金志峰，龐麗娟，楊小敏，王紅蕾

(北京師范大學中國教育政策研究院，北京 100875)

人事制度是關于用人治事的行動準則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。公立中小學(以下簡稱中小學)人事制度包括教師的選拔、錄用、培訓、考核、工資、福利、退休等各項具體制度。近年隨著教育領域綜合改革的持續(xù)深化，中小學人事制度總體上得以不斷完善，但當前仍存在編內教師資源短缺、編外用人不規(guī)范等問題。全面貫徹十九大會議精神，落實《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，[1]把教師工作置于教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的重點支持戰(zhàn)略領域，實現(xiàn)教師隊伍規(guī)模、結構、能力素質等更好地服務教育發(fā)展需要，亟需破解教師隊伍建設的政策制度瓶頸。北京師范大學中國教育政策研究院自2015年啟動“百縣千村城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展研究”項目，先后調研了全國近百個區(qū)縣。本文結合此項目的調研，對當前我國中小學用人方式、法律關系及實踐中的法律風險和管理問題進行了梳理總結，剖析背后編內教師資源供需失衡的現(xiàn)實問題，提出創(chuàng)新用人機制、深化人事制度改革的對策建議。

一、現(xiàn)實狀況：中小學多種用人方式與多種法律關系并存

當前我國中小學存在多種用人方式，相應形成多種法律關系，包括聘用關系、勞動關系、勞務關系、勞務派遣法律關系和非全日制勞動關系等。這種多元的用人方式和法律關系，造成了教師身份的多元性與復雜性，引發(fā)了中小學人事管理中的一系列問題。

(一)聘用關系

事業(yè)單位與工作人員通過簽訂聘用合同，明確雙方責任、權利、義務，建立聘用關系。2002年，國務院辦公廳轉發(fā)人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，明確了聘用制度的基本原則、實施范圍、聘用程序、合同內容、考核及解聘辭聘等。[2]2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》提出全面推行聘用制度，把聘用合同作為事業(yè)單位人事管理的基本依據(jù)。[3]在聘用制度的規(guī)范下，事業(yè)單位作為獨立的公法人，事業(yè)單位工作人員作為國家公職人員，雙方主體之間形成聘用關系。

一般來說，建立聘用關系的教師擁有事業(yè)單位正式編制，并與學校簽訂有聘用合同。這部分教師即通稱的在編教師或編內教師，是當前中小學教師的主體，其身份屬于國家公職人員。他們與學校之間建立的這種聘用關系從性質上來講屬于人事關系。人事關系是指公職人員與公共部門之間建立的一種特殊的權利與義務關系，是一種特殊的勞動關系，也是公職人員與其工作機構之間發(fā)生的一種組織關系。人事關系受一般勞動基本法與特別權力關系的雙重調整或調節(jié)，即法律與行政的雙重調整或調節(jié)。[4]而與學校建立其他形式法律關系的人員則通稱為編外教師。

(二)勞動關系

勞動關系是指勞動者與用人單位依法簽訂勞動合同而在雙方之間產(chǎn)生的法律關系。勞動者是指達到法定年齡，具有勞動能力，以從事某種社會勞動獲得收入為主要生活來源，依據(jù)法律或合同的規(guī)定，在用人單位的管理下從事勞動并獲取勞動報酬的自然人。用人單位一般指企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、民辦非企業(yè)單位等，也包括國家機關、事業(yè)單位、社會團體。當前我國中小學仍比較普遍地存在編外用人現(xiàn)象，其中從事教育教學工作的編外人員多被稱為“代課教師”。代課教師主要分為兩種類型，一種是“頂編代課”，也就是在正式教師數(shù)量不足時用來補充空缺崗位的教師；另一種是替代臨時因事缺課的老師上課的教師。很多“頂編代課”教師與所在學校簽訂了勞動合同，建立了勞動關系，或雖未簽訂勞動合同，但形成了事實勞動關系。

(三)勞務關系

勞務關系是由兩個或兩個以上的平等主體，通過書面或口頭勞務合同建立的一種民事權利義務關系。勞務關系不限于自然人與用人單位之間，還可以是單位之間，自然人之間，并且可能是兩個主體以上。用工方需提供工作環(huán)境和工作條件，并依照約定向勞務方支付勞務報酬，勞務方根據(jù)用工方的指示從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，提供一次性的或特定的勞務。我們在多地的調研發(fā)現(xiàn)，在一些偏遠的鄉(xiāng)村小學、教學點，因難以補充合適的年輕教師，為維持學校的正常教育教學，便對一些退休教師實施返聘。學校與返聘教師進行口頭約定，或簽訂書面勞務合同，建立勞務關系。

