李立合 江惠蘭 劉雪芳

(1.惠州市林業(yè)科學(xué)研究所/惠州植物園管理服務(wù)中心，廣東 惠州 516003；2.惠州眾能人力資源服務(wù)有限公司，廣東 惠州 516001)

引言

自然保護(hù)地建設(shè)是國際公認(rèn)的保護(hù)生物多樣性、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)、維系生態(tài)系統(tǒng)健康的最重要和最有效途徑。自然保護(hù)地作為中國自然生態(tài)空間最精華和最重要的組成部分,是建設(shè)生態(tài)文明的核心載體,是美麗中國的重要象征,在維護(hù)國家生態(tài)安全中具有首要地位。我國已經(jīng)建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等多種自然保護(hù)地類型，在保護(hù)生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全，保障我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。然而，我國自然保護(hù)地在建設(shè)和管理中存在種類繁多、空間交叉重疊、生態(tài)系統(tǒng)完整性人為割裂、土地權(quán)屬不清、管理權(quán)限模糊等突出問題。2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提出,要建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系,標(biāo)志著中國自然保護(hù)地體系進(jìn)入全面深化改革的新階段[1]。2020年3月,自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》,正式啟動了全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作,表明中國正在快速推進(jìn)自然保護(hù)地體系重構(gòu)[2]。2020年12月,全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案評議會在北京召開,標(biāo)志自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制完成，為自然保護(hù)地體系的真正落地奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。整合優(yōu)化預(yù)案真正落地前，要面對現(xiàn)實(shí)問題，樹立正確認(rèn)識，處理好現(xiàn)狀與預(yù)案的關(guān)系。

1 惠州市自然保護(hù)地概況

惠州市位于廣東省東南部，屬珠江三角洲東北、東江中下游地區(qū)，地處N22°24′～23°57′，E113°51′～115°28′。全市陸域面積11350km2，海域面積4520km2。目前，惠州市自然保護(hù)地86處(自然保護(hù)區(qū)28處、森林公園47處、濕地公園9處、風(fēng)景名勝區(qū)2處)，批復(fù)面積25.54萬hm2，占惠州陸域國土面積13.67%，海域國土面積22.2%。按自然保護(hù)地類型劃分，自然保護(hù)區(qū)28個(國家級2個，省級5個，市級7個，縣級14個)；森林公園47個(國家級2個，省級10個，市級25個，縣級10個)；濕地公園9個(國家級1個，市級4個，縣級4個)[3]。

自然保護(hù)區(qū)總面積184495.87hm2，占比72.18%；森林公園面積45048.84hm2，占比17.64%；濕地公園面積2348.07hm2，占比0.92%；風(fēng)景名勝區(qū)面積23522.7hm2，占比9.21%。

2 存在主要問題和沖突現(xiàn)狀

根據(jù)國家整合優(yōu)化政策，通過調(diào)查摸底、實(shí)地調(diào)查、走訪居民、調(diào)閱資料、座談交流等方式提煉得出存在問題及沖突現(xiàn)狀。

2.1 交叉重疊情況

惠州市自然保護(hù)地存在不同類型交叉重疊情況共27處，涉及交叉重疊情況共45個自然保護(hù)地，其中自然保護(hù)區(qū)18個，自然公園27個，均為兩兩重疊。交叉重疊面積20034.65hm2，占全市自然保護(hù)地總面積7.8%。

2.2 城鎮(zhèn)建成區(qū)

惠州市86個自然保護(hù)地中，共有28個自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，涉及總面積約為253.30hm2。其中,重疊區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積20.74hm2，扣除重疊后面積232.56hm2，占保護(hù)地總面積0.09%。

2.3 永久基本農(nóng)田

目前，在惠州市86處自然保護(hù)地中，共有45處自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田，涉及總面積約為2065.31hm2。其中,交叉重疊區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田290.94hm2，扣除重疊后面積1774.37hm2，占保護(hù)地總面積0.69%[4]。

2.4 成片集體人工商品林

目前，在惠州市86處自然保護(hù)地中，共有77處自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及集體人工商品林，涉及總面積約為19180.89hm2。其中，交叉重疊區(qū)域內(nèi)涉及集體人工商品林985.19hm2，扣除重疊后面積18195.70hm2，占保護(hù)地總面積7.10%。

2.5 礦業(yè)權(quán)

目前，在惠州市86處自然保護(hù)地中，共有14處自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及礦業(yè)用地，涉及總面積約為4570.08hm2，其中涉及采礦權(quán)面積377.04hm2，涉及探礦權(quán)面積4193.04hm2。

2.6 開發(fā)區(qū)

惠州大亞灣(國家級)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于1993年5月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立(國函﹝1993﹞65號)，批復(fù)面積9.98km2。2006年，規(guī)劃面積擴(kuò)大至13.62km2(商資函﹝2006﹞20號)。

