? 廈門大學嘉庚學院 副教授 黃 冠

國家政府作為公共權力的代表，其頒布權威性標準的目的是避免底線競爭、劣幣驅逐良幣和無需競爭帶來的負外部效應。在我國養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展中，由政府主導、行業(yè)組織配合的標準體系建設穩(wěn)步推進。自2012年以來，出于維護老年人合法權益、推動建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務質量標準和評價體系的需要，為解決標準缺失、滯后和交叉重復等問題，從民政部發(fā)布《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》（民發(fā)[2017]145號）前后，我國為推進全國養(yǎng)老服務標準化做出了卓有成效的工作。

我國的養(yǎng)老服務標準體系建設相比發(fā)達國家具有起點高、可參照樣本多等優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

—、養(yǎng)老服務標準體系建設的總綱

作為我國養(yǎng)老服務標準體系建設的指引，遵循黨和國家的思想導向，結合我國養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，依據《服務業(yè)組織標準化工作指南》(GB/T 24421-2009)關于標準體系總體結構的規(guī)定《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》(2017年8月24日發(fā)布)，在明確“全面系統(tǒng)、協(xié)調統(tǒng)一，開放兼容、動態(tài)優(yōu)化，突出重點、適度超前”等基本工作原則的基礎上，從老年人自理能力、養(yǎng)老服務形式、服務和管理等四個維度，確定了任一養(yǎng)老服務標準文件的構成因素。

具體來說，老年人自理能力維度依據應按照不同自理能力的老年人在需求上的差異，提供不同養(yǎng)老服務的思路，將老年人按照自理程度分為自理老年人、部分自理老年人、完全不能自理老年人三類。養(yǎng)老服務形式維度按照我國養(yǎng)老服務體系構成，將養(yǎng)老服務形式分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老三類。服務維度囊括了養(yǎng)老服務中涉及到的各類服務項目、領域、類型，管理維度則覆蓋養(yǎng)老服務中涉及到的人員、場所、設施、安全等各類管理要素。這四個維度的確立，為我國任一養(yǎng)老服務標準的設計提供了展開思維所需的基本要素。

在確定了基本的養(yǎng)老服務標準設計要素之后，養(yǎng)老服務標準體系被進一步規(guī)劃為由通用基礎、服務提供、支撐保障三個子體系，共同搭建起基本標準體系框架的系列標準文件的集合。通用基礎標準是指養(yǎng)老服務范圍內，其它標準普遍使用、具有廣泛指導意義的標準，包括標準化導則、術語與縮略語、符號與標志、分類、評估、數(shù)據、質量管理等；服務提供標準是指涉及養(yǎng)老服務的具體內容及事項，根據老年人的不同服務需求，服務提供標準包括生活照料服務標準、精神慰藉服務標準、健康管理服務標準、醫(yī)療護理服務標準、安寧服務標準、社會工作服務標準、休閑娛樂服務標準、文化教育服務標準、權益保障標準等；支撐保障標準是指養(yǎng)老服務業(yè)組織為支撐養(yǎng)老服務有效提供而制定的規(guī)范性文件，包括服務提供者標準、管理標準、信息化標準、建筑標準、設施設備與用品標準、環(huán)境標準、安全與衛(wèi)生標準等。這三個子系統(tǒng)所囊括的各方面標準在為后續(xù)有關部門的標準制定工作指明方向的同時，也明確了養(yǎng)老服務標準體系所涉及的領域，從而便利了工作人員參照各領域已有標準結合我國養(yǎng)老服務發(fā)展需要制定相關標準。

我國養(yǎng)老服務標準體系建設組織實施：針對行業(yè)管理機構，提出推動建立協(xié)同工作機制；針對工作開展步驟，號召加快急需標準研制與實施；針對相關從業(yè)者，除加強標準宣貫工作，還要推動建立省級標準技術委員等相關工作組織；針對具體的標準改進，鼓勵強化政府與市場標準協(xié)調推進。這明確了我國養(yǎng)老服務標準體系建設工作展開的導向和具體要求，而且規(guī)劃了多層次多方面并行的工作思路，并對具體的工作對象和預期成果，乃至后續(xù)工作都做了相關預設。

二、專門領域標準和行業(yè)標準先行

緊隨我國《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》頒布的就是《老年人照料設施建筑設計標準》（JGJ450-2018），充分顯示了黨和政府對養(yǎng)老服務發(fā)展所依托的設施建筑的關注，同時也意味著相關照料設施的建設是養(yǎng)老服務開展和評估的硬性前提。在這部由國家層面頒布的，為其他地方性標準劃定底線的，依據其指導的領域所單列出的建筑設計標準中，最為關鍵的是被要求強制執(zhí)行的6項條文。其中3項條文指向交通、2項條文指向居住環(huán)境、1項條文指向老年人保護。

