黃 燕

(南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 南寧 530001)

引言

2021年中央一號(hào)文件明確指出，垃圾治理是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)在“十四五”時(shí)期被列為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵任務(wù)，因此農(nóng)村生活垃圾的治理是響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。盡管目前大力改善農(nóng)村人居環(huán)境，但我國垃圾治理起步較晚，農(nóng)村仍存在治理不和諧，治理體系、主體、制度、機(jī)構(gòu)、文化、監(jiān)督、關(guān)系的不協(xié)調(diào)，造成垃圾圍村，制約我國完成“基本形成現(xiàn)代社會(huì)治理格局，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，基本實(shí)現(xiàn)美麗中國”的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。

學(xué)者們對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理進(jìn)行了研究并產(chǎn)生不同觀點(diǎn)，市場和政府失靈是農(nóng)村垃圾問題產(chǎn)生的深層原因[1]，農(nóng)民生活、生產(chǎn)與城市垃圾轉(zhuǎn)移則是農(nóng)村垃圾猛增的直接來源[2]；農(nóng)村生活垃圾治理應(yīng)從分類開始，要通過組織、制度、宣傳、獎(jiǎng)懲等機(jī)制，構(gòu)建生活垃圾分類的嵌入性治理機(jī)制[3]；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督制度缺乏是治理存在的主要問題[4]；政府主導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理是傳統(tǒng)的治理模式，應(yīng)從垃圾規(guī)劃、收集、運(yùn)輸、處理和監(jiān)督來制定法律，保障治理開展[5];傳統(tǒng)模式外的PPP治理更注重前期投入，以確保質(zhì)量而降低全生命周期成本,具有靈活性與創(chuàng)新性[6]。然而，以上2種模式治理時(shí)各有窘境，需要依靠制度和技術(shù)，將政府、市場、社會(huì)銜接，探索協(xié)同共治模式[7]。

可見，現(xiàn)有研究多從單方面解決垃圾問題，協(xié)同共治雖形成了多主體的治理聯(lián)系，但治理之外缺乏更深入的聯(lián)系，會(huì)導(dǎo)致治理進(jìn)度緩慢。故本文在農(nóng)村生活垃圾治理中引入網(wǎng)絡(luò)治理理論，以廣西全州縣為例，基于網(wǎng)狀聯(lián)系探析農(nóng)村生活垃圾治理的現(xiàn)狀、困境及對(duì)策，為遺留的鄉(xiāng)村生態(tài)振興問題提供新的治理思路，攻克垃圾治理難題，建設(shè)生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村。

1 農(nóng)村生活垃圾治理與網(wǎng)絡(luò)化治理概述

1.1 農(nóng)村生活垃圾治理

農(nóng)村生活垃圾是指農(nóng)民在生活中消費(fèi)或?yàn)樯罘?wù)產(chǎn)生的廢物，主要包括餐廚垃圾、家禽糞便、農(nóng)業(yè)秸稈、農(nóng)藥包裝等。目前垃圾流行4分法分類——廚余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，垃圾分類能高效回收可用垃圾、處理無效垃圾。垃圾處理不當(dāng)會(huì)產(chǎn)生諸多不良后果，如侵占農(nóng)耕土地、種植土壤變質(zhì)、污染大氣河流、堆積滋生細(xì)菌等，最終會(huì)妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降速城鄉(xiāng)一體化。因此，垃圾治理很有必要。農(nóng)村生活垃圾治理是指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障農(nóng)村衛(wèi)生和農(nóng)民健康、防止環(huán)境污染為宗旨，通過財(cái)政、法律等途徑為農(nóng)村生活垃圾處理提供公共服務(wù)，并形成長期制度化管理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 網(wǎng)絡(luò)化治理