2.7 村莊和人口

目前，在惠州市現(xiàn)存86處自然保護(hù)地中，共有73處自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及村莊用地，涉及總面積約為967.35hm2。其中,交叉重疊處涉及村莊用地面積100.20hm2，扣除重疊后面積867.15hm2，占保護(hù)地總面積0.34%。

2.8 設(shè)施建筑

目前，在惠州市現(xiàn)存86處自然保護(hù)地中，共有39處自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)涉及水域及水利設(shè)施用地，涉及總面積約為165.91hm2。其中，交叉重疊區(qū)域內(nèi)涉及水域及水利設(shè)施1.21hm2，扣除重疊后面積164.70hm2，占保護(hù)地總面積0.06%。

3 保護(hù)空缺情況分析

為確保市域范圍內(nèi)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，以補(bǔ)齊整合優(yōu)化差值和保護(hù)空缺為基本目標(biāo)，充分結(jié)合惠州市森林二調(diào)數(shù)據(jù)、生態(tài)紅線以及高清衛(wèi)星影像，依據(jù)自然屬性、土地權(quán)屬及生態(tài)公益林分布等進(jìn)行綜合評估，對全市范圍內(nèi)具有典型性和代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀以及生物多樣性進(jìn)行保護(hù)空缺分析，進(jìn)一步與生態(tài)紅線比較分析，最終篩選出“應(yīng)保未保”區(qū)域。

3.1 重要自然生態(tài)系統(tǒng)分布

惠州市背山面海，城中兩河流域跨境而過，自然生態(tài)要素豐富多樣，形成了山、江、湖、海、島為主體的自然生態(tài)格局，自然保護(hù)地保護(hù)對象以森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)為主。目前,惠州市重要自然生態(tài)系統(tǒng)分布面積約116萬hm2，其中，陸域分布的森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)面積約70.8萬hm2；海域分布的海洋生態(tài)系統(tǒng)面積約45.2萬hm2。

3.1.1 森林生態(tài)系統(tǒng)

惠州市森林面積約70萬hm2，森林覆蓋率約為61.71%，地帶性植被主要為亞熱帶常綠闊葉林，主要分布在北部九連山脈、中部羅浮山脈和東南部的蓮花山脈。目前，3大主要山脈上已建立南昆山、羅浮山、象頭山、白盆珠蓮花山、古田等省級或以上的森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)。因多年的綠化造林行動，惠州市現(xiàn)存的天然林占比低，必須通過較高等級的保護(hù)強(qiáng)度，對現(xiàn)存的天然林進(jìn)行保護(hù)，同時對占比較高的人工林加強(qiáng)封育養(yǎng)護(hù)，使其逐漸形成近自然林，提高森林資源保護(hù)價值。

3.1.2 濕地生態(tài)系統(tǒng)

惠州市主要濕地生態(tài)系統(tǒng)為河流、庫塘、湖泊濕地以及近海和海岸濕地，總面積約7.7萬hm2，主要分布在東江流域、西枝江流域上游、龍口河流域上游和惠東考洲洋近海岸濕地等區(qū)域。目前，濕地區(qū)域建立潼湖國家濕地公園、東江濕地公園、西湖濕地公園、白盆珠蓮花山自然保護(hù)區(qū)和惠東紅樹林自然保護(hù)區(qū)等濕地生態(tài)系統(tǒng)和森林濕地生態(tài)系統(tǒng)類型保護(hù)地。

3.1.3 海洋生態(tài)系統(tǒng)

惠州市海域面積約45.2萬hm2，包括大亞灣、平海灣和紅海灣，海洋生物多樣性豐富、海洋生態(tài)系統(tǒng)完整，主要以珊瑚、魚類、珍稀瀕危水生生物為保護(hù)對象。目前，在大亞灣、平海灣區(qū)域已建立大亞灣水產(chǎn)資源省級自然保護(hù)區(qū)和惠東海龜國家級自然保護(hù)區(qū)。

3.2 珍稀瀕危物種分布

惠州市現(xiàn)記錄有野生維管植物242科1150屬2997種，野生脊椎動物55目238科987種(含魚類23目107科424種)，生物多樣性極為豐富。其中，蓮花山脈分布有保護(hù)價值極高的中華穿山甲(Manis pentadactyla)、藏酋猴(Macacathibetana)、中華秋沙鴨(Mergussquamatus)；大亞灣分布有珍稀瀕危動物中華白海豚(Sousa chinensis)、多種海龜?shù)取Ｌ赜姓湎l危生物資源是惠州市的生態(tài)名片，更是惠州市生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)。

通過對惠州市生態(tài)系統(tǒng)和典型生物資源分布、自然保護(hù)地現(xiàn)狀分布進(jìn)行梳理和評估，建議將目前森林生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)空缺處如蓮花山脈烏禽嶂地區(qū)森林(中華穿山甲分布)、九連山脈梅州水庫森林濕地(物種多樣性豐富)等區(qū)域納入自然保護(hù)地，加強(qiáng)保護(hù)。