3項關于交通設施的建設條文中既強調了對于救助便利性的重視，也考慮到了老年人的實際身體能力，體現(xiàn)了以服務和便利老年人生活為根本導向的建設理念；2項關于居住環(huán)境的建設條文則專注于保障老年人起居的舒適性；1項針對老年人保護的條文實際上是對有一定使用風險的設施的布局和配置做了專門規(guī)定。從這幾項強制條款的設置中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關部門在設施建設標準制定時，所秉承的“便捷、舒適和安全”導向。同時，也需要注意到，在《老年人照料設施建筑設計標準》頒布實施以后遭到廢止的原國家標準《養(yǎng)老設施建筑設計規(guī)范》（GB 50867-2013）和《老年人居住建筑設計規(guī)范》（GB 50340-2016）還囊括了對于老年人居住建筑和老年人活動設施的建設規(guī)范，但針對這兩項的相關標準規(guī)范在新規(guī)中并未提及。在老規(guī)已廢新規(guī)未出的情況下，相關老年人照料設施的建筑只能在參照新規(guī)范相關條文的基礎上，以各類型建筑加上無障礙規(guī)范作為依據。

與此同時，為徹落實《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）要求，加快完善養(yǎng)老服務標準化體系，更好發(fā)揮標準引領作用，行業(yè)標準開始被陸續(xù)制定和發(fā)布。其中，出于規(guī)范和統(tǒng)一養(yǎng)老機構日常管理過程中所使用的圖形符號及標志，對顧客滿意度測評提供指引和參考，預防養(yǎng)老機構服務對象發(fā)生壓瘡風險，從而改善和提升養(yǎng)老服務質量，提高全國養(yǎng)老機構規(guī)范化管理水平，切實提升老年人的獲得感、幸福感、安全感的需要，面向基礎設施架設的《養(yǎng)老服務常用圖形符號及標志》、面向制度保障建設的《養(yǎng)老機構顧客滿意度測評》和面向最易引發(fā)服務風險的《養(yǎng)老機構預防壓瘡服務規(guī)范》被統(tǒng)一頒布。

這三部標準性文件均由民政部提出，并由全國社會福利服務標準化技術委員會（SAC/TC 315）負責歸口?！娥B(yǎng)老服務常用圖形符號及標志》給出了提供養(yǎng)老服務的場所，在開展養(yǎng)老服務過程中常用圖形符號及標志的基本要求、設計要求、設置與安裝，及管理與維護的規(guī)范；《養(yǎng)老機構顧客滿意度測評》規(guī)定了養(yǎng)老機構或第三方開展顧客滿意度測評的基本要求、指標體系與權重、測評方法、數(shù)據處理、分析和改進的要求，其中甚至包括了基本的調查問卷和權重量表范例，以及相關計算公式列舉等；為做好養(yǎng)老機構服務對象發(fā)生壓瘡的預防，《養(yǎng)老機構預防壓瘡服務規(guī)范》給出了十分細節(jié)和具體的養(yǎng)老機構預防壓瘡服務的評估、預防方法和管理要求。通過上述三個行業(yè)標準，不難發(fā)現(xiàn)我國制定養(yǎng)老服務標準在重視對養(yǎng)老服務開展的導向作用的同時，也十分注重相關標準的可操作性，并且相關標準的制定和頒布也是本著先基礎后枝節(jié)、先制度后經營、先緊迫后補充的順序展開的。

三、強制性國家標準出臺

因為國家標準是由主權方以國家名義發(fā)布的在全國范圍內有效的基準性標準，并為其他來源的標準提供約束和參照，這就使得有關部門在制定和頒布具有強制的規(guī)范養(yǎng)老服務的國家標準時，相較于優(yōu)先頒布的建筑標準和集中頒布的行業(yè)標準，顯得更為謹慎。而2019年末頒布的《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》（以下簡稱《基本規(guī)范》）則是第一個養(yǎng)老服務領域的強制性國家標準，它區(qū)別于一般推薦性標準，社會各方都要依法強制執(zhí)行，是在養(yǎng)老服務安全方面的底線規(guī)范。