網(wǎng)絡(luò)是指多方組織的行動(dòng)者通過協(xié)商與互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的網(wǎng)狀聯(lián)系[8]，網(wǎng)絡(luò)化治理是在這種聯(lián)系上形成的治理理念，其縱向要求政府部門溝通交流，橫向要求政府外主體積極合作，在結(jié)合公私合作和網(wǎng)絡(luò)管理下，利用數(shù)字技術(shù)連接各方關(guān)系，讓公民在治理服務(wù)方案中有更多選擇。網(wǎng)絡(luò)化治理誕生于20世紀(jì)末,彼時(shí)新公共管理運(yùn)動(dòng)中涌現(xiàn)出許多非政府組織，西方學(xué)者在對(duì)科層治理的批判和新公共管理運(yùn)動(dòng)的借鑒上將網(wǎng)絡(luò)治理引入了公共管理領(lǐng)域[9]。

GARRY ROBINS研究了環(huán)境管理對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的理論，包含以下5個(gè)方面。應(yīng)從社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)和個(gè)人層面來衡量網(wǎng)絡(luò)有效性，各方應(yīng)通過合作實(shí)現(xiàn)有效性；良好的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)參與者的認(rèn)同、解決治理系統(tǒng)的目標(biāo)與行動(dòng)是有效性的前提條件；網(wǎng)絡(luò)中既要重視正式結(jié)構(gòu)的作用，又要關(guān)心非正式結(jié)構(gòu)的影響；結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入能促進(jìn)互惠有效的治理網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)大的宏觀文化可以增加合作和共識(shí)，聯(lián)系組織之間的關(guān)系[10]。

1.3 農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理的必要性

1.3.1 農(nóng)村生活垃圾層級(jí)治理失靈

政府在體制內(nèi)自上而下配置權(quán)力，形成了層級(jí)管理，其縱向劃分了業(yè)務(wù)相同的部門并授予不同的管轄權(quán)，便于事權(quán)集中，提升效率。然而農(nóng)村生活垃圾治理還涉及財(cái)政、土地、農(nóng)業(yè)等部門，各部門責(zé)重事繁，缺乏橫向溝通，難以面對(duì)跨界問題，導(dǎo)致治理失靈。

1.3.2 農(nóng)村生活垃圾聯(lián)合治理狹窄

聯(lián)合治理可增加跨界合作，強(qiáng)化政府橫向部門聯(lián)系，提高網(wǎng)絡(luò)管理能力，但聯(lián)系只限于內(nèi)部，公私合作程度低。只利于部門橫向解決問題，避免“政策打架”。治理多以政府要求為目標(biāo)，缺乏群眾溝通，難以建成滿意的農(nóng)村人居環(huán)境。

1.3.3 農(nóng)村生活垃圾公私治理存在局限

政府將治理權(quán)授權(quán)于市場或社會(huì)組織，雖提高了公私合作，但這些主體網(wǎng)絡(luò)管理能力低。市場以PPP模式治理農(nóng)村生活垃圾，其盈利性會(huì)導(dǎo)致政府在購買治理時(shí)造成參與者競爭，信息不對(duì)稱會(huì)使市場難以配置資源，引起“囚徒困境”；社會(huì)組織在提供農(nóng)村公共服務(wù)時(shí)缺乏指導(dǎo)、信息和資金，會(huì)導(dǎo)致治理開展不順。

綜上，3種治理行動(dòng)均有不足，而農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理模式既能高效地公私合作，又能管理公私合作的網(wǎng)絡(luò)，其是跨界合作的最高境界，政府在治理時(shí)多處于管理角色，依靠其余主體構(gòu)成強(qiáng)力網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)治理。農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理具有主體專業(yè)、合作平等、信息完善、拓展面廣的優(yōu)勢，引入非國家行為者參與治理，可讓治理變得充實(shí)、多元，彌補(bǔ)行動(dòng)不足。因此，網(wǎng)絡(luò)成為治理機(jī)制的關(guān)鍵，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理目標(biāo)。

