王亞軍 山西正裕工程造價(jià)咨詢有限公司

1 建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范性審計(jì)的必要性

建設(shè)工程項(xiàng)目具有控制環(huán)節(jié)多且復(fù)雜、造價(jià)高、周期長的特點(diǎn)，由于其參與人數(shù)和所涉及的利益相關(guān)者都相對較多，使得建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的依賴性比較大，所以其在執(zhí)行過程中也很容易受到外部環(huán)境影響。只有運(yùn)用全方位、全過程的管理手段，才能最終使建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量、高效率、按期交付使用，并獲得最大的投資收益。

在建設(shè)工程項(xiàng)目中需要完善建設(shè)項(xiàng)目投資管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目管理的合規(guī)性、合法性，促進(jìn)基本建設(shè)財(cái)務(wù)與資金使用步入制度化、法制化的軌道。在此過程中，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范性審計(jì)的重要性日益顯現(xiàn)。進(jìn)行基本建設(shè)規(guī)范審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)行中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，可以最大程度上預(yù)防腐敗問題的發(fā)生，同時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并依據(jù)問題所在向工程建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)責(zé)任方提供有效意見。這樣可以促進(jìn)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工以及監(jiān)理等各個(gè)項(xiàng)目相關(guān)單位互相配合并認(rèn)真履行其職責(zé)，進(jìn)而實(shí)施科學(xué)有效的決策。據(jù)此，規(guī)范性審計(jì)可以提高建設(shè)工程項(xiàng)目的透明度和增強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目的公信力，也可以監(jiān)督推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中有關(guān)單位嚴(yán)格遵循國家建設(shè)項(xiàng)目方面的法律法規(guī)，預(yù)防項(xiàng)目過程中產(chǎn)生違法和腐敗行為。由此可見規(guī)范性審計(jì)的重要性和必要性。

1.1 有利于完善監(jiān)督制度，預(yù)防腐敗行為的出現(xiàn)

近些年來，工程項(xiàng)目中的腐敗行為屢禁不止。正是由于建設(shè)工程項(xiàng)目沒有形成有效、完善的監(jiān)督管理體制，使得建設(shè)工程項(xiàng)目中的監(jiān)督、投資和管理沒有形成權(quán)利責(zé)任相明確，各個(gè)相關(guān)方之間相互制約制衡的局面。

1.2 有利于嚴(yán)格執(zhí)行國家對建設(shè)工程項(xiàng)目出臺(tái)的法律、法規(guī)

目前，與建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等。這些法律法規(guī)規(guī)范、制約著建設(shè)工程項(xiàng)目的進(jìn)程。而努力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范性審計(jì)，有助于將各項(xiàng)法律、法規(guī)進(jìn)一步落實(shí)。

2 建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范性審計(jì)的內(nèi)容

2.1 審查建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)程序的真實(shí)性、完整性和科學(xué)性

建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)是指工程建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段、可行性研究階段及立項(xiàng)決策程序。各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)性、完整性和科學(xué)性。審查項(xiàng)目立項(xiàng)可以防止相關(guān)方為成功立項(xiàng)虛構(gòu)數(shù)據(jù)或夸大收益。

2.2 審查建設(shè)工程項(xiàng)目招、投標(biāo)程序的合法性、合規(guī)性

工程建設(shè)項(xiàng)目的透明度在每個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目環(huán)節(jié)中都發(fā)揮著極其重要的作用。具體來講，建設(shè)工程項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)包括勘探、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等。在法律的框架下，為了保證建設(shè)工程項(xiàng)目的陽光操作，進(jìn)而保證建設(shè)工程的質(zhì)量，并維護(hù)各方的合法權(quán)益就必須要確保招標(biāo)、投標(biāo)程序的合法性、合規(guī)性。

與招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)有國家發(fā)布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法-實(shí)施條例》、《中華人民共和國采購法》、《采購法-實(shí)施條例》、《發(fā)改委-招標(biāo)范圍規(guī)定》等，以及各地市發(fā)布得更為詳細(xì)的《集中采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)》。這些法律法規(guī)界定了招標(biāo)和投標(biāo)的范圍。而招標(biāo)投標(biāo)的范圍具體而言又包括建設(shè)工程項(xiàng)目的性質(zhì)、建設(shè)工程項(xiàng)目的大小以及建設(shè)工程項(xiàng)目的資金來源等各個(gè)方面。由于存在相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范性審計(jì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述條款對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行審查。