實際上，早在2017年年末，國家標準委就頒布了《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》這一統(tǒng)攝養(yǎng)老服務的國家標準。與《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》不同，《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》在基礎層面明確了養(yǎng)老服務質量規(guī)范，其內容不但涵蓋了養(yǎng)老機構提供的服務項目的術語和定義、規(guī)定了養(yǎng)老機構服務的基本要求及養(yǎng)老機構提供的具體服務項目與質量要求，還對包括出入院服務、生活照料服務、膳食服務、清潔衛(wèi)生服務、洗滌服務、醫(yī)療護理服務、文化娛樂服務、心理精神支持服務和安寧服務在內的共計九大項目做出了規(guī)范，同時還明確了養(yǎng)老機構的管理要求及對養(yǎng)老機構服務的評價方式和改進方法。

該國家標準對于養(yǎng)老服務質量提出的要求可從五個層面進行歸納：①基本要求：養(yǎng)老機構應該堅持依法運營的原則，機構的設立及提供的相關服務均應符合相關法律法規(guī)的要求，獲得相應許可證明；②服務項目與質量要求：作為《基本規(guī)范》的核心內容，規(guī)范了上面提到的養(yǎng)老機構提供的九大服務項目的基本服務內容和服務要求，以確保養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務具有統(tǒng)一的基本標準；③管理要求：提出了對養(yǎng)老機構的服務管理、人力資源管理、環(huán)境及設施設備管理、安全管理的基本要求，確保養(yǎng)老機構安全、有序的運營；④服務評價與改進：規(guī)定了對養(yǎng)老機構服務質量的評價方式、評價內容及具體改進的措施，為養(yǎng)老機構提高服務質量提供指導?！娥B(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》作為養(yǎng)老機構服務質量管理方面的首個國家標準，其發(fā)布健全了養(yǎng)老機構標準體系，為進一步規(guī)范養(yǎng)老機構服務質量提供了指引，同時也為后續(xù)的強制性國家標準的制定和頒布提供了基礎和先導。此后，國家市場監(jiān)管總局、國家標準委于2019年12月27日正式批準《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》（GB38600-2019）這一強制性國家標準并予以公布。

作為養(yǎng)老服務領域的第一個強制性國家標準，《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》的頒布被寄托了巨大的期望。民政部副部長高曉兵在2020年1月13日的國務院政策例行吹風會上曾明確表示，《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》的出臺明確了養(yǎng)老服務機構的安全紅線。2017年制定的是《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》，明確的是保障養(yǎng)老服務質量的基準線。2018年制定的《養(yǎng)老機構等級劃分與評定》，明確了提升養(yǎng)老機構的等級線。這個文件出臺后，前不久民政部制定了建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老機構等級評定體系的指導意見。這三個國家標準和實施意見是相互支撐的，也是各有定位的，初步形成了全國統(tǒng)一的養(yǎng)老機構服務標準和評價體系的框架。

《養(yǎng)老機構服務安全基本規(guī)范》不但對養(yǎng)老機構服務安全從設施建設、安全標識設置、服務人員培訓和工作制度設計等方面做出了基本要求，還將對老年人的安全風險評估作為養(yǎng)老機構提供服務的基準，并明確規(guī)定了安全風險評估應涵蓋的內容、周期、分級標準和連帶責任等，還使用“窮舉法”列出了服務內容方面應該注意的防護事項，甚至事無巨細地對養(yǎng)老服務機構的運營管理從應急預案、評價與改進和安全教育等方面提出了明確的操作性要求。從中不難看出，有關部門在放松了對于養(yǎng)老服務機構設立的事前監(jiān)管以促進養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的同時，從事中和事后兩方面加強監(jiān)管的決心，進而確保養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展能夠“放得開、管得住”，在規(guī)范行業(yè)發(fā)展的同時保障老年人合法權益。

四、結論

考慮到我國未富先老的社會現(xiàn)實和人口老齡化程度的不斷加深，在可預期的未來一定時期內社會各界對于養(yǎng)老服務的需求將持續(xù)增長。盡管我國養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展迅速，但總體來看還處于起步階段，存在著諸如養(yǎng)老服務機構良莠不齊、服務不規(guī)范、人才緊缺等突出問題。正是為了應對這些問題，為相關從業(yè)人員提供可遵循的服務標準，并培養(yǎng)養(yǎng)老服務從業(yè)人員的標準意識，在不斷提高養(yǎng)老服務質量的同時保障老年人的權益，黨和政府相關部門才不斷完善我國的養(yǎng)老服務標準體系。在可預見的未來，養(yǎng)老服務的標準化發(fā)展及養(yǎng)老服務質量的提升和全社會養(yǎng)老服務的進步，必將成為我國應對人口老齡化的根本保障。