2 農(nóng)村生活垃圾治理的現(xiàn)狀

農(nóng)村占全國土地總面積的94%以上，農(nóng)村人居環(huán)境的變化將直接影響我國人居環(huán)境的整體水平。中國地域遼闊，各地垃圾治理措施不同，以全州縣為例，探究農(nóng)村生活垃圾處理情況，利于深入了解治理。

全州縣位于廣西北部，面積為4021.19km2，常住人口66.98萬，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位18個(gè)，村民委員會(huì)256個(gè)，自然村3448個(gè)(數(shù)據(jù)來源于全州縣人民政府)。

從治理的資金投入和支出來看，2019年該縣獲自治區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金600萬元，市政府給予縣級(jí)保潔員每月平均補(bǔ)助500元/人(數(shù)據(jù)來源于桂林市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局)；公共預(yù)算總支出為450522萬元，其中，涉及垃圾治理資金中節(jié)能環(huán)保支出8332萬元，城鄉(xiāng)社區(qū)支出16318萬元，農(nóng)林水支出64660萬元，占總支出19.82%(數(shù)據(jù)來源于全州縣財(cái)政局)?？梢?，治理資金投入與支出數(shù)額較少，仍需進(jìn)一步增加。

從治理的法律政策來看，中央頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》等[11]，廣西自治區(qū)政府頒布了《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村清潔條例》、《“美麗廣西·幸福鄉(xiāng)村”活動(dòng)指導(dǎo)意見》、《廣西生活垃圾分類制度工作方案》等文件，桂林市政府頒布了《廣西農(nóng)村垃圾專項(xiàng)治理兩年攻堅(jiān)桂林市實(shí)施方案》、《桂林市生活垃圾分類管理辦法》、《桂林市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等文件，全州縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒布了《全州縣農(nóng)村垃圾專項(xiàng)治理兩年攻堅(jiān)實(shí)施方案》、《全州縣保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度實(shí)施方案》、《全州縣鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升三年行動(dòng)方案》等文件，這些法律文件指導(dǎo)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村垃圾的治理。

從治理的人員設(shè)備來看，當(dāng)?shù)卦O(shè)置了7個(gè)垃圾處理站(數(shù)據(jù)來源于廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局——統(tǒng)計(jì)年鑒)，17個(gè)鎮(zhèn)級(jí)垃圾焚燒處理中心和31個(gè)村級(jí)垃圾焚燒點(diǎn)(數(shù)據(jù)來源于全州縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局)，各村投放了垃圾分類箱，設(shè)置了特定處理點(diǎn)，每滿300人配1名保潔員，配備垃圾收集人力車3300多臺(tái)(數(shù)據(jù)來源于桂林生活網(wǎng)—桂林晚報(bào))，已經(jīng)基本形成“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾收運(yùn)體系。

從治理的最終結(jié)果來看，過去5a投入3.7億元建成全覆蓋的污水處理和生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系，生活垃圾無害化處理率達(dá)90%，成功創(chuàng)建自治區(qū)“綠色村屯”6個(gè)、“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)示范村2個(gè)(數(shù)據(jù)來源于全州縣人民政府)。

總體而言,全州縣農(nóng)村生活垃圾治理工作已獲得明顯效果，但現(xiàn)實(shí)中距離國家要求與百姓期望還有相當(dāng)?shù)牟罹郲12]，治理實(shí)質(zhì)性突破待加強(qiáng)。

3 農(nóng)村生活垃圾治理的困境

3.1 縱橫治理困難，政府控制過多

縱向治理上有關(guān)部門制定了本地垃圾治理計(jì)劃，推進(jìn)了各部門協(xié)同治理，改變了民眾對(duì)鄉(xiāng)村臟亂差的刻板印象；橫向治理上我國政府與社會(huì)資本合作，引入PPP模式處理垃圾，既提高了治理效率又降低了資金負(fù)擔(dān)?？v觀2種治理，均有不足，體現(xiàn)為縱向上部門在單獨(dú)治理時(shí)已形成自身管理方式，不同部門各自為政，新的聯(lián)合治理在工作中仍需磨合；橫向上PPP模式引入較晚，治理項(xiàng)目轉(zhuǎn)變繁瑣，引入不全面。針對(duì)以上狀況，政府加大了控制權(quán)，限制了主體管理，導(dǎo)致了自上而下的治理。