3.3 重要景觀資源分布

惠州自然景觀資源齊全，地文、水文、生物、天象、人文5大類均有覆蓋。全市重要自然景觀分布區(qū)域主要包括羅浮山花崗巖地貌、南昆山花崗巖地貌和南昆山溫泉地貌等地文景觀；東江、西枝江、增江、淡水河、沙河、白盆珠水庫、顯崗水庫等江河湖泊水文景觀和大亞灣、紅海灣等近海岸海域景觀；侯鳥遷飛、南昆山“蜻蜓王國”以及海龜產(chǎn)卵繁殖的天然場所等動植物資源形成的豐富多樣的生物景觀；大亞灣海上日出日落、南昆山和羅浮山的云海奇觀等天象景觀；羅浮山道教南宗發(fā)祥地、惠州西湖泗洲塔等人文景觀。目前大部分區(qū)域已納入自然保護(hù)地或其它城市公園、旅游景區(qū)進(jìn)行保護(hù)及利用。

4 可持續(xù)發(fā)展建議淺析

4.1 整合優(yōu)化預(yù)案落地是一個長期過程

自然保護(hù)地的整合優(yōu)化有其必要性和科學(xué)性，但是自然保護(hù)地中又包含了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園等不同級別、不同類型的自然保護(hù)區(qū)域，各種自然保護(hù)地的保護(hù)等級、適用法規(guī)也各有不同。自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制將有利于自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地的管理和保護(hù)工作，也將促進(jìn)自然保護(hù)地未來的整體規(guī)劃和發(fā)展，但可能對旅游、人文等領(lǐng)域的發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。國家對整合優(yōu)化預(yù)案落地必定是慎之又慎，《預(yù)案》落地最終時限是2025年，期間國家會對已上報預(yù)案“回頭看”，不斷查缺補(bǔ)漏。目前，“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)已公布，自然保護(hù)地數(shù)據(jù)要與其融合，國家基本農(nóng)田劃定正在試點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)紅線報批已明確延后，另風(fēng)景名勝區(qū)調(diào)整未納入此次整合優(yōu)化。因此，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

4.2 正確處理預(yù)案和自然保護(hù)地新建調(diào)整的關(guān)系

自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案成果將銜接到生態(tài)保護(hù)紅線中，劃入生態(tài)保護(hù)紅線。但是，預(yù)案目前還不具備法律效力，不能簡單地認(rèn)為自然保護(hù)地范圍和功能分區(qū)已進(jìn)行調(diào)整。自然保護(hù)地建設(shè)管理活動仍然按照原有的范圍和功能分區(qū)實(shí)施。在正式批準(zhǔn)自然保護(hù)地調(diào)整前，原批準(zhǔn)的范圍及功能分區(qū)仍然有效，自然保護(hù)地總體規(guī)劃、項(xiàng)目審批、分區(qū)管控都要按照原有的范圍和功能分區(qū)實(shí)施，保護(hù)和監(jiān)督管理工作不能有絲毫的放松。

4.3 查漏補(bǔ)缺完善自然保護(hù)地劃建設(shè)

對于自然生態(tài)重要區(qū)域加快新建一批自然保護(hù)地，將應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來。同時，部分自然保護(hù)地特別是縣級自然保護(hù)地長期處于無邊界范圍、無機(jī)構(gòu)人員、無實(shí)際管護(hù)的“三無狀態(tài)”，管理缺位問題嚴(yán)重。要結(jié)合這次自然保護(hù)地整合優(yōu)化的工作基礎(chǔ)，盡快推進(jìn)這類自然保護(hù)地規(guī)劃落地，加強(qiáng)管理。

4.4 依法開展自然保護(hù)地調(diào)整晉升

在自然保護(hù)地整合優(yōu)化期間，部分地方因國家重大工程項(xiàng)目、民生項(xiàng)目建設(shè)等原因不可避免要調(diào)整范圍和功能分區(qū)，各地可依據(jù)審批事權(quán)依法開展一些必要的調(diào)整。但是，自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案不能作為調(diào)整的依據(jù)，仍要按照原來的調(diào)整程序和要求，經(jīng)過科學(xué)考察和論證后開展審批活動。自然保護(hù)區(qū)晉升和調(diào)整仍要按照現(xiàn)有的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行，目前還沒有法律依據(jù)批準(zhǔn)設(shè)立核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。

4.5 堅(jiān)決落實(shí)對違法違規(guī)問題的督察和整改

各地對中央生態(tài)環(huán)保督察、自然保護(hù)地“綠盾行動”、違建別墅清理等行動中發(fā)現(xiàn)和列入整改清單的問題，要堅(jiān)決落實(shí)整改任務(wù)，不能搞“以調(diào)代改”、“一調(diào)了之”，更不能以觀望態(tài)度放松整改，從嚴(yán)從實(shí)抓好自然保護(hù)地存在問題的整改。特別要汲取河北大海陀保護(hù)區(qū)未批先建的教訓(xùn)，絕不能在還未履行手續(xù)時就開工建設(shè)。