張子璇 魏賢亮

摘要：推進流域橫向生態(tài)補償是我國河流生態(tài)保護的一項重要舉措。有效實施流域橫向生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵是制訂符合本地實際情況的流域橫向補償機制方案。本文討論流域橫向生態(tài)補償機制方案制定所面臨的一系列挑戰(zhàn)，并針對這些問題對應(yīng)對策略進行了探討。

關(guān)鍵字：流域橫向生態(tài)補償 ?補償標準 ?考核斷面

一.流域橫向生態(tài)補償概述

生態(tài)補償是一種以保護生態(tài)服務(wù)功能、促進人與自然和諧相處為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用財政、稅費、市場等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排[1]。流域生態(tài)補償是我國生態(tài)補償實踐中的重點領(lǐng)域，是國家生態(tài)補償政策中的重要組成部分。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟欠發(fā)達的上游地區(qū)多在山區(qū)且科技水平較低，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展通常會首先考慮利用當?shù)刈匀毁Y源，例如伐木、采石采礦、畜牧養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)容易造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而給下游帶來生態(tài)環(huán)境問題。實行流域橫向生態(tài)補償機制，就是利用獎懲機制來激勵當?shù)卣卟扇∩鷳B(tài)環(huán)境保護措施，并且給與上游經(jīng)濟補償用于生態(tài)環(huán)境治理。

二.制訂流域橫向生態(tài)補償機制所面臨的挑戰(zhàn)

1. 流域行政區(qū)責(zé)任的界定

在實踐中河流往往作為兩個行政區(qū)域之間的行政界河，更復(fù)雜的是，常常左右岸的行政區(qū)域劃分呈交錯狀，這就為清晰確定上下游及左右岸行政區(qū)域各自的責(zé)任增加了難度。與此同時河流兩岸的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地利用情況、取水及排污狀況等，也都會影響到責(zé)任的確定。以云南省為例，很多河流還存在跨國行政界河的情況。

2. 考核斷面的設(shè)置

理論上來說，確定上下游責(zé)任只需在河流行政交界處設(shè)置考核斷面，并在考核斷面采用人工或自動站的方式取水樣考核即可。這在平原地區(qū)較容易操作，而對于山區(qū)，一些行政交界處的河流斷面難以到達，也不具備設(shè)置自動取樣設(shè)備的條件，如果采取人工取樣則成本較高，可操作性差，這就會影響到將來方案的執(zhí)行從而使補償方案難以落地。這種情況下就要根據(jù)實際情況調(diào)整考核斷面的設(shè)置。

3. 補償標準的確定

補償標準的確定是流域生態(tài)補償制度的關(guān)鍵，直接關(guān)系到生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)性、可行性和實施效果，但同時也是個難點[2].在實踐中補償標準的確定通常采取以下幾種方法：第一是由上級政府來測算或制定一個合理的補償標準，并由中央，或受益地區(qū)的地方政府來提供橫向轉(zhuǎn)移支付;第二是按照關(guān)鍵污染因子在當?shù)刂卫砦廴镜某杀?，或者生態(tài)重建被破壞地區(qū)的成本來計算，例如當?shù)匚鬯幚韽S對每噸氨氮的平均處理費用可作為氨氮總量超標時的補償標準;第三是按照生態(tài)環(huán)境價值或者生態(tài)服務(wù)的市場價格來計算補償標準，可以根據(jù)水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳匯交易等的市場價格為依據(jù)，并引入水質(zhì)系數(shù)來計算，例如浙江省金華流域東陽義烏兩市的水權(quán)交易是我國第一個水權(quán)交易的案例[3];第四是基于機會成本來計算的補償，即，生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境而放棄的經(jīng)濟收入和發(fā)展權(quán)所應(yīng)獲得的補償。普遍采取的是間接計算，即選擇國民生產(chǎn)總值作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標，例如在新安江流域生態(tài)補償，金華江流域的流域生態(tài)補償實踐中都應(yīng)用了該方法[4]。

三. 應(yīng)對挑戰(zhàn)的策略

1. 化繁為簡，兼顧公平與效率

在制定流域橫向生態(tài)補償機制時，不僅要結(jié)合實地情況，科學(xué)、客觀、公正地做出判斷，而且要注意方案的可操作性和執(zhí)行成本，即要兼顧公平與效率。面對河流上下游左右岸責(zé)任主體較復(fù)雜的情況，一方面要從具體情況出發(fā)，從水質(zhì)、排污情況、取水排水、支流匯入等現(xiàn)狀入手，分析數(shù)據(jù)、現(xiàn)場勘察，確認兩岸責(zé)任大小要與其補償金額掛鉤，另外一方面也要考慮到行政的成本，如果增設(shè)考核斷面或者指標，必然會增加相關(guān)費用，同時還要考慮到，土地利用情況、污染物排放，水量等等關(guān)鍵因素都會隨時間而變化，這都會增加公平認定責(zé)任的難度，容易引起糾紛，從而導(dǎo)致行政效率的下降

2. 因地制宜，建立科學(xué)的補償標準體系

補償標準應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護狀況和實際可支配利用的資金來建立。前期需要積極開展流域調(diào)查和研究工作，根據(jù)污染評估、污染賠償和生態(tài)評估的相關(guān)標準來建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。要在掌握每條重點河流的歷史和現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)并結(jié)合相關(guān)法規(guī)政策做出分析后確立指標體系，使體系中的補償范圍、考核指標、補償標準和支付模式等都有政策和科學(xué)的依據(jù)。標準的計算方法應(yīng)該對保護成本、污染治理成本、保護的機會成本、水資源的市場價格等因素有綜合考慮，運用不同的計算方法得出結(jié)果并做相應(yīng)對比和調(diào)整，使補償標準科學(xué)可靠且符合紅河州的實際情況，最終建立起一套可信度高、可操作性強的流域橫向生態(tài)補償機制。

3. 統(tǒng)一管理，建立高效協(xié)作溝通機制

對于跨區(qū)域的流域橫向生態(tài)補償項目，需要由上級政府牽頭、相關(guān)部門和各地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)共同參與，成立流域橫向生態(tài)補償領(lǐng)導(dǎo)小組，并賦予相應(yīng)的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，對資源進行統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，對地方執(zhí)行進行統(tǒng)一監(jiān)督，對跨區(qū)域補償糾紛進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和仲裁。生態(tài)補償?shù)馁Y金也需要設(shè)立專項基金來統(tǒng)一安排。目前，補償資金的來源主要是由中央和上級部門的生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金，或者下游地方政府的補償資金，除此之外，還需要拓寬渠道，積極探索市場化手段，吸納國際組織、民間捐贈資金等多方資金來源。補償資金要做到專款專用，用于污染治理、生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)、流域環(huán)境綜合整治，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等項目，并且依托這些項目來促進生態(tài)補償?shù)牧夹匝h(huán)，最終實現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境的改善。

參考文獻

[1] 王金南，萬軍，張惠遠，“關(guān)于我國生態(tài)補償機制與政策的幾點認識”，環(huán)境保護，2006（19）：24-28

[2][6] 麻智輝，李小玉，“流域生態(tài)補償?shù)碾y點與途徑”，福州大學(xué)學(xué)報，2012（06）：63-68

[3] 彭影，“基于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的浙江省流域生態(tài)補償政策執(zhí)行力研究”，碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2016

[4] 張興國，張婕，楊柳娜，“流域生態(tài)補償標準中機會成本核算研究”。財務(wù)與審計，2011（10）58-62