3.2 村民環(huán)保意識(shí)弱，主體行動(dòng)力差

村民是垃圾治理的核心，其既是制造者又是處理者。城鎮(zhèn)化促使中青年外出務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。老年缺乏環(huán)保意識(shí)，幼兒無處理能力，當(dāng)?shù)厝杂须S地丟扔、焚燒垃圾的陋習(xí)。村民對(duì)垃圾分類接觸晚，不了解分類區(qū)別，源頭減量意識(shí)低，甚至存在錯(cuò)誤看法，常把所有垃圾合為一體直接丟棄；部分農(nóng)民對(duì)垃圾分類具有抵觸心理，認(rèn)為從古至今生活多年垃圾未曾分類，生活也過得和和美美，突然實(shí)行分類是徒增工作量[13]。對(duì)于垃圾治理，少數(shù)村民認(rèn)為是政府和村委的工作，其從思想上削弱了個(gè)人行動(dòng)，對(duì)治理漠不關(guān)心。雖有村民主動(dòng)參與治理，但多注重眼前效果，未將短期整潔思想提升至長期生態(tài)環(huán)保觀。

3.3 法律制度不完善，權(quán)力義務(wù)無分配

城鄉(xiāng)二元化導(dǎo)致農(nóng)村垃圾治理缺乏相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，造成多數(shù)政策傾向城市，形成了城鄉(xiāng)有別的環(huán)境治理[14]。在現(xiàn)有法律制度中，針對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的專門法律較少，且內(nèi)容過于宏觀，不利于實(shí)施。如，廣西暫無針對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的地方性法規(guī)，只在《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中對(duì)垃圾處理進(jìn)行了模糊規(guī)定，政府也只將生活垃圾納入到農(nóng)村人居環(huán)境整治方案中作為行動(dòng)方向。村民是治理中關(guān)鍵一員，并沒有詳細(xì)的環(huán)境管理權(quán)，雖然《環(huán)保法》進(jìn)行了整體規(guī)定，但并沒有列出公民的義務(wù)與權(quán)利，使得村民在無法律壓力下難以主動(dòng)參與治理。不完善的法律也造成行政人員無實(shí)際的環(huán)保職權(quán)，基層干部只能簡單協(xié)調(diào)因垃圾產(chǎn)生的矛盾[15]。

3.4 鄉(xiāng)約村規(guī)不健全，缺乏鄉(xiāng)村環(huán)保協(xié)會(huì)

許多農(nóng)村地區(qū)缺乏生活垃圾治理的鄉(xiāng)約村規(guī)，即使被寫入村規(guī)，在熟人社會(huì)中懲罰和激勵(lì)的程度也低，難以高效治理。村民行動(dòng)多由具有領(lǐng)導(dǎo)力的組織引導(dǎo)，環(huán)保協(xié)會(huì)在生活垃圾治理中發(fā)揮著溝通作用，然而環(huán)保協(xié)會(huì)的缺乏是鄉(xiāng)村常態(tài)，這不利于形成非正式垃圾治理組織，會(huì)導(dǎo)致治理基層內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者缺位。

3.5 社會(huì)信任有危機(jī)，互惠關(guān)系力度弱

社會(huì)信任影響著治理，信任危機(jī)不利于雙方互惠。村民對(duì)親人、外鄉(xiāng)人、村干部、鄰居和政府不信任會(huì)影響其參與治理的意愿，甚至產(chǎn)生不配合行為，阻礙治理[16]。市場上存在競爭，少數(shù)企業(yè)為了利益會(huì)惡意詆毀其它企業(yè)，企業(yè)信任難以形成，不利于信息共享。部分保潔員存在短期效益觀，未將農(nóng)村垃圾拉入指定的治理中心，增加了企業(yè)與雇員的不信任。政府自上而下的治理是出于對(duì)其他主體的不信任，會(huì)導(dǎo)致權(quán)利難以下放。

