張 婷

（甘肅省莊浪縣自然資源局，甘肅莊浪 744600）

近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加速，城市人口不斷增加，城鎮(zhèn)商業(yè)、經(jīng)濟發(fā)達。但城鎮(zhèn)化也引起了一些社會問題，由于農(nóng)村人口多向城市流動，“空巢老人、留守兒童”成為不容忽視的問題。從另一個側(cè)面看，在一些偏遠山區(qū)出現(xiàn)了“空心村”，一片空寂，大量宅基地被閑置、被撂荒，“一把門鎖”看家成為了很多農(nóng)戶的現(xiàn)狀，雖然部分宅基地也有人居住，但偌大的一個院子只住一兩個人，成了半閑置的狀態(tài)，原來七八百口人的村子，現(xiàn)常住人口不到百人，而這樣的村子是當前大部分偏遠山區(qū)農(nóng)村的真實現(xiàn)狀，大量的宅基地閑置造成了資源的浪費。本文就如何盤活農(nóng)村閑置宅基地，進一步節(jié)約集約利用土地資源，使土地實現(xiàn)最大效益進行探析。

1 閑置宅基地的成因

1.1 新農(nóng)村建設(shè)、異地扶貧搬遷項目的實施，造成了一部分宅基地的閑置

近些年，新農(nóng)村建設(shè)和異地扶貧搬遷項目在實施中，大部分項目都選擇交通便利、地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、便于統(tǒng)一規(guī)劃的新址，進行統(tǒng)一規(guī)劃修建，這樣既保證了群眾的便利，也能節(jié)約集約利用土地，因為集中修建戶均占地不超過0.033 hm2（加公共設(shè)施用地分攤面積），而按原來的分散修建的模式，戶均占地在0.067 hm2以上（加公共設(shè)施用地分攤面積），這種模式雖好，但項目完工、群眾入住后，群眾原有的舊宅基地就被閑置。就莊浪縣精準扶貧異地搬遷安置項目的實施情況來看，近3年來莊浪縣因精準扶貧共安置1 413戶，而安置脫貧的同時，1 413戶原有宅基地閑置，如果按戶均0.027 hm2宅基地面積計算，閑置土地面積37.68 hm2，加之公共設(shè)施用地戶均按0.067 hm2面積計算，閑置土地面積94.2 hm2，按我國現(xiàn)有政策規(guī)定，這部分閑置宅基地需要復(fù)墾。

1.2 農(nóng)民進城，在城市購房后原有宅基地閑置

隨著農(nóng)民收入的提高，進城農(nóng)戶越來越多，每個村都有10～20戶群眾在城市購房，而且這種趨勢明顯有逐漸上升的態(tài)勢，而國家這方面又有明確的政策規(guī)定，進城農(nóng)民原有宅基地使用權(quán)不收回，這樣一來，農(nóng)民在農(nóng)村仍留有一席之地，一方面是解決了農(nóng)民入城后的后顧之憂，另一方面這些農(nóng)民的農(nóng)村宅基地徹底被閑置。

1.3 其他原因造成的閑置

一是因地質(zhì)、交通、水電等各種環(huán)境條件迫使群眾在房屋翻建時另選了新址修建宅基地，導(dǎo)致舊宅基地閑置，這部分閑置國家有規(guī)定，要建新拆舊；二是因原有農(nóng)村戶口人員因就業(yè)參加工作等原因而遷轉(zhuǎn)戶口，成為城市戶口，但工作之前已有宅基地，或因繼承而擁有宅基地，這部分人一直因工作需要居住在城市，致使這部分宅基地一直閑置；三是因死亡無繼承人等特殊原因造成宅基地閑置，按國家政策，這部分閑置宅基地應(yīng)收回歸村集體所有。

2 盤活閑置宅基地的建議

2.1 實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，做到占補平衡

對一些需要復(fù)墾的閑置宅基地按照國家政策，通過建新拆舊的辦法，不占用當年建設(shè)用地的指標，做到占補平衡，這種方式只能針對一些因整體搬遷或移民、農(nóng)民因各種原因拆舊建新、一戶多宅等原因按政策必須拆除的宅基地。如果讓農(nóng)戶自行拆除，一方面是農(nóng)民極不愿意，雖然有了新的宅基地，但對舊的仍不愿意拆除；另一方面，農(nóng)民即使自愿拆除，也是復(fù)墾不到位，無法達到優(yōu)質(zhì)耕作條件，且農(nóng)民自行拆除費用大，加重了農(nóng)民負擔。而通過增減掛鉤項目的實施，能拆除閑置宅基地復(fù)墾并恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕作，有項目資金作保證、政府介入來推動，能徹底將需要拆除的閑置宅基地拆除到位、復(fù)墾到位，并通過土壤培肥提高耕地耕作質(zhì)量，徹底將廢棄的宅基地“由廢變寶”，真正提高土地利用率。

