常桂祥，陳東霞

(濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022；濟南大學學報編輯部，山東 濟南 250022)

推進國家治理現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標。國家治理的本質(zhì)是協(xié)商治理，協(xié)商談判是治理的典型邏輯，互信合作是實現(xiàn)善治的不二法門，因而構建公共事務協(xié)商治理機制就成為推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。從社會資本維度研究公共事務的協(xié)商治理，可以為研究有關公共事務治理的一系列問題提供新思路。社會資本因背負了協(xié)商治理的使命更具活力，協(xié)商治理的實踐也會因社會資本的有力支撐更加富有效能(1)黃曉東：《社會資本與政府治理》，北京：社會科學文獻出版社，2011年版，第11頁。。充裕的社會資本是協(xié)商治理得以有效運作的前提和基礎，而有效的協(xié)商治理培育了公民的信任觀念、參與意識和公共精神，能夠提升社會資本的儲量。因此，深入探討社會資本與協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯，有助于推進國家治理現(xiàn)代化。

一、社會資本與治理的意蘊及關聯(lián)性

社會資本與治理都是產(chǎn)生于人際關系之中的理論，皆具有公共屬性。社會資本主要是指存在于人們關系結構中的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡，而治理意味著政府、企業(yè)、社會組織、公民等雙邊或多邊的互動合作關系，是各治理主體通過協(xié)商合作化解利益矛盾和利益沖突的工作機制。社會資本與治理都是為了推進集體合作行動、實現(xiàn)公共利益，二者之間存在著密切的相輔相成、互相促進的關系。

1．社會資本的淵源與意蘊

任何概念的形成都有一個復雜的過程，皆是在前人研究的基礎上不斷凝練而形成，社會資本這一概念也不例外。在正式提出社會資本這一概念之前，已經(jīng)有許多思想家關注和論述過社會結構、人際關系、社會觀念等對個人或團體績效的影響。亞當·斯密在《道德情操論》中，就將社會習俗和道德觀與經(jīng)濟現(xiàn)象結合起來進行研究，認為美德帶來的信任是商業(yè)社會聯(lián)系的紐帶。大衛(wèi)·休謨在《道德原理研究》中，認為忠誠、真實是信任的根源，能夠取得人們的尊敬并帶來經(jīng)濟利益。托克維爾在《論美國的民主》中，用“合作的藝術”描繪了美國人對民間合作的熱衷，這便于集中人民的力量走向繁榮。馬克斯·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中，提出新教中誠實、節(jié)儉等習俗以及聯(lián)系緊密的社團對資本主義的興起發(fā)揮了非常大的作用。齊美爾在《貨幣哲學》中，闡明了信任支撐了信用交易，為交易提供了極大的便利。上述研究為社會資本概念的提出奠定了基礎。在社會科學研究中，最早使用“社會資本”這一概念的是翰尼范，因局限于當時的認識，他并未對“社會資本”的含義作出清楚的界定(2)崔?。骸渡鐣Y本、信任與經(jīng)濟增長》，北京：北京大學出版社，2017年版，第4-5頁。。盡管在歷史上早就有了社會資本思想的萌芽，甚至已經(jīng)有人使用了社會資本這個概念，但是真正從學術意義上使用社會資本概念的是布爾迪厄。在他之后，科爾曼和帕特南等人，對社會資本的理論框架進行了前后相繼、不斷超越前人的豐富和發(fā)展，使社會資本成為社會科學中許多學科非常重要的分析工具之一。布爾迪厄、科爾曼、帕特南所建立的社會資本理論框架，“無論后來的學者如何使用社會資本進行相關研究，基本都沒有超越他們所建立起來的理論框架?！?3)周紅云：《社會資本與社會治理》，北京：中國社會出版社，2010年版，第3頁。

布爾迪厄認為社會資本就是每個人占有的社會關系網(wǎng)絡和獲得的團體成員的資格。這種網(wǎng)絡和資格是個人的一種社會資源，與物質(zhì)資本一樣能夠獲取回報，對個人實現(xiàn)自己的愿望和目標、提高社會地位、獲得社會聲望具有重要的幫助作用。在社會生活中，個人擁有的關系網(wǎng)絡越廣泛、獲得的團體成員資格越多，他占有的社會資本就越豐富，獲取的增殖效應就越高。布爾迪厄關注的重點是個人通過參加團體活動擴大社會關系網(wǎng)絡，以不斷提高社會收益。他很注重個體對社會資本的投資建構、運用獲利，并強調(diào)通過頻繁地社會交換和積極地參與社交活動不斷地進行社會資本的自我再生產(chǎn)。布爾迪厄開創(chuàng)的從個人社會關系網(wǎng)絡的視角分析社會資本的思路，被科爾曼等學者所繼承并從個體層面拓展到集體層面。