3.6 正式評(píng)價(jià)不客觀，第三方監(jiān)督缺失

農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督多是行政人員或企業(yè)進(jìn)行，二者都與政府直接指令有關(guān)，屬于正式監(jiān)督，農(nóng)村生活垃圾治理情況不僅影響各村整治評(píng)比，更影響政府績效。在上級(jí)檢查治理成效時(shí)，各村會(huì)提前準(zhǔn)備，以呈現(xiàn)干凈的農(nóng)村環(huán)境，會(huì)導(dǎo)致正式評(píng)價(jià)不客觀。而產(chǎn)生該現(xiàn)象的另一原因是治理評(píng)估中缺少村民、社會(huì)媒體等第三方監(jiān)督，具體表現(xiàn)為村級(jí)缺乏環(huán)境管理員，無法及時(shí)監(jiān)督村莊垃圾治理的進(jìn)展；行政、企業(yè)監(jiān)督弱化了農(nóng)民對(duì)垃圾治理的監(jiān)督權(quán)[17]；社會(huì)媒體對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理結(jié)果的報(bào)道不多，無法起到監(jiān)督作用。

3.7 治理網(wǎng)絡(luò)微弱，主體各行其是

政府主導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理，市場與社會(huì)組織進(jìn)行輔助，農(nóng)民兼具治理與受益雙重身份，各主體間已形成基礎(chǔ)網(wǎng)狀聯(lián)系，但治理網(wǎng)絡(luò)較為微弱，信任不足，合作較淺。中央政府制定政策并頒布，地方政府進(jìn)行實(shí)施，治理評(píng)估后公布渠道少，多數(shù)發(fā)布于官網(wǎng)，農(nóng)民互聯(lián)網(wǎng)能力不熟，無法及時(shí)知曉評(píng)估結(jié)果；市場多聽從政府命令治理垃圾，在完成治理任務(wù)后便松懈主體責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)治理規(guī)定，把治理權(quán)下放給各個(gè)村委，各村自行決定治理方式，治理效果不一；農(nóng)民參與治理不積極，常常只關(guān)注自家周圍垃圾的處理情況。以上各主體多從自身角度出發(fā)處理垃圾，各行其是造成了不和諧的治理聯(lián)系，信任不足導(dǎo)致了不統(tǒng)一的治理指導(dǎo)。

4 網(wǎng)絡(luò)化治理下農(nóng)村生活垃圾治理困境的成因

4.1 農(nóng)村生活垃圾治理網(wǎng)絡(luò)有效性差

自上而下的治理造成網(wǎng)絡(luò)有效性差，縱橫式結(jié)構(gòu)只是有效治理的必要條件，并非充分條件，其它層面也會(huì)對(duì)治理產(chǎn)生影響。縱向上，政府機(jī)構(gòu)間合作不協(xié)調(diào)是因?yàn)闆]有按照上位法的規(guī)定行動(dòng)，各部門自成一體，不同部門對(duì)新舊政策銜接需要時(shí)間過渡，合作治理多存在經(jīng)濟(jì)人特性。橫向上，PPP治理由于資金不足而開展不順，政府治理資金投入有待提高，相關(guān)部門向垃圾制造者索取治理費(fèi)仍待落實(shí)；社會(huì)資本很難利用社會(huì)智慧參與到各個(gè)方面，政府部門多看重低成本處理的企業(yè)，一些擁有高技術(shù)高成本的企業(yè)不易進(jìn)入市場[18]。

政府雖在傳統(tǒng)治理上拓展了不同合作，形成主體共識(shí)，但不同主體在實(shí)踐時(shí)仍缺乏交流，無法靠單獨(dú)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效治理。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)有效必須加入更多主體，除政府、企業(yè)外，更要引入村民、社會(huì)組織等主體，構(gòu)成農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理模式。