具體內(nèi)容包括：審查招標(biāo)和投標(biāo)程序是否符合相關(guān)法律法規(guī)；審查參與建設(shè)工程項(xiàng)目的相關(guān)方是否具備資質(zhì)且經(jīng)過了正規(guī)的招標(biāo)和投標(biāo)程序；審查相關(guān)文件比如招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、工程量清單以及中標(biāo)通知書等是否真實(shí)、全面、合法、合規(guī)；審查在招標(biāo)投標(biāo)程序中是否有違法違規(guī)情況的出現(xiàn)，比如潛在投標(biāo)人進(jìn)行限制甚至排斥、投標(biāo)人和招標(biāo)人一同串通投標(biāo)弄虛作假或出現(xiàn)投標(biāo)人圍標(biāo)等違法違規(guī)的情況。

規(guī)范性審計(jì)在招投標(biāo)的過程中的另一重要體現(xiàn)在于關(guān)于招標(biāo)文件內(nèi)容應(yīng)審核擬簽訂施工（采購）合同的主要條款是否正確載入相關(guān)文件。由于招標(biāo)文件的擬定條款一旦通過了招標(biāo)程序，招標(biāo)人就無法隨意變更相關(guān)內(nèi)容。并且投標(biāo)人一旦投標(biāo)，則說明其同意了招標(biāo)文件中的相關(guān)條款。所以招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)給予擬定條款的起草更多的重視程度。如果想要做到使得合同相關(guān)方的權(quán)責(zé)盡可能地明確，執(zhí)行條款的過程中爭議和糾紛盡可能降到最小，招標(biāo)文件的擬定條款就必須做到盡可能的詳細(xì)具體。

2.3 查簽訂的施工、采購等合同主要條款的合法性、合規(guī)性以及合同的全面性

在審查簽訂合同的過程中，重點(diǎn)在于審查有關(guān)內(nèi)容是否與中標(biāo)的標(biāo)書一致，比如施工（采購）內(nèi)容、工程（采購）總造價(jià)、施工（供貨）期限等以及投標(biāo)單位的承諾在合同中是否體現(xiàn)。比如在招標(biāo)文件和施工合同如果出現(xiàn)不一致，可能會(huì)改變甚至削弱了招標(biāo)文件的條款執(zhí)行條件和執(zhí)行效力。比如有些工程招標(biāo)時(shí)規(guī)定：竣工結(jié)算價(jià)可以使用施工單位的中標(biāo)價(jià)，若有其他設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證，施工單位和建設(shè)單位應(yīng)按招標(biāo)文件規(guī)定或合同中相關(guān)條款進(jìn)行結(jié)算。然而，中標(biāo)后，雙方簽訂的施工合同中約定，建設(shè)工程依據(jù)國家頒布的相關(guān)定額，按實(shí)際發(fā)生的工程量結(jié)算，而招標(biāo)只起到了確定施工單位的作用，合同管理存在漏洞。因此為了防止定標(biāo)時(shí)嚴(yán)格要求，簽訂合同時(shí)遷就照顧的情況出現(xiàn)，就要對簽訂的施工合同、采購合同主要條款的合法性、合規(guī)性，是否與招標(biāo)、投標(biāo)文件一致性進(jìn)行嚴(yán)格審查。

在簽訂合同時(shí)，應(yīng)明確合同的組成部分。除此以外審查活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)包括確保新增加的合同內(nèi)容不屬于失衡甚至無效條款以及合同內(nèi)容同時(shí)維護(hù)和保障了雙方的經(jīng)濟(jì)利益。

合同管理制度完善，簽約時(shí)間在授權(quán)期限內(nèi)，合同的履行情況良好，無違約等情況出現(xiàn)，無轉(zhuǎn)包及違法分包，無陰陽合同，未存在合同期限已過而仍在履行的情況。

2.4 審查建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程管理的全面性、有效性、完善性

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中管理的全面性、有效性；物資管理的適當(dāng)性和效益性；投資的真實(shí)性、合規(guī)性和合理性以及項(xiàng)目資金、賬務(wù)處理的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性、效益性這些都是建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)、高效、按期交付使用，獲得最大的投資收益的保障。

（1）審查管理施工過程的全面性、有效性、完善性

審查過程中應(yīng)當(dāng)確認(rèn)施工過程中其管理制度的建立與執(zhí)行以及施工、監(jiān)理、檢測等機(jī)構(gòu)及人員的資質(zhì)是否符合國家規(guī)定。其中資質(zhì)是指有政府背書的，確認(rèn)持有人有能力完成一項(xiàng)工作的資質(zhì)證明。

建設(shè)工程文件應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)等單位相關(guān)人員的履職情況以及建設(shè)項(xiàng)目工程的進(jìn)度以及質(zhì)量、投資、安全和環(huán)保等重要方面的控制情況。這些工作過程也應(yīng)當(dāng)形成書面文件進(jìn)一步確認(rèn)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的GB/T 50328—2014（2019年版）《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》對建設(shè)工程歸檔文件范圍及質(zhì)量要求，工程文件的立卷，歸檔，工程檔案的驗(yàn)收與移交做了規(guī)范和要求。