科爾曼對布爾迪厄開創(chuàng)的社會資本理論從社會結構資源的功能出發(fā)進行了拓展和深化研究?？茽柭\用理性選擇原理分析社會資本，認為社會資本是社會結構和社會關系的一個特性，無論對個體追求利益，還是促進集體合作都是非常重要的資源，有助于推動社會合作把事情搞定?？茽柭鼜纳鐣δ艿慕嵌葘ι鐣Y本的定義進行了詳細說明：“社會結構資源作為個人擁有的資本財產(chǎn)，即社會資本。社會資本的定義由其功能而來，它不是某種單獨的實體，而是具有各種形式的不同實體。其共同特征有兩個：它們由構成社會結構的各個要素所組成；它們?yōu)榻Y構內(nèi)部的個人行動提供便利。”(4)[美]詹姆斯·S.科爾曼：《社會理論的基礎》(上)，鄧方譯，北京：社會科學文獻出版社，2008年版，第279頁。這個定義強調(diào)了社會資本具有社會結構的屬性，闡明了社會資本的功能在于能夠為個體或集體實現(xiàn)特定目標提供便利。雖然科爾曼的社會資本理論不盡完善，存在著一定的局限性(5)關于科爾曼社會資本理論的局限性，社會學教授亞歷山德羅·波茨的評析比較具有代表性。參見[美]亞歷山德羅·波茨：《社會資本：在現(xiàn)代社會學中的緣起和應用》，楊雪冬譯，載李惠斌，楊雪冬主編：《社會資本與社會發(fā)展》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版，第124-125頁。，但是科爾曼對社會資本理論的發(fā)展作出了很大貢獻。他從集體角度研究社會資本，使我們認識到由于社會信任培養(yǎng)了集體行動情境中的合作精神，從而對集體行動的成功有所助益。通過科爾曼對社會資本理論的論述，使社會資本概念系統(tǒng)化了，并取得了重要的理論進展，使社會資本成為研究社會問題的一種新的解釋范式。盡管在科爾曼的著作中沒有使用“社會治理”“國家治理”“公共治理”之類的概念，但是他的社會資本理論已經(jīng)蘊含著豐富的社會治理思想，對我們當今的公共治理具有重要的啟示意義。其一，科爾曼認為隨著人類的發(fā)展，社會基礎和社會關系也會發(fā)生變化，這就啟示我們隨著社會的變化，公共治理的方式也要與時俱進地適度作出調(diào)整。其二，科爾曼在分析“社會最優(yōu)狀態(tài)”時指出：“達到社會最優(yōu)狀態(tài)的唯一條件是事件的控制權分布于與這一事件休戚相關的所有行動者之間。在這個區(qū)域內(nèi)，存在著兩個或兩個以上行動者協(xié)調(diào)行動以增加利益的可能性。”(6)[美]詹姆斯·S.科爾曼：《社會理論的基礎》(上)，鄧方譯，北京：社會科學文獻出版社，2008年版，第41頁。由于事件的控制權分布在各個行動者手中，因此就有必要通過相互交換資源，以便實現(xiàn)個人利益的最大化。其實，公共治理的實質(zhì)就是多元利益主體通過協(xié)商、溝通、妥協(xié)即交換資源的方式，尋求最大限度地滿足各方利益的均衡點，最終實現(xiàn)公共利益的最大化，達到“社會最優(yōu)狀態(tài)”。其三，科爾曼將信任看作是社會資本的重要形式，信任程度對個體或團體行動會產(chǎn)生重要影響。公共事務協(xié)商治理的效果很大程度上取決于社會成員之間相互的信任度，共識的達成是建立在相互信任的基礎之上的，社會成員只有相互信任才能尋求合作，只有合作才能實現(xiàn)互利。這就告訴我們，增強公共治理的有效性，必須建造社會信任。

在科爾曼社會資本理論的基礎上，帕特南首次將社會資本理論引入到民主治理研究中，明確地將社會資本與民主治理結合起來進行考察，將社會資本研究推向了一個新高度。帕特南觀察到，意大利北方地區(qū)存在著豐富的社會資本，因而帶來了很高的民主制度績效。而在意大利南方地區(qū)，由于社會資本貧乏，社會生活呈現(xiàn)出惡性循環(huán)的不良狀態(tài)，民主制度績效低下。基于社會資本與民主制度績效存在著密切聯(lián)系，帕特南指出：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率?！?7)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195頁。這一定義清晰地概括了社會資本的典型要素主要包括信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡；指明了社會組織的特征體現(xiàn)為社會資本，包含著社會組織促進了社會資本生成的意蘊；明確了社會資本的功能在于加強群體活動的合作以便實現(xiàn)共同利益。因此，帕特南研究社會資本的范圍已經(jīng)拓展到了整個社會。帕特南運用大量證據(jù)，令人信服地證明了社會資本對民主進步具有重要的甚至是決定性的作用。他使用的社會資本概念具有很高的關注度，使人們對民主治理的社會邏輯有了更深入的理解，認識到民主治理需要從基層社會開始，鼓勵公民之間的交往，尊重民間約定，支持民間組織的發(fā)展，以便提升社會資本的存量。

盡管各位學者對社會資本涵義的表述有所差別，但其指向是基本相同的，即都對社會信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡具有較高的認同度?？v觀各種社會資本文獻，信任、規(guī)范、網(wǎng)絡是被廣泛提及的詞語(8)周紅云：《社會資本理論述評》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第5期。。可以說，社會信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡就是社會資本最重要的要素。因此，我們傾向于把社會資本定義為：儲存于社會關系之中的、能夠通過合作推動協(xié)調(diào)和行動并給個體或集體帶來收益的諸如信任、規(guī)范、網(wǎng)絡等要素構成的社會資源。

2．治理的興起及其要義

1989年世界銀行在有關非洲的發(fā)展報告中，首次使用了“治理危機”一詞。在世界銀行治理政策的推動下，治理理念開始在國際上流行起來。讓-皮埃爾·戈丹在《何謂治理》一書中，明確說明了“治理”是不同于“統(tǒng)治”的概念。他把治理看作是不同于舊式統(tǒng)治的一種前途光明的現(xiàn)代化，“如果說治理是一種權力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權力”，治理具有“協(xié)商特征”和“注重談判的管理風格”(9)[法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第3-4、90、96頁。。治理理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙，對“治理”和“統(tǒng)治”的含義進行了比較，他明確指出：“政府統(tǒng)治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執(zhí)行。治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制?！?10)[美]詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5頁。

聯(lián)合國下屬的全球治理委員會在1995年發(fā)表了一個研究報告，認為治理是政府、企業(yè)、社會組織、公民個人共同對相關公共事務進行良好管理的各種方式的總和，是使互相對立的利益相關者，能夠通過談判協(xié)商達成共識、找到合作途徑和方式并采取一致行動實現(xiàn)共同目標的一個持續(xù)不斷的過程。強調(diào)過程、注重協(xié)調(diào)、涉及公私部門、持續(xù)互動是治理的顯著特征。全球治理委員會關于治理涵義的界定，具有一定的權威性和較高的認可度。

大概在20世紀90年代中后期，治理理論引起了國內(nèi)學者的關注并展開了深入研究，認為統(tǒng)治與治理的區(qū)別主要表現(xiàn)在：(1)政府是統(tǒng)治的唯一主體，治理的主體既包括政府也包括企業(yè)、社會組織和公民；(2)統(tǒng)治具有強制性，治理兼具協(xié)商性與強制性；(3)統(tǒng)治主要依靠國家的法律，治理既依靠國家的法律也依靠自愿的契約；(4)統(tǒng)治權力是自上而下地運行，治理權力是上下互動或平行地運行；(5)統(tǒng)治的范圍以政府權力所及領域為邊界，治理的范圍以公共領域為邊界。(11)俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學文獻出版社，2014年版，第2頁。