4.2 村民未發(fā)揮核心參與者作用

治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)看重治理目標(biāo)與行動(dòng)，政府規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾治理的目標(biāo)，村民則應(yīng)按照目標(biāo)開展行動(dòng)，而現(xiàn)實(shí)中群眾參與少，主要原因在于垃圾分類與處理宣傳少，村民了解環(huán)保的渠道單一，無法深入知曉治理重要性；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差，村民收入低，企業(yè)治理垃圾時(shí)會(huì)收取相應(yīng)費(fèi)用，部分村民不愿支付，無法實(shí)現(xiàn)“誰污染誰治理”；政府長期指導(dǎo)治理使村民產(chǎn)生了依賴，降低了主動(dòng)參與的治理意愿；“門檻效應(yīng)”和“漏斗效應(yīng)”影響了村民的行為意向和實(shí)際行為，即高強(qiáng)度的參與意向會(huì)導(dǎo)致低程度的參與行為，低強(qiáng)度的參與意向可能不會(huì)導(dǎo)致參與行為的發(fā)生[19]。

4.3 正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)組合不協(xié)調(diào)

在農(nóng)村生活垃圾治理中，政府、法規(guī)、保潔員是治理中的正式結(jié)構(gòu)，而鄉(xiāng)約村規(guī)、環(huán)保協(xié)會(huì)則是非正式結(jié)構(gòu)，正式結(jié)構(gòu)規(guī)定了治理框架，非正式結(jié)構(gòu)在框架中產(chǎn)生并不斷充實(shí)網(wǎng)絡(luò)。目前，農(nóng)村生活垃圾治理中的正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)，沒有專門的法規(guī)指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理工作，農(nóng)村在治理遇到困難時(shí)無法及時(shí)解決；缺失正式結(jié)構(gòu)阻礙了非正式結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，無法形成垃圾治理的村規(guī)，抑制了村民的治理熱情，無人愿意組織鄉(xiāng)村環(huán)保協(xié)會(huì)。非正式結(jié)構(gòu)缺位，阻塞了村民內(nèi)部傳遞信息，影響正式結(jié)構(gòu)發(fā)展，降低了治理效率。

4.4 網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系與結(jié)構(gòu)嵌入不足

農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理中關(guān)系嵌入不足表現(xiàn)為主體缺乏信任，結(jié)構(gòu)嵌入不足表現(xiàn)為第三方監(jiān)督缺失，這2種嵌入不足都造成了治理困境。社會(huì)信任會(huì)影響集體行動(dòng)效率，密集的社會(huì)聯(lián)系與公共輿論形成會(huì)產(chǎn)生群體壓力，促進(jìn)主體環(huán)保合作，而信任缺乏會(huì)導(dǎo)致“搭便車”[20]。結(jié)構(gòu)嵌入是支撐社會(huì)機(jī)制的基礎(chǔ)，農(nóng)村生活垃圾治理中第三方監(jiān)督乏力會(huì)造成信息帷幔即垃圾終端處理結(jié)果透明度低，并反作用于關(guān)系嵌入，降低主體信任，導(dǎo)致治理鏈條運(yùn)轉(zhuǎn)效能低[21]。總之，信任互惠關(guān)系與第三方監(jiān)督結(jié)構(gòu)缺失會(huì)導(dǎo)致治理運(yùn)作不良，無法形成互惠的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。

4.5 垃圾網(wǎng)絡(luò)治理欠缺宏觀合作文化

在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，宏觀文化是指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理的價(jià)值體系，強(qiáng)大的宏觀文化會(huì)增加主體合作，分散的宏觀文化會(huì)使合作走上沖突。治理網(wǎng)絡(luò)中主體各行其是的原因在于治理欠缺了宏觀合作文化，即使有相同的治理目標(biāo)，不同的主體也會(huì)進(jìn)行不同的處理，弱化了農(nóng)村生活垃圾治理的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。當(dāng)下，雖然相關(guān)部門提出了指導(dǎo)意見，但仍缺乏相應(yīng)的治理指南，導(dǎo)致了合作治理的宏觀文化缺乏，難以形成和諧的治理網(wǎng)絡(luò)，延緩了治理進(jìn)展。