(四)勞務派遣關系

勞務派遣是指由勞務派遣單位與派遣勞動者訂立勞動合同，并支付報酬，把勞動者派向其他用工單位，再由其用工單位向派遣單位支付服務費用的一種用工形式。[5]在勞務派遣過程中，派遣單位、用工單位及被派遣勞動者之間形成三個雙邊法律關系：其中派遣單位與勞動者、派遣單位與用工單位之間均為合同關系，[6]前兩者通過簽訂勞動合同而建立勞動關系，后兩者通過簽訂民事合同而建立民事法律關系，用工單位和勞動者之間則形成一種特殊形式的勞動關系。因此,勞務派遣法律關系最大的特點是勞動力雇傭與勞動力使用相分離,形成“有關系沒勞動,有勞動沒關系”的特殊形態(tài)。派遣單位與勞動者的“形式勞動關系”和用人單位與勞動者的“實質勞動關系”構成一個完整的勞動法律關系。[7]勞務派遣用工現(xiàn)象近年來在我國各地中小學日益普遍，有調查顯示，某地三年來共招聘中小學教師500余人，其中勞務派遣教師多達400余人，占比80%。[8]

(五)非全日制勞動關系

除以上幾類法律關系外，當前中小學還存在一些非全日制用工現(xiàn)象，形成非全日制勞動關系?！秳趧雍贤ā返诹藯l規(guī)定：“非全日制用工，是指以小時計酬為主，勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過四小時，每周工作時間累計不超過二十四小時的用工形式。” 第六十八條至第七十一條規(guī)定：非全日制用工雙方所建立的也是一種勞動法律關系，受勞動法和勞動合同法調整。這種用工方式具有以下特點：一是雙方當事人可以訂立口頭協(xié)議；二是勞動者可以與一個或者一個以上用人單位訂立勞動合同；三是不得約定試用期；四是任何一方都可以隨時通知對方終止用工，用人單位不向勞動者支付經(jīng)濟補償?？梢姡c全日制用工相比，非全日制用工更為便捷、靈活，成本和風險相對更為可控。

二、主要困境：編外用人帶來多種法律風險和管理問題

在以上各類用人方式中，編內聘用制用人的法律關系相對清晰，管理也較為規(guī)范。編外教師工資福利水平低，發(fā)展機會少，且管理規(guī)范性欠缺，存在多種法律風險和管理問題，對教師隊伍整體健康發(fā)展和學校教育教學質量提升均存在較大的負面影響。

(一)編外用人規(guī)范性欠缺，存在較多法律風險

無論是事業(yè)單位還是企業(yè)單位，根據(jù)崗位性質的不同而采用相應的用人方式，有利于保持單位用人活力，有效控制用人成本。但是，對于各類型組織而言，用工法律風險是人力資源風險集中的領域。國家從立法層面明確界定了各類用人方式及相應法律關系建立的適用范圍、相關要求和處罰規(guī)則。當前中小學多樣化用人雖然充實了教育教學和管理服務力量，但一些學校存在的用人不規(guī)范、合同管理不規(guī)范等問題，帶來了一些法律風險，主要情形有以下幾種：

一是規(guī)避無固定期限勞動合同?！秳趧雍贤ā返谑臈l規(guī)定，在用人單位連續(xù)工作滿十年的勞動者和與同一單位連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同的勞動者，如勞動者同意，用人單位應當與其訂立無固定期限勞動合同。但現(xiàn)實中，一些學校采取種種措施，避免與教師簽訂無固定期限勞動合同。《勞動合同法》第八十二條規(guī)定：“用人單位違反本法規(guī)定不與勞動者訂立無固定期限勞動合同的，自應當訂立無固定期限勞動合同之日起向勞動者每月支付二倍的工資”。因此，上述行為將給學校帶來經(jīng)濟上的風險。

二是以勞務關系置換事實勞動關系。在勞動關系中，勞動者與用人單位之間是一種管理與被管理、支配與被支配的關系。而勞務提供者與單位是平等主體間的合作關系，在雙方合意的基礎上提供勞務，建立的是合同關系，受民商法的約束和調整。一些學校為規(guī)避法律義務，降低用人成本，與形成事實勞動關系的人員簽訂勞務合同。按照《勞動合同法》第十四條：“用人單位自用工之日起滿一年不與勞動者訂立書面勞動合同的，視為用人單位與勞動者已訂立無固定期限勞動合同。”標準勞動關系中，勞動者簽訂無固定期限勞動合同需要工齡滿十年或者已連續(xù)簽訂兩次固定期限合同，而事實勞動關系則只需要一年就變成了無固定期限合同。[9]因此，以勞務關系置換事實勞動關系，表面上看減輕了學校的法律義務，而事實上卻人為“造成”了大量無固定期限勞動合同。