縱觀國內(nèi)外學者對治理理論的論述，盡管研究的角度不同、研究的側(cè)重點相異，但是關于治理的核心內(nèi)涵是基本一致的，主要包括以下內(nèi)容：(1)多元化的治理主體。面對某一領域的公共事務，所有利益相關者均能夠參與其中。這些參與治理的主體包括政府、社會組織、公民、企業(yè)等各種公私行為體。這些領域相異、層級不同的公私行為體構成了復雜的治理主體結構。(2)多中心的治理基礎。政府在公共事務治理中仍然發(fā)揮著主導作用，但政府不再是惟一的權力中心和統(tǒng)治權威，政府必須與其他治理主體進行合作，共同治理公共事務，建立政府管理、市場自主、社會自治相結合的多中心治理模式。(3)多樣化的治理方式。既有行政強制方式，也有協(xié)商談判方式；既采取正式的法規(guī)制度，也采取治理主體自愿接受的非正式的舉措，正式的法規(guī)制度和非正式的舉措在治理中都會發(fā)揮重要作用。(4)互動化的治理過程。統(tǒng)治過程強調(diào)自上而下的單向運作，而治理過程更注重各個治理主體之間的互動合作關系。(5)共贏化的治理目標。公共事務治理必然面對著不同主體的利益矛盾和沖突，正是由于存在著利益矛盾和沖突，才需要在互信的基礎上，通過協(xié)商對話積極地進行溝通協(xié)調(diào)，以妥協(xié)寬容的心態(tài)，求同存異，互動合作，互利共存，最大限度地滿足不同主體的利益要求，實現(xiàn)共贏的目標，攜手前行，促進公共利益最大化，形成可持續(xù)的良好社會秩序。治理體系是不同的利益主體就共同關注的公共問題，通過平等協(xié)商、對話溝通，在互動合作的基礎上作出選擇的一種互利共贏機制。

自20世紀90年代以來，治理理論以及治理體系經(jīng)過學術界的闡釋并通過實踐檢驗，已經(jīng)成為當代世界許多國家應對復雜的經(jīng)濟、政治、社會問題，進行公共事務治理的新范式。面對可能出現(xiàn)的“市場失靈”和“政府失靈”，人們對治理范式寄托了很高的期望，希望通過社會組織和公民的參與以及政府與公民的合作，對公共事務進行新的治理制度設計，以應對復雜的經(jīng)濟、政治、社會問題，為社會轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展提供持續(xù)的動力。在當今社會變革中，政府作出的決策只有得到社會公眾的廣泛認同，才能切實貫徹執(zhí)行，協(xié)力解決各種問題。這就要求人們對待公共事務，必須通過協(xié)商、對話、溝通，在形成共識的基礎上采取一致的行動。這已經(jīng)成為現(xiàn)實的必然，同時也促使政府積極地選擇協(xié)商式的治理模式。

3．社會資本與協(xié)商治理的關聯(lián)性

公共事務協(xié)商治理的成效，取決于社會結構中的政府、企業(yè)、社會組織、公民等治理主體的組合狀態(tài)和結果。社會資本為相互關聯(lián)的主體所共同擁有，“不同治理主體的組合與社會資本存在著雙向互動。一方面，政府、市場和社會之間的組合方式和組合規(guī)則影響到社會資本的成長，另一方面，社會資本的存量和發(fā)展影響到它們的組合狀態(tài)和結果。”(12)黃建：《社會資本培育與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《理論視野》，2014年第8期。協(xié)商治理不是單一主體的行動，它需要多元主體的協(xié)同合作。各治理主體只有彼此信任，才能避免猜疑、減少摩擦，從而走向協(xié)同合作的治理之路。社會資本就是嵌入各治理主體之中的信任資源。因信任而合作，又因合作而加強了信任，由此信任與合作產(chǎn)生了良性的互動效應。此效應能夠助力實現(xiàn)各治理主體的目標，提升國家治理效能。

社會資本理論主要關注的是人際關系中的信任、規(guī)范、網(wǎng)絡等社會資源，而協(xié)商治理強調(diào)科學地處理政府、企業(yè)、社會組織、公民等治理主體之間的關系，通過治理主體之間溝通協(xié)商、寬容妥協(xié)、互動合作、達成共識、形成集體決策等方式實現(xiàn)對公共事務的有效治理。因此，“治理的本質(zhì)與社會資本的內(nèi)涵之間具有天然的契合性。可以毫不夸張地說，沒有社會資本的治理不是良好的治理，同樣，不建立在良好治理基礎上的社會資本就會變成一種無本之木、無源之水的毫無意義的‘四不像’，整個社會就會重新陷入爾虞我詐的野蠻境地?！?13)唐亞林：《社會資本與治理》，《探索與爭鳴》，2003年第8期。在公共領域中，需要個體超越其私利，關注共同利益，堅持理性商討和積極行動的原則，懷有自己好大家也好的心態(tài)，謀求公共治理效益的最大化。可以說社會資本的孕育與協(xié)商治理的運行都以公共領域作為平臺，均涉及到人與人之間的關系問題，皆為了破解集體行動困境，從而實現(xiàn)某一共同體的公共利益。協(xié)商治理的理想境界是達到善治，而善治既需要制度建構，也需要培育全社會的信任合作精神，要求政府與社會組織和公民基于信任對公共事務進行合作治理，這種合作治理的前提就是積累豐富的社會資本。社會資本既是合作治理良好運轉(zhuǎn)的潤滑劑，又是實現(xiàn)有效協(xié)商治理公共事務的重要資源；良好的社會合作和有效的協(xié)商治理也能夠促進社會資本的滋長與存量的提升。因此，社會資本與協(xié)商治理具有非常緊密的內(nèi)在關聯(lián)性。

二、社會資本：協(xié)商治理公共事務的新維度

公共事務的良好治理是人類的共同追求，但是治理失效的情況始終伴隨著人類的發(fā)展史?，F(xiàn)實的治理危機表明，單純地由市場提供公共物品，可能因公眾的“搭便車”行為導致“市場失靈”；如果由政府壟斷公共物品的供給，可能因政府的利己行為導致“政府失靈”。在此情況下，促使人們進行反思，對政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用以及公共物品的供給模式進行重新定位。認為政府不能壟斷公共物品的供給和公共服務的提供，在管理公共事務方面，政府應該積極地探尋與社會組織進行合作的手段和方式，要樹立“管理就是協(xié)商合作”的治理理念，把市場機制和社會組織引入到公共物品的供給和公共服務的提供模式中。促進社會良好治理，滿足公眾對公共服務的需求，應該既要注重發(fā)揮政府的管理職能，又要重視發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府與社會組織的通力合作，將政府作為社會唯一權力中心的管理格局轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、社會組織、公民等多中心的治理格局，使政府與市場、社會形成協(xié)商合作的互動關系，共同為民眾提供公共物品和公共服務，共同承擔起公共事務的治理責任。