5 突破農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理困境的對(duì)策

5.1 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)有效性——形成農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理模式

眾多實(shí)例表明當(dāng)前治理體系已不適用于解決現(xiàn)有問題，新的治理模式——農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)化治理正被提出。這種模式仍以政府為主導(dǎo)，整合了市場和社會(huì)的多元力量，下放更多權(quán)力給不同主體，形成高效的農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理體系。

5.1.1 政府作為治理主導(dǎo)角色，應(yīng)明確各部門責(zé)任

中央政府負(fù)責(zé)制定政策和監(jiān)管，地方政府承擔(dān)政策落實(shí)與執(zhí)行。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為治理體系的基層行政機(jī)關(guān)，應(yīng)主動(dòng)推動(dòng)垃圾治理；針對(duì)行政內(nèi)部門自成一體的情況，應(yīng)由專業(yè)人才組成協(xié)調(diào)部門，消除各部門目標(biāo)差異，協(xié)調(diào)各方利益[22]。

5.1.2 企業(yè)作為治理另一主體，應(yīng)關(guān)注農(nóng)村環(huán)保

各鄉(xiāng)村治理企業(yè)應(yīng)依據(jù)治理任務(wù)匯總資金明細(xì)表，交由政府部門審批，針對(duì)性投入財(cái)政補(bǔ)貼；在村內(nèi)實(shí)行垃圾分類抵扣治理費(fèi)活動(dòng)，通過村民分類降低企業(yè)處理垃圾的人力時(shí)間成本，提高垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

5.1.3 社會(huì)組織作為治理輔助，應(yīng)發(fā)揮溝通作用

非盈利的社會(huì)組織常以親和方式處理農(nóng)村垃圾問題，村委會(huì)作為農(nóng)村基層自治組織，應(yīng)主動(dòng)傳達(dá)各方要求，宣傳垃圾分類，與村民及時(shí)溝通，避免矛盾產(chǎn)生。

5.2 有效性的前提條件——發(fā)揮村民主體的治理行動(dòng)

要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村良好生態(tài)環(huán)境，村民應(yīng)積極發(fā)揮核心作用，展開垃圾治理行動(dòng)。政府在明確各部門職責(zé)時(shí)，應(yīng)賦予村民治理主動(dòng)權(quán)，鼓勵(lì)其提出治理建議，并及時(shí)開展相應(yīng)環(huán)保宣傳。在村內(nèi)創(chuàng)建“綠色治理先鋒家庭”、“庭院美化示范戶”等稱號(hào)，激發(fā)競爭感，提高村民治理垃圾的積極性。對(duì)于常年不愿擺正思想的村民，村內(nèi)黨員要以身作則，形成模范作用，上門協(xié)助群眾養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣和衛(wèi)生意識(shí)，改變村民從不愿參與到主動(dòng)參與，讓村民變成人居環(huán)境整治的主角[23]。

5.3 正式與非正式結(jié)構(gòu)——完善法規(guī)制度，組建農(nóng)村環(huán)保協(xié)會(huì)

在正式結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)在現(xiàn)有的法律體系中增加指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理的詳細(xì)條例，使治理有法可依；也要通過立法明確村民主體環(huán)境權(quán)的規(guī)定，國家應(yīng)確立公民實(shí)體環(huán)境權(quán)，保障其行使權(quán)利；要確立公民程序性環(huán)境權(quán)，通過程序規(guī)則和執(zhí)行力強(qiáng)來彌補(bǔ)實(shí)體環(huán)境權(quán)的缺點(diǎn)[24]。在非正式結(jié)構(gòu)中，村委應(yīng)主動(dòng)把垃圾治理要求寫入村規(guī)民約，制定衛(wèi)生評(píng)比的獎(jiǎng)懲方法，督促村民正確處理垃圾；在非正式結(jié)構(gòu)中，應(yīng)組建村內(nèi)環(huán)保協(xié)會(huì)，統(tǒng)一學(xué)習(xí)最新的治理政策和分類方法，協(xié)會(huì)成員在學(xué)習(xí)后應(yīng)主動(dòng)利用各種渠道向村民宣傳環(huán)保；環(huán)保協(xié)會(huì)還應(yīng)定期舉辦治理交流會(huì)，增強(qiáng)村民聯(lián)系，整合治理方法，共享信息與資源。