三是擴大勞務派遣用工范圍?！秳趧雍贤ā返诹鶙l規(guī)定：“勞務派遣用工是補充形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施?！薄秳趧张汕矔盒幸?guī)定》第四條規(guī)定：“用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數(shù)量，使用的被派遣勞動者數(shù)量不得超過其用工總量的10%。”中小學勞務派遣用工只能用于工勤、安保等崗位或臨時性代課。而現(xiàn)實中一些學校勞務派遣人員遠遠超過10%的比例限制，甚至大量用于一線教學崗位，勞務派遣用人方式被普遍化、長期化。按照《勞動合同法實施條例》第三十五條：“用工單位違反勞動合同法和本條例有關勞務派遣規(guī)定的，由勞動行政部門和其他有關主管部門責令改正；情節(jié)嚴重的，以每位被派遣勞動者1000元以上5000元以下的標準處以罰款?！贝笠?guī)模違規(guī)進行勞務派遣用工的行為，使學校面臨巨額罰款的風險。

(二)不同用工方式的教師同崗不同酬，編外教師工資福利相對較低

編外用人的經(jīng)費來源缺乏財政保障，直接限制了其經(jīng)濟收入，編外教師與編內教師同工不同酬的現(xiàn)象非常普遍。根據(jù)我們近年在中西部地區(qū)調研，編外教師工資總體為編內教師平均工資的30%-50%，中西部邊遠鄉(xiāng)村學校代課教師的收入水平更低，且有近一半的教師沒有醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險。就業(yè)壓力之下，一些大學畢業(yè)生選擇以擔任中小學編外教師作為就業(yè)緩沖，這些年輕教師被統(tǒng)稱為“新生代代課教師”。新生代代課教師的薪酬待遇高于傳統(tǒng)代課教師，但與本校在編教師相比仍有很大差距，通常不到后者薪酬的1/2。[10]一項對城市中小學編外教師的調查顯示，在百余位編外教師中，購買養(yǎng)老保險的51人，占比45.5%；購買醫(yī)療保險的36人，占比31.8%；購買生育保險的10人，占比9.1%；僅僅5人購買了工傷與失業(yè)保險；被調查的所有編外教師都未獲得住房補貼。[11]在工資和社會保險之外，編外教師在其他福利保障方面也與編內教師有著很多差距。由于經(jīng)濟待遇上缺乏吸引力，學校很難招到優(yōu)秀的人才擔任編外教師。除一些新生代代課教師外，編外教師總體上在教育教學素養(yǎng)上是有所欠缺的，對學校的歸屬感偏低，工作積極性不高，隊伍穩(wěn)定性較差。

(三)身份仍然是內部管理的重要依據(jù)，編外教師發(fā)展受限

同樣崗位的教師，因其所簽訂的合同性質不同而與學校形成不同性質類型的法律關系。學校管理則多依據(jù)與教師形成法律關系的不同而予以不同的對待，形成同類崗位、多種身份、多樣管理的情況。在一些政策文本和地方官方話語中，中小學編外教師通常被稱為“臨聘人員”或“代課人員”，并未明確認可其教師身份。在實際中，從身份角度看，代課教師存在兩種身份，一種是具備“合法身份”但沒有“事實身份”，即具備教師資格但處在編制之外；另一種是既不具備“合法身份”也不具備“事實身份”。由于身份的“編外”，不管是傳統(tǒng)的代課教師還是新生代代課教師，在學校中都不自主地成為“邊緣化”的弱勢群體。他們不僅在工資福利上與編內教師差距明顯，在評優(yōu)評先，特別是培訓進修、職稱評審、崗位晉升、專業(yè)發(fā)展等方面也往往有著根本的區(qū)別。

在較少的“轉公”希望下，代課教師們在工作中通常付出得更多成為一種“默認”方式，而各類評優(yōu)評先、職稱評定時又由于其體制外的身份而“不敢有所奢望”。[12]有學者對武漢市6所公辦中小學做了調查，發(fā)現(xiàn)編內教師全部參加過專業(yè)培訓，而以代課教師為主的編外教師隊伍中，只有81%參加過相對較為專業(yè)的培訓。[13]專業(yè)發(fā)展機會的匱乏更造成了代課教師專業(yè)素養(yǎng)提升緩慢，這不僅在很大程度上壓縮了代課教師的發(fā)展空間，而且最為重要的是這最終會反映到代課教師的教育教學工作中，給教育質量造成不利影響。[14]