改革開放后我國致力于行政改革，以謀求政府管理能力和治理能力的提升，在社會各個領域開展了一系列的治理變革。通過對企事業(yè)單位、行政機構、公共事務管理、公共服務提供等方面的改革，使政府職能的市場化程度得以提高；通過依法執(zhí)政、依法行政、法律監(jiān)督等依法治國的手段和措施，使政府行為的法治化程度得以提高；通過決策聽證、信息公開、建議反饋等途徑，使政府決策的民主化得以提高；通過權力下移、擴大立法主體范圍、加強基層民主建設等舉措，使政府權力的運作由單中心的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡淖灾髦卫?14)吳家慶，王毅：《中國與西方治理理論之比較》，《湖南師范大學社會科學學報》，2007年第2期。。這些改革成績，是在依據(jù)本國國情并借鑒了治理理論的基礎上取得的。

正處于全面深化改革時期的中國，經(jīng)過許多有益的探索和革新，社會治理狀況和人民生活得到了很大改善，但同時也面臨許多發(fā)展中的問題。社會主義法治國家的形態(tài)尚未成熟，還缺乏有效的社會治理手段抑制社會失范現(xiàn)象，政府與人民之間的關系需要進一步理順，官員腐敗和貧富差距過大等問題尚未徹底解決，在社會交往中存在著蔑視規(guī)則和責任意識薄弱的狀況，導致多元社會治理主體之間不能就共同利益達成共識，影響了社會交往關系的和諧。由于政府與市場、社會的邊界和關系尚未完全梳理清楚，導致不能充分激發(fā)市場主體和社會組織的活力，影響了公民基本權利的保障。另外，社會公共服務質(zhì)量需要進一步提高，改革發(fā)展的成果有待于實現(xiàn)公平分享，社會信任度需要進一步加強。要解決這些問題，構建有效的社會治理機制勢在必行。為此，中共中央專門對加強和創(chuàng)新社會治理作出明確要求：增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平；改進社會治理方式，鼓勵和支持社會各方面參與社會治理，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，通過基層綜合服務管理平臺及時反映、協(xié)調(diào)、滿足社會各方面各層次的利益訴求；激發(fā)社會組織活力，處理好政府和社會的關系，明確社會組織的權責，保障社會組織依法自治，充分發(fā)揮社會組織在提供公共服務方面的作用；創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，使民眾訴求表達渠道暢通有序，切實保障民眾權益(15)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》，《人民日報》，2013年11月16日。。在中共中央的文件中正式用“社會治理”代替了“社會管理”的概念，反映了我們黨堅持與時俱進，始終將人民利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，讓廣大人民群眾共享改革和發(fā)展的成果，決心打造共建共治共享的社會治理格局。這一格局的打造，需要進行理論創(chuàng)新，尋求新的理論視角。由于社會資本理論強調(diào)人們之間的信任、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡，所以社會資本理論對社會治理面臨的問題具有較強解釋力，有利于提高社會治理效益。

從社會資本的角度研究公共治理問題是符合馬克思主義基本原理的。對于人具有社會性的特點，馬克思曾經(jīng)明確地作出過論述，他說：“人是最名副其實的政治動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物?！?16)《馬克思恩格斯全集》第46卷(上)，北京：人民出版社，1979年版，第21頁。這說明，馬克思承認人的社會存在，社會性成為人的本質(zhì)屬性。人的社會性決定了人與人之間必須交往與合作，而人類如何達到有效的交往與合作卻是一個難題，這一難題作為政治學開創(chuàng)者的亞里士多德就已經(jīng)有所預見，他說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物?！?17)[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1965年版，第48頁。針對人類面臨的合作難題，公共選擇理論的主要奠基者曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中，提出了“集體行動的困境”之命題。人類不僅擁有自己的利益，還具有共同利益，而共同利益的實現(xiàn)依賴于有效的集體行動。但是“集體行動的困境”可能導致集體行動無效。因為集體中的每個人有可能為了個人利益而不守約，或者希望依靠別人的努力使自己坐享其成即所謂的“搭便車”，這就使人們?yōu)榱斯餐娑仨氝M行的合作變得非常困難，造成了人們“集體行動的困境”。如何破解這一困境，實踐證明無論是政府還是市場都不能單獨破解這一困境。于是人們提出了治理理論，運用治理理論構建政府、市場、社會組織、公民等聯(lián)合行動、同向發(fā)力的合作機制，形成利益共同體，以求破解“集體行動的困境”。那么這一合作機制如何才能構建起來？社會資本理論所探討的正是這種合作機制何以構建的問題。正如帕特南所說：“在一個繼承了大量社會資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)?！?18)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195頁。埃莉諾·奧斯特羅姆也注意到社會資本對于破解“集體行動的困境”的價值和作用，她說：“社會資本是一種個體和個體間關系的屬性，它增強了個體解決集體行動問題的能力?！?19)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《社會資本的含義及其與集體行動的聯(lián)系》，葉鵬飛編譯，載周紅云主編：《社會資本與民主》，北京：社會科學文獻出版社，2011年版，第114頁。

人類面對復雜的社會關系，采取何種手段和策略才能有效地組織各種社會活動，以實現(xiàn)共同的目標、增進人類的福祉，這是擺在不同文化和歷史背景下的各國政府面前的一個永恒的治理問題。由于人們之間的信任關系存在于社會結構和社會關系之中，而且能夠創(chuàng)造價值、實現(xiàn)增值、為社會組織機制提供有機凝聚力，所以將人們之間的互信與互助稱之為社會資本。人類在長期的交往中，如果能夠形成互信與互助的情形，就會大大提高社會和諧程度，使社會資源有效分享成為可能。因此，社會資本就成為研究協(xié)商治理公共事務的新維度。