5.4 關(guān)系與結(jié)構(gòu)嵌入——樹立信任互惠關(guān)系，引入第三方監(jiān)督

信任能促進(jìn)治理主體合作，降低協(xié)調(diào)、監(jiān)督成本，通過互惠實(shí)現(xiàn)整體利益，改善治理秩序問題[25]。在村民與其他治理主體的信任建構(gòu)中，村委應(yīng)積極發(fā)揮中間人作用，主動(dòng)展示治理政策，幫助村民知曉治理動(dòng)態(tài)，疏解主體沖突，收集村民合法訴求，滿足村民的利益需求，讓村民參與村務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)村民與政府、企業(yè)間的信任[26]。

在市場指導(dǎo)和政府干預(yù)下，企業(yè)應(yīng)形成良性競爭，構(gòu)建垃圾治理共享信息機(jī)制，不斷提高技術(shù)水平，培養(yǎng)信任關(guān)系。同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保員的技能培訓(xùn)，完善評(píng)價(jià)制度，定期考核雇員垃圾處理績效，剔除不合格員工。

第三方監(jiān)督能有效解決信任失靈，形成互惠關(guān)系。農(nóng)村生活垃圾治理中，除政府規(guī)定的治理標(biāo)準(zhǔn)能起到監(jiān)督作用外，還應(yīng)形成村民、保潔員、村干部三方監(jiān)督互動(dòng)，達(dá)成村民不亂扔垃圾、保潔員及時(shí)收運(yùn)垃圾、村干部監(jiān)督執(zhí)行的循環(huán)；在村外要積極與社會(huì)媒體互動(dòng)，讓記者、自媒體加入，及時(shí)抽檢治理現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)媒體監(jiān)督。

5.5 宏觀文化——培養(yǎng)合作的垃圾網(wǎng)絡(luò)治理指導(dǎo)觀

信任互惠關(guān)系是主體合作的前提，培養(yǎng)治理合作指導(dǎo)觀，能解決現(xiàn)有垃圾問題。中央政府要明確規(guī)定治理責(zé)任，應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)公開信息，展示治理實(shí)際情況，保障主體知情權(quán)；地方政府要加快制定垃圾治理指南，提供治理參考。各村委應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，形成區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化治理，降低不同村落治理差異；鄉(xiāng)村環(huán)保協(xié)會(huì)可通過廣播強(qiáng)化村民接收消息的能力，確保村民知曉治理情況；政府應(yīng)妥善處理與市場主體的合作，形成平等協(xié)商的伙伴關(guān)系，雙方應(yīng)在資源籌集、資金使用、合作方式與合作目標(biāo)等方面達(dá)成一致，通過集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)合作治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境[27]。

6 結(jié)語

在我國農(nóng)村生活垃圾治理取得大范圍良好成效之時(shí)，不能掉以輕心，需更加重視制約鄉(xiāng)村發(fā)展的垃圾問題，直面農(nóng)村垃圾治理的困境。在堅(jiān)持可借鑒的經(jīng)驗(yàn)上，引入網(wǎng)絡(luò)治理理論，形成高效的農(nóng)村生活垃圾網(wǎng)絡(luò)治理模式，提升主體治理能力，破解當(dāng)前治理困境，恢復(fù)良好鄉(xiāng)村生態(tài)，進(jìn)一步改善農(nóng)村人居環(huán)境。