其中工程資料包括建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)（土地使用證、土地規(guī)劃許可證）、建筑規(guī)劃許可證、施工許可證、開工報(bào)告、竣工報(bào)告、竣工驗(yàn)收單、現(xiàn)場簽證單等。建設(shè)項(xiàng)目文件資料應(yīng)完善并符合國家規(guī)定。

施工過程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整體現(xiàn)在現(xiàn)場簽證?，F(xiàn)場簽證單是對建設(shè)工程項(xiàng)目在實(shí)施的過程中對未完成項(xiàng)目或有變更的項(xiàng)目的進(jìn)一步說明和記錄。為了合理控制建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)，有關(guān)費(fèi)用的簽證應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：①及時(shí)性，特別是一些隱蔽工程的簽證，最好在隱蔽之前進(jìn)行核定，避免出現(xiàn)事后扯皮的情況；②依據(jù)性。如果要變更和簽證，都應(yīng)當(dāng)注明工程量與事由，并且盡量把簽證圖紙化；③規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行簽字程序，簽證應(yīng)由建設(shè)單位、監(jiān)理單位及施工單位三方簽字、蓋章；④嚴(yán)格性，對于所有不符合相關(guān)合同要求的現(xiàn)場簽證單，一律不得準(zhǔn)許其增加工程項(xiàng)目費(fèi)用，也不可以進(jìn)入工程項(xiàng)目結(jié)算。

（2）審查建設(shè)項(xiàng)目物資管理的適當(dāng)性和效益性

物資采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制程序和管理制度執(zhí)行，同時(shí)采購的相關(guān)物資應(yīng)當(dāng)有據(jù)可依，并且其依據(jù)應(yīng)具有真實(shí)性、充分性和可靠性的特點(diǎn)。建設(shè)項(xiàng)目物資管理需要審計(jì)的主要內(nèi)容包括采購程序、采購合同、采購計(jì)劃、采購物資的價(jià)格、采購物資的驗(yàn)收、檢測、入庫、出庫、保管以及維修制度建立與執(zhí)行、剩余物資管理等。審計(jì)活動(dòng)應(yīng)重點(diǎn)查看物資質(zhì)量是否符合國家規(guī)定、兩地供應(yīng)物資是否互串、設(shè)備，產(chǎn)地是否符合合同規(guī)定、剩余物資是否超過額定比例等。

（3）審查建設(shè)項(xiàng)目投資的真實(shí)性、合規(guī)性和合理性

造價(jià)管理制度是否建立、完善；投資估算、投資概算、建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)算、結(jié)算編制和計(jì)價(jià)的依據(jù)是否符合國家規(guī)定；建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)算、結(jié)算中應(yīng)重點(diǎn)查看：是否按照合同約定的條款進(jìn)行，工程量（特別是隱蔽工程）計(jì)算是否準(zhǔn)確、定額套用是否準(zhǔn)確且符合國家規(guī)定；設(shè)備及材料價(jià)格是否符合施工當(dāng)期市場行情、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（取費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率計(jì)取等）是否符合國家規(guī)定。

（4）審查建設(shè)項(xiàng)目資金、賬務(wù)處理的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性、效益性

財(cái)務(wù)收支活動(dòng)貫穿于建設(shè)項(xiàng)目全過程。財(cái)務(wù)收支活動(dòng)中應(yīng)重點(diǎn)查看：財(cái)務(wù)收支活動(dòng)是否具有相對應(yīng)的完善的財(cái)務(wù)管理制度；建設(shè)項(xiàng)目所需費(fèi)用是否已經(jīng)全部計(jì)入賬目；記錄財(cái)務(wù)時(shí)是否出現(xiàn)問題，比如出現(xiàn)擠占問題以及待攤投資的歸集與分配出錯(cuò)或其他投資的列支出現(xiàn)錯(cuò)誤。

2.5 對建設(shè)項(xiàng)目自立項(xiàng)至運(yùn)營投用全過程，管理績效進(jìn)行評價(jià)。

規(guī)范性審計(jì)應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目的立項(xiàng)定位、預(yù)算編制、組織實(shí)施、績效評價(jià)情況進(jìn)行分析，并在評價(jià)過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)投資建設(shè)和運(yùn)營管理等各個(gè)階段存在的問題，并向相關(guān)責(zé)任方提出有效的咨詢意見。同時(shí)應(yīng)當(dāng)從效益性、效果性以及經(jīng)濟(jì)性等不同方面對建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行多角度評價(jià)，在評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)并揭示各個(gè)環(huán)節(jié)存在的薄弱點(diǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這樣就可以進(jìn)一步推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)決策機(jī)制的完善以及最大程度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期效果。