三、社會資本為協(xié)商治理提供社會資源和基礎

協(xié)商治理依賴于政府、企業(yè)、社會組織、公民等治理主體之間建立協(xié)調(diào)的參與網(wǎng)絡，在信任、對話、互涼、互惠基礎上實現(xiàn)多元治理主體的真誠合作。協(xié)商治理所需要的參與網(wǎng)絡，是多元利益主體通過持續(xù)互動和多次博弈而形成的一種合作共贏、橫向互惠的關系，這一關系的形成和維護需要具備各利益主體認同的社會規(guī)范、互信的意識、自愿合作的精神等條件。這些條件正是社會資本所具有的核心內(nèi)容，因而社會資本能夠為實現(xiàn)協(xié)商治理目標提供重要的社會資源和基礎。關于這一點，帕特南通過對意大利不同地區(qū)的考察，運用大量經(jīng)驗事實證明了社會資本對破解集體行動困境、提高政府治理績效具有重要作用。弗朗西斯·福山敏銳地觀察到，社會資本最重要的明顯影響不是在經(jīng)濟方面，而是在社會和政治方面，他說：“社會資本對經(jīng)濟繁榮以及所謂的競爭力至關重要，但它對經(jīng)濟生活的更重大的影響不像在社會和政治生活方面那么容易察覺到?！?20)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，郭華譯，桂林：廣西師范大學出版社，2016年版，第333頁。社會資本是政府與社會組織以及公民建立互信關系、實現(xiàn)對公共事務合作治理的紐帶。只有儲備充裕的社會資本，才能實現(xiàn)有效的協(xié)商治理，推動國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

1．社會信任是協(xié)商治理的心理基礎

信任體現(xiàn)了交往主體之間存在著相互信賴、相互認同、相互期望。信任是社會資本的核心要素，屬于社會資本范疇的信任是一種社會信任?！八^‘社會信任’不是指家里人之間的互相信任，也不是指朋友或熟人之間的互相信任，這種信任是人之常情，很容易得到?！鐣湃巍侵笇Σ徽J識的人、從未打過交道的人、今后也不一定會打交道的人的信任?！绻f一個社會中很多人表示‘社會上大多數(shù)人值得信任’，這個社會的信任程度比較高，其社會資本也因而比較高；反之，如果說一個社會里很少人同意‘社會上大多數(shù)人值得信任’的說法，其社會資本就非常低?！?21)王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008年版，第121頁。協(xié)商治理是一種多元主體合作共治的治理模式，多元主體之間的信任是有效開展協(xié)商治理的基礎。信任推動合作，合作催生互惠，互惠又進一步加強了信任，協(xié)商治理在這種良性循環(huán)中保持高質(zhì)量的治理效果。人們之間的普遍信任是維持良好社會關系的關鍵因素，如果人們之間缺乏普遍信任，而是貫穿著欺騙行為，那么人際關系中就存在重重疑慮，必然導致人際爭執(zhí)甚至人際分裂，使社會關系瓦解。事實上，人們之間每一起成功的交往，都是建立在互信的基礎上?？梢哉f成功在于互信，失敗在于互疑。信任關系反映了對他人或制度系統(tǒng)的可靠、真實、公平、正義、預期等懷有堅定的信心，是對他人或制度系統(tǒng)的屬性具有心理的依賴，對未來的事情具有穩(wěn)定的、明確的預期。人們之間在社會的各個領域相互交往與合作以及組織效能的發(fā)揮，都依賴于信任關系的建立。當整個社會普遍存在信任關系時，在協(xié)商治理公共事務的過程中，就會為合作行為提供強大的心理支持，為實現(xiàn)雙贏或多贏的目標奠定堅實的基礎，從而保證社會系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)、社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，有效規(guī)避社會風險和社會危機。

社會的普遍信任度越高，就越有可能實現(xiàn)合作。合作包括個人之間的合作、組織之間的合作、個人與組織的合作、政府與公民的合作等。在協(xié)商治理公共事務方面，政府與公民在互信基礎上的合作最為重要，是眾多政治思想家一直致力于探討的重要問題，也是人類面臨的一個永恒問題。這一問題如何解決，是衡量社會進步的重要標準。政府產(chǎn)生于人民的授權，履行廣泛的管理社會和經(jīng)濟以及提供公共服務等職能，承擔著重要的社會責任。但是，政府的職能和責任只靠自身是不能很好地完成的，必須得到廣大公民的支持和合作，政府才能履行好其職能、擔負起應有的責任。

從公共治理的角度看，通過政府與公民雙方的努力，建立政府與公民的互信關系，形成政府與公民的合作狀態(tài)，就可以為政府和社會實現(xiàn)協(xié)商治理奠定堅實的基礎。協(xié)商治理理論強調(diào)政府與公民的相互依賴關系和合作關系，此關系的形成依靠的是政府與公民的互信和回應。一方面，政府應該對公民懷有信任感，吸引公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，同時對公民的訴求積極地作出回應。另一方面，公民應該主動支持政府的公共管理行為，信任政府兌現(xiàn)承諾，認同政府的管理效能。政府要取得公民的信任，就必須及時回應公民的訴求，提供令公民滿意的高質(zhì)量的公共物品和公共服務?！爸挥性诿裰髡蔚那樾蜗鹿衽c政府之間才能形成互信與合作的關系?！c公民之間有了互信與互動才能雙贏，才能實現(xiàn)真正的合作，也才能保證公共利益的有效實現(xiàn)與正義社會的和諧發(fā)展?！?22)黎珍：《正義與和諧——政治哲學視野中的社會資本》，北京：人民出版社，2008年版，第247頁。信任就是政府與公民真誠合作的黏合劑，具有促進政府與公民互動、增強社會凝聚力、提升政府治理績效的功能。

2．互惠規(guī)范是協(xié)商治理的重要支柱

所謂規(guī)范就是做人做事的規(guī)則，是對人類相互交往行為的約束，人人接受規(guī)則的約束即遵守規(guī)則，才能達到互惠的結果。一般說來，規(guī)范可以劃分為正式規(guī)范和非正式規(guī)范。正式規(guī)范是人類自覺地、有意識地設計的一系列法律、法規(guī)及契約，對人類行為具有“硬約束”作用。非正式規(guī)范是人們在長期交往中逐漸形成并相互認同的倫理道德、價值觀念、風俗習慣等自我實施的行為準則和標準，對人類行為具有“軟約束”作用。

