機制，落實項目用地預審制度，優(yōu)化用地準入“門檻”。對擬引進或建設的項目，要提交基本的科研資料及規(guī)劃建設平面圖，逐步建立工業(yè)項目用地指標、投資強度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設施占地比例等評價、考核、驗收體系，按照企業(yè)的規(guī)模和投資強度合理規(guī)劃，優(yōu)化配置工業(yè)用地，嚴格控制用地規(guī)模，不允許不具備入住條件的項目開工建設。

3.6 保障旅游用地，做強特色旅游產(chǎn)業(yè)

保障新型旅游服務基地建設用地。發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，以東湖體育公園為中心，在南側(cè)規(guī)劃建設集體育館、演藝中心、文化館、檔案館為一體的文體演藝中心；在東側(cè)依托城東工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃建設商業(yè)綜合體、星級酒店、天下美食街、頤養(yǎng)康體社區(qū)等，打造特色餐飲、便捷交通、愉快購物、休閑娛樂、高端住區(qū)等生活服務配套設施；在北側(cè)規(guī)劃建設城市藝術(shù)主題公園，主要建設大地藝術(shù)、雕塑等內(nèi)容，通過綜合施策，將東湖體育公園周邊打造成民勤旅游綜合服務中心。

3.7 落實環(huán)保理念，堅持走綠色發(fā)展道路

落實中央環(huán)保督察要求，組織完成反饋問題的核實、查處、整改工作。完成連古城自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的清理退出。嚴把審批關(guān)口，在自然保護區(qū)內(nèi)禁止新設礦業(yè)權(quán)。強化礦業(yè)權(quán)日常監(jiān)管，加大礦產(chǎn)資源勘查開采行為動態(tài)巡查力度，對非法勘查開采行為做到應發(fā)現(xiàn)盡發(fā)現(xiàn)，及時制止查處，確保巡查工作不走過場、不留死角。全面落實礦山環(huán)境恢復治理保證金制度，健全完善礦山地質(zhì)環(huán)境整治巡查，集中時間對全縣礦山地質(zhì)環(huán)境進行有效整治，切實推進綠色礦山建設，解決突出的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。