以莊浪縣為例，2018年至2020年實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目以來，共涉及拆舊圖斑1 446個，拆舊面積203.1 hm2，拆除復(fù)墾廢棄閑置宅基地5 076個，新增耕地162.48 hm2，收益12 000元/hm2，有效地提高了土地利用價值。按照國家政策規(guī)定，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目新增耕地面積可用于跨省交易，用于跨省范圍內(nèi)的占補平衡，并由購買補充耕地指標方向提供耕地補充指標方支付一定的補償費用，莊浪縣近3年通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目共向天津市河西區(qū)交易補充耕地指標203.1 hm2，共兌付交易資金9.04億元，有力地支持了全縣脫貧攻堅，剩余新增耕地面積用于縣域內(nèi)新增建設(shè)項目用地指標折抵，既充分盤活了這部分閑置宅基地，提高了土地利用率，又保障了縣域內(nèi)新增建設(shè)項目的建設(shè)用地指標的落實，通過跨省交易，更是從資金上助推了全縣的脫貧攻堅，可以說實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是盤活需要復(fù)墾的閑置宅基地行之有效的方法之一。

2.2 鼓勵閑置宅基地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)使用

部分省針對進城農(nóng)民工原有宅基地處置問題，出臺了有償退出制度，這對經(jīng)濟條件好的村集體來說雙方受益，而對于一些貧困落后的山區(qū)村級組織來說，根本無力支付這筆費用，但根據(jù)國家現(xiàn)行“一戶一宅”的政策，村內(nèi)只要有分戶條件的，就可以申請宅基地指標，可以嘗試由村委會牽頭，在需要宅基地的戶和進城愿意退出閑置宅基地的戶自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，由需要方對愿退出方宅基地上的房屋等支付一定的補償費用后，將閑置宅基地由需要新建宅基地的戶重新盤活利用，而且按國家相關(guān)政策對宅基地的現(xiàn)行規(guī)定，宅基地在村集體成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓不違法，可以由村委會出具證明，對宅基地重新確權(quán)登記，這樣既解決了新增戶的宅基地問題，也可以緩解村集體有償收回的經(jīng)濟壓力，也使退出閑置宅基地的戶在經(jīng)濟上得到了一定的補償，但根據(jù)我國現(xiàn)行的土地政策，這種流轉(zhuǎn)僅限于村集體范圍內(nèi)的村民之間進行。

2.3 以閑置宅基地入股，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游事業(yè)

根據(jù)甘肅省人民政府辦公廳《關(guān)于加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕23號）[1]文件“加強用地保障，實行鄉(xiāng)村旅游用地差別化管理，采用多種方式供應(yīng)建設(shè)用地。用好土地流轉(zhuǎn)、土地整治等政策，科學(xué)引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用集體土地，通過舊房收購、土地復(fù)墾等辦法，盤活農(nóng)村閑置房屋，集體建設(shè)用地、‘四荒地’、可用林場和水面等資源，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置，放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他經(jīng)濟組織共同創(chuàng)辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務(wù)企業(yè)，積極參與鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)”的規(guī)定，在全國上下大興鄉(xiāng)村旅游之際，在盤活那些閑置又不愿退出的宅基地問題上，充分利用發(fā)展旅游的這個規(guī)定，對農(nóng)村宅基地大膽探索“三權(quán)”分置，鼓勵宅基地使用權(quán)人以閑置宅基地入股分紅的方式，由村級組織統(tǒng)一調(diào)配，按照發(fā)展旅游的需求將這些閑置宅基地改作住宿、餐飲等用途，在原使用權(quán)人同意的情況下，甚至可以大膽改造，打造鄉(xiāng)村旅游的一些其它用途，一方面滿足了鄉(xiāng)村旅游的所需，另一方面增加原使用權(quán)人的經(jīng)濟收益。

2.4 嘗試在鄉(xiāng)村建立集中養(yǎng)老點，統(tǒng)籌一部分半閑置狀態(tài)的宅基地

現(xiàn)在農(nóng)村有一部分半閑置宅基地的重要用途是供生活在鄉(xiāng)村的老人養(yǎng)老，而子女們大多生活在城市，農(nóng)村宅基地基本上不住，一個大宅子里只住一兩個老人，宅基地利用率低，老人們因各種原因生活質(zhì)量也不高，嘗試將這部分需要養(yǎng)老的老人集中安置，對老人們住的宅基地統(tǒng)籌利用，或可解決這部分半閑置宅基地的閑置問題。在莊浪縣通化鎮(zhèn)野趙村建有這樣一處集中安置點，這種用于養(yǎng)老的半閑置宅基地有10多戶，村委會經(jīng)協(xié)商在交通便利的川區(qū)地方新建一處幸福大院，專門用于安置這部分需養(yǎng)老的10多戶老人居住，房子按一室一廚式設(shè)計，大家共用一個大院，修建整齊，院內(nèi)有花園，可滿足老人的休閑娛樂需要。這種養(yǎng)老模式從總體來說還是不錯的，因為老人們原來雖有一處宅基地，但因交通不便，院內(nèi)房屋大多年久失修，房屋安全性不高，老人們生活極其不方便，而一戶只住一兩個老人，這種半閑置的狀態(tài)導(dǎo)致宅基地利用率也不高。新建的幸福大院交通便利，在村委會旁邊，醫(yī)療也可以跟上，老人們?nèi)胱『?，原來的宅基地就可以和村委會協(xié)商重新盤活利用，這樣既解決了農(nóng)民養(yǎng)老的問題，又可以盤活半閑置狀態(tài)的宅基地。

我國是人口大國，土地資源缺乏，人均耕地面積少，可用建設(shè)用地更少，如果對閑置宅基地不及時盤活利用，將會造成土地資源的大量浪費。所以，需要多種途徑盤活閑置宅基地，提高土地利用率。