正式規(guī)范中的法律、法規(guī)以國家強制力為后盾，對人們的各種行為和關系進行約束，把社會成員和組織的行為限定在社會秩序所要求的范圍內(nèi)，保證社會秩序穩(wěn)定、有序。契約是兩個以上主體基于互惠原則達成的具有法律效力的協(xié)議。雖然契約的達成以自由同意為基礎，但是契約一旦簽訂，就對簽約者的行為具有了法律上的約束力。非正式規(guī)范中的倫理道德、價值觀念、風俗習慣等具有自發(fā)性和互惠性的特征，是社會成員進行自我約束的自律力量。正式規(guī)范和非正式規(guī)范是社會秩序的穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器，共同維護著社會秩序，防止社會失范、失序。在協(xié)商治理過程中，互惠規(guī)范保證了各個社會成員在社會安定有序的環(huán)境里能夠各負其責、各得其所。規(guī)則和制度為人們之間進行交往與合作提供了一系列行為準則，對人們的行為產(chǎn)生重要影響。“依據(jù)規(guī)范，我能預測別人對我的某種行為可能出現(xiàn)的反應，因此在行動或不行動之間，我會做出選擇。同時，我也可以對其他人的行為進行判斷并作出反應。因此，社會規(guī)范在某種程度上導致了行為的可預測性。一方面，行為本身具有可預測性，即行為規(guī)范。另一方面，即使出了問題，也能有相應的保障機制。”(23)田野：《從社會資本角度論推進社會治理能力現(xiàn)代化》，《中共福建省委黨校學報》，2017年第11期。人們依賴規(guī)則和制度規(guī)定的行為準則，對交往與合作的結果具有可預測性，使多元化的利益得到整合，促使利益相關者之間形成有效互動，從而能夠降低交往成本、提高合作效益。如果缺乏互惠規(guī)范的社會資本，協(xié)商治理公共事務也就失去了支撐力量，人們只能在不可預期的環(huán)境里盲目行事，導致社會陷入無序狀態(tài)。因此，保障社會穩(wěn)定有序發(fā)展，吸引多方主體參與，統(tǒng)籌社會公共資源，打造共治共享的協(xié)商治理格局，必須加強互惠規(guī)范的社會資本建設。

3．公民參與網(wǎng)絡是協(xié)商治理的動力源泉

公民參與網(wǎng)絡是基于互信、互助、互惠等所構成的關系系統(tǒng)，它是人們之間進行交往和溝通的橋梁，反映了公民的自組織能力。公民參與網(wǎng)絡屬于橫向參與網(wǎng)絡，在這種網(wǎng)絡中各參與主體具有平等地位，容易產(chǎn)生互動效應，有利于在各參與主體之間建立起互信與合作的關系，進而形成互惠規(guī)范。帕特南認為，橫向參與網(wǎng)絡是“社會資本的基本組成部分。在一個共同體中，此類網(wǎng)絡越密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作”(24)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203頁，第102-103頁。。在平等、寬松的氛圍中，公民能夠積極參與公共事務協(xié)商治理，可以為公共事務持續(xù)良好治理提供不竭動力。公民參與網(wǎng)絡的載體主要是各種社會組織，因此，強大的公民參與網(wǎng)絡能夠為政府與社會組織，在協(xié)商治理中實現(xiàn)良性互動架設具有可操作性的溝通平臺。公民通過參與網(wǎng)絡可以把各自的利益要求、愿望、建議等集中起來反映到政府，使政府清楚地了解公民的需求，以便修正公共決策，完善公共服務。政府利用參與網(wǎng)絡可以與公民進行順暢溝通，向公民解釋政府意圖，換取公民對公共政策的支持?？傊?，通過公民參與網(wǎng)絡這一渠道，公民能夠廣泛地參與到公共事務治理之中，推進政府與公民之間的相互理解，促使政府與公民形成協(xié)同治理的格局，實現(xiàn)協(xié)商共治、合作共贏，共同致力于提高公共事務的治理績效。

公民參與網(wǎng)絡還能夠為培養(yǎng)公民的民主意識、合作信念、團隊精神等公民素養(yǎng)提供適宜的場域。公民通過參加各種社會組織，在實現(xiàn)個人社會化的過程中，切身體驗到合作互助的益處，從而使公民素養(yǎng)得以大大提高。關于公民通過參加社會組織實現(xiàn)互助的情形，托克維爾早就觀察到了，他說：“在民主國家里，全體公民都是獨立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中的任何人都不能強迫他人來幫助自己。因此，他們?nèi)绮粚W會自動地互助，就將全都陷入無能為力的狀態(tài)?！?25)[法]托克維爾：《論美國的民主》(下卷)，董果良譯，北京：商務印書館，1988年版，第636-637頁。如果政府越是取代社會組織的地位而包辦所有事情，那么公民就越是不想?yún)⑴c公共事務，越是依賴政府的援助。發(fā)揮社會組織的作用，有利于加強公民互信與合作，與政府一起共同致力于公益事業(yè)，解決社會公共問題。對于社會組織的作用，帕特南認為：社會組織“培養(yǎng)了其成員合作和團結的習慣，培養(yǎng)了公共精神?！囵B(yǎng)了參與人合作的技巧和在集體勞作中共同分擔責任的意識?！梢允谷藢W會自律和欣賞成功的合作帶來的喜悅?！?26)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203頁，第102-103頁。公民的公共精神有助于提升民主政府的效率和穩(wěn)定性，并且與協(xié)商治理的質(zhì)量具有密切的聯(lián)系。由社會組織組成的公民參與網(wǎng)絡，使公民的感情和觀念得到了更新，心胸更加開闊，更有社會信任感，在互利互惠的行動中加強了彼此理解，提高了公民合作行為能力。公民參與網(wǎng)絡也是公民有效自治的前提條件，它增進了公民的利益表達和利益集結，體現(xiàn)和促進了有效的社會合作，推動了有效的民主治理。正因為如此，習近平在闡述加強和創(chuàng)新社會治理時要求：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！?27)習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第49頁。公民以社會組織為載體，對與自身利益密切相關的公共事務積極參與治理，體現(xiàn)了公民扎根基層社區(qū)，進行自主行動、自我管理、自我約束。這對培育公民的自尊自信、理性平和、積極向上的良好心態(tài)具有重要作用。托克維爾指出：“在規(guī)制人類社會的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是：要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結社的藝術隨著身分平等的擴大而正比地發(fā)展和完善?！?28)[法]托克維爾：《論美國的民主》(下卷)，第640頁。以社會組織為載體的公民參與網(wǎng)絡，是協(xié)商治理背景下社會關系的基本狀態(tài)，其目標是反映和維護特定社會成員的利益訴求，實現(xiàn)這一目標依靠的是網(wǎng)絡成員的積極參與和團結合作。公民參與網(wǎng)絡通過發(fā)展公民之間的溝通和交流，鍛煉公民進行自主管理的技巧，培養(yǎng)公民之間平等協(xié)商、團結互助的精神，以此增強社會的整合力和凝聚力。公民參與網(wǎng)絡中的社會關系，是政府、社會組織、公民等治理主體通過持續(xù)互動而形成的一種合作與互惠關系，因而是政府與公民溝通的橋梁，是政府與公民進行合作的重要資源，也是政府與公民保持和諧關系并協(xié)商治理公共事務的強大動力。

四、協(xié)商治理有助于社會資本的培育

社會資本為協(xié)商治理奠定了良好的基礎，但是從另一個方面而言，在政府改革的理論和實踐中發(fā)展起來的協(xié)商治理觀念及其應用，也能夠為社會資本的培育和積累提供精神和實踐經(jīng)驗的支持。治理理論的確立，表明了從運用政府權力對社會進行統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變到政府與非政府多個主體通過協(xié)商合作完成各項政策指令。治理理論與實踐蘊含著協(xié)商性和協(xié)作性，其目的在于建構非政府主體對政府的信任以及非政府主體之間的互信，在治理公共事務方面達成共識的基礎上進行合作，實現(xiàn)公共利益最大化。

1．協(xié)商治理能夠為社會信任提供重要保障

協(xié)商治理通常被認為是制度化和模式化的對話、溝通、討論的過程，這一過程蘊含著包容性和平等性，參與協(xié)商治理的主體要承擔陳述利益訴求理由的責任，“即參與者彼此負責，而不是對協(xié)商過程之外的人承擔責任。它們包括：提供協(xié)商過程中所有人都能接受的理由；傾聽并真誠回應他人的理由和觀點；盡力達成所有人都能接受的意見?！?29)[英]馬修·費斯廷斯泰因：《協(xié)商、公民權與認同》，王勇兵譯，載陳家剛選編：《協(xié)商民主》，上海：上海三聯(lián)書店，2004年版，第314頁。協(xié)商治理過程應該發(fā)揮平等化的作用，參與者需要認真考慮所有觀點的要求，使協(xié)商治理成為對每個參與者的觀點都要認真考慮的論壇，協(xié)商結果應該容納每個參與協(xié)商者的觀點，參與協(xié)商者的目標應該是相互融合的，從而為確立合理妥協(xié)的協(xié)商觀念創(chuàng)造條件。協(xié)商治理就需要這些特定責任，此責任是組織或共同體成員所共有的。

在協(xié)商治理過程中，政府要鼓勵社會組織和公民參與治理，公民作為治理的主體具有自主性，因而需要對自己負責。在公共領域中，公民既享有權利也要履行義務和承擔責任。政府通過與社會組織及公民進行溝通和對話，一方面可以使政府更好地了解社會的需求和公民的意愿，另一方面也便于社會組織及公民加強對政府的監(jiān)督，使政府勤政為民，以高度負責的態(tài)度更好地為公民提供高質(zhì)量、高效率的公共服務，從而增強公民對政府的信任和信心。公民對政府的信任和信心又可以促進公民彼此間的信任感。政府的職能就是治理國家、治理社會，要想取得良好的治理效果，必須賦予公共利益以實質(zhì)內(nèi)容的政治制度，這一政治制度的道德基礎根植于人們的各種需要之中。一定程度的共識是任何共同體存在的先決條件，協(xié)調(diào)合作和服從紀律的能力對協(xié)商治理至關重要，團結、精神、道德、紀律等對提高協(xié)商治理績效都是不可缺少的，每個參與協(xié)商治理的主體都應該為實現(xiàn)共同的目標而自愿約束自己的利益，要認識到政治制度的利益與公共利益是一致的。社會文化與政治制度是一種辯證的關系，能夠建立和維持共同體就意味著“信任制度化”，“增進社會成員中普遍存在的互信感”是政府的基本功能。“若社會文化中缺少信任感，那么公共制度的建立必將遇到難以克服的阻礙。缺少安定與有效政府的社會，其公民之間一定缺乏互信感，缺少對國家和公共事業(yè)忠忱，也不具備組織技巧與能力。這種社會的政治文化，充滿了懷疑、妒忌。”(30)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平，楊玉生等譯，北京：華夏出版社，1988年版，第28頁。一個國家的政治生態(tài)只有充滿了信任和合作的氣氛，才能通過人們的相互信任克服焦慮和猜疑情緒。在協(xié)商治理的過程中，通過政府與社會組織、公民的長期合作，可以培育公民的公共精神，激發(fā)社會組織和公民的自主性，在組織化、制度化的協(xié)商合作中，滿足人們的道德需要和利益需要，從而使社會信任得以維持和鞏固。協(xié)商治理實質(zhì)上就是民主治理和法治治理，法治既規(guī)范公民行為，也制約政府行為，政府和公民都必須依法參與協(xié)商治理，以維持良好的社會生活秩序，因而法治是協(xié)商治理的基本要求和重要準則，對于創(chuàng)造和維護社會信任具有不可忽視的作用?！巴该鞯姆ㄖ螘o陌生人之間的信任創(chuàng)造基礎，……一個普遍的、得到公正實施的法治，能為彼此無關的陌生人提供合力工作和解決爭端的基礎，從而擴大信任半徑。”(31)[美]弗朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會秩序的重建》，唐磊譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年版，第245-246頁。運用法治方式對社會資本的要素及其行為模式作出明確規(guī)定，可以有效防止公共權力隨意介入人際關系和社會關系、避免特殊利益侵害公共利益，這對于維護公共利益和社會信任具有重要的保障作用。

2．協(xié)商治理能夠促進社會規(guī)范形成

協(xié)商治理的實踐能夠培養(yǎng)參與協(xié)商治理主體的道德素質(zhì)，促進社會規(guī)范的形成。協(xié)商治理內(nèi)在地要求各參與主體平等相待，相互尊重，相互包容，理性地對待各方的意見和建議，以便達成共識，實現(xiàn)共同利益，這本身就蘊含著各參與主體必須具備遵守社會規(guī)范的美德。持續(xù)的平等協(xié)商也會增強社會規(guī)范的合法性，培養(yǎng)參與主體的妥協(xié)精神和節(jié)制個人欲望的意愿，這有利于促使參與主體自覺遵循社會規(guī)范，自愿為實現(xiàn)公共利益做出妥協(xié)，使社會組織和公民能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理，由此推動社會規(guī)范的確立，提升社會規(guī)范的有效性。成功的協(xié)商治理不僅依靠法律，還需要依靠參與主體的自我約束，如果各參與主體“不能彼此忍讓、相互尊重，或不能遵守他們自己設定的法律，他們將需要一個強大而且強制的國家來維持社會秩序。如果他們不能為共同的目標團結，那么他們將需要一個干預性的政府來提供他們自己無法提供的組織形式”(32)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，郭華譯，桂林：廣西師范大學出版社，2016年版，第335頁。。人類從本性上來說是社會性動物，與生俱來就具備解決合作問題和創(chuàng)立道德規(guī)范以約束個體選擇的能力，人類能夠在個體追求利益目標和同他人的互動中自發(fā)地形成秩序，也有著足夠的理性來創(chuàng)立使人類得以共生共存的文化規(guī)則。誠實、可靠、守信、互惠等，至少在原則上幾乎為所有人尊崇，并在多數(shù)時間里為大多數(shù)人所奉行。但是當自發(fā)性群體規(guī)模過大時，就會面臨各種公共物品問題，例如：誰能參與規(guī)則制定的協(xié)商、誰能監(jiān)管搭便車者、誰來執(zhí)行規(guī)范等等，就會變得束手無策。“當我們考慮到人生的一切必不可少的事項時，我們就顯然看出，人天然是個社會的和政治的動物，注定比其他一切動物要過更多的合群生活?！?33)《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，北京：商務印書館，1963年版，第44頁。人類不僅是社會性動物，還是政治性動物，都生活在一定的政治共同體中。政府是協(xié)商治理的主要主體，對于糾正和彌補自發(fā)秩序的不足是非常必要的，政府在防御和保護財產(chǎn)權方面能夠提供相應的公共物品。政府可以直接通過立法來創(chuàng)造規(guī)范，可以為平穩(wěn)的市場交換創(chuàng)造條件，從而為自發(fā)秩序的擴張創(chuàng)造條件。有政府的可靠保護，買賣雙方可以進行遠距離的交易，投資者能為賺取遠期收益而進行投資，即使出現(xiàn)欺詐行為也有所依靠。從政府本身來講，誠實、可靠、守信、互惠等社會美德，盡管對政府而言非常重要，但政府需要更高級的美德，例如無畏、果敢、政治才能以及在政治上的創(chuàng)造性。政府不僅把從社會中涌現(xiàn)出來的規(guī)范確立為法則，而且還要創(chuàng)立政治生活中的新模式和新秩序(34)[美]弗朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會秩序的重建》，第234-239頁。。

3．協(xié)商治理能夠拓寬公民參與網(wǎng)絡渠道

協(xié)商治理是一種理性的治理形式，參與協(xié)商的各方是平等的、自由的，對自己的主張?zhí)岢鱿嚓P理由說服他人或者轉(zhuǎn)變自己的偏好，在充分考慮公共利益的基礎上理性地做出決定，以便達成共識。協(xié)商治理公共事務不是以滿足個人愿望為目標，而是尋求共識，形成公共政策，最大限度地滿足各參與主體的利益訴求。這就要求在協(xié)商治理過程中，為參與協(xié)商的各方提供平等的表達自己愿望及理由的機會，避免一方的愿望具有超越他方愿望的優(yōu)先性。愿望表達的機會平等是形成共識的前提條件，此外，還需要參與協(xié)商者具備參與公共事務協(xié)商的能力。這種能力本質(zhì)上是一種與他人進行交往的能力，即能夠表達讓他人可以接受的理由、在溝通交流中爭取他人與自己合作的能力。參與協(xié)商治理的各個主體必須得到充分的尊重和認可，利用自己的協(xié)商能力，對公共決策產(chǎn)生影響，使公共決策滿足自己的利益要求。能力平等是協(xié)商治理的本質(zhì)體現(xiàn)，只有具備這種能力，才能調(diào)解利益多元化與平等要求之間的潛在矛盾，充分運用協(xié)商程序賦予的機會，利用自己的資源，得到公平的協(xié)商結果?！皺C會平等需要以能力的平等作為前提條件。此種能力平等的訴求有助于培育公民參與意識和公共精神，提升公民參與網(wǎng)絡社會資本的存量?！?35)黃曉東：《社會資本與政府治理》，北京：社會科學文獻出版社，2011年版，第128頁。良好的協(xié)商治理既需要公民有序參與，也能夠促進公民有序參與走向制度化。協(xié)商治理的有效推進與社會資本的培育提升具有一致性，二者互相支撐、互相融通、相輔相成。一方面，社會資本中的公民參與網(wǎng)絡是促使協(xié)商治理走向善治狀態(tài)不可或缺的支撐力量；另一方面，協(xié)商治理也為拓寬公民參與網(wǎng)絡渠道創(chuàng)造良好條件。

五、結語

在公共事務領域，將“治理”與“協(xié)商”相結合，能對解決公共事務顯示出強大的適應性與生命力。由于社會資本與協(xié)商治理存在著密切的融通與互動的內(nèi)在邏輯，因此將社會資本作為探索公共事務協(xié)商治理的分析工具，可以為實現(xiàn)良好的公共事務協(xié)商治理提供一種新的理論資源和思維動力。為了加強培育社會資本，促使公共事務的有效協(xié)商治理，從政府的角度看，應該適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政府職能法治化，努力提高人民對政府的信任度，以包容的心態(tài)給予社會組織合法成長的空間，為協(xié)商治理公共事務創(chuàng)造良好的社會氛圍；從社會的角度看，應該加強社會組織的自律建設，發(fā)揮社會組織作用，促使互惠性社會規(guī)范的確立；從公民的角度看，需要自覺地加強公共精神的培養(yǎng)，樹立誠信意識，關心和參與公共事務的治理，促使形成健康有序的公民參與網(wǎng)絡。社會信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡等社會資本要素的形成，必將在實踐層面對公共事務的有效協(xié)商治理產(chǎn)生積極地影響，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。