三、原因分析：編內教師資源供需失衡的現(xiàn)實需求

編外用人一直是相關部門重點規(guī)范和“清退”的對象。但隨著時間的推移，中小學編外用人現(xiàn)象仍一直頑強地游走在制度邊緣。研究表明，教師待遇困境、編制緊缺及其他綜合因素造成學校編內教師資源供需失衡，形成巨大的用人缺口，這是編外用人長期存在的根源所在。

(一)城區(qū)學校學生數(shù)量激增而編制核定滯后形成師資需求缺口

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的調整，特別是國家對于流動人口隨遷子女入學政策的放寬，城區(qū)中小學生源數(shù)量大幅增長。一些地方未能根據(jù)現(xiàn)實情況的發(fā)展與師資需求的變化對教師編制予以及時調整，編制多年不變的現(xiàn)象普遍存在。教師編制資源調整的滯后，造成了城區(qū)中小學師資的短缺，進而引發(fā)大范圍的大班額現(xiàn)象，影響了正常教育教學的開展及其質量。[15]為應對和解決以上問題，一些城區(qū)學校在編制外大量招聘教師，進行編外用人。因此，由流動兒童涌入城區(qū)就學引發(fā)的城區(qū)編外教師問題，既有深層的社會發(fā)展因素，也有政策執(zhí)行方面的原因，即教師編制資源配置滯后等問題。

(二)職業(yè)吸引力的缺乏使鄉(xiāng)村學校合格師資短缺

長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展、鄉(xiāng)村中小學教師工資待遇較低、社會地位不高、工作生活環(huán)境艱苦等一系列問題，極大制約了鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力，合格師資嚴重短缺。一是年輕教師“下不去”，新聘教師很難派到條件艱苦但師資需求最為迫切的村小和教學點。其中有的通過了公務員考試或事業(yè)單位招聘而放棄教師崗位，也有的是在權衡之后選擇留在大城市打工或繼續(xù)深造，還有個別被安排到鄉(xiāng)村學校的，到現(xiàn)場看一眼后即選擇放棄。二是優(yōu)秀教師“留不住”。在廣西某縣調研發(fā)現(xiàn)，該縣教職工總數(shù)從2006年的4563人減少到2017年初的3159人，10年內減少約30%。各地鄉(xiāng)村教師離職有個共同特點，即新入職的前幾年是離職的高發(fā)時期，因此流失的以年輕教師為主。以上問題造成鄉(xiāng)村學校師資短缺特別是優(yōu)秀年輕教師的嚴重短缺，一些鄉(xiāng)村學校不得不招聘使用編外教師，以彌補師資缺口。

(三)師生比的限制使鄉(xiāng)村小規(guī)模學校名義超編而實質缺員

盡管2014年中央編辦、教育部、財政部發(fā)布《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，提高了縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學教職工編制標準，統(tǒng)一執(zhí)行城市標準，但鄉(xiāng)村小規(guī)模學校由于學生人數(shù)較少，成班率低，而每個班的課程量和教學任務卻并未相應減少，即便按照新的生師比標準，師資仍然不足，名義上似乎超編，但實質上缺編。[16]調研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)很多村小和教學點在校學生平均每年級僅十幾名甚至幾名，按照現(xiàn)行教師編制政策，一個年級也配備不了一位在編教師；但是教師教育教學工作量卻非常繁重，一人包幾年級語文或數(shù)學教學的“包班制”教學非常常見。如湖南中部某縣一所鄉(xiāng)村小學，共有5個教學班53名學生，現(xiàn)有教師6人，按現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生師比標準屬于“超編”辦學，但實際教學中師資力量嚴重不足。

(四)寄宿制學校教育教學和管理服務工作量大但缺乏相應編制

相對于非寄宿制學校，寄宿制學校不僅面臨繁重的宿舍管理、衛(wèi)生保健、生活管理、心理輔導、安全保衛(wèi)等工作，同時還需安排和管理學生晚自習。這些工作都提出了崗位需求，但當前編制政策缺乏這類崗位的編制，現(xiàn)有教師不得不承擔起了大量教育教學之外的工作。有學者調研發(fā)現(xiàn)，負責學生宿舍管理的老師,平均每天有六七節(jié)課時(晚自習值班尚未計入)用于備課、上課、批改作業(yè)，還要每天查寢，安全執(zhí)勤，處理學生矛盾，繁重的工作使他們長期處于疲憊狀態(tài)。[17]我們在甘肅、四川、廣西、云南等地調研時發(fā)現(xiàn)，為減輕教師的工作負擔，多地嘗試為寄宿管理購買服務，但購買服務除存在經(jīng)費問題外，還存在安全隱患和專業(yè)性不足等問題。因此，招聘編外教師就成為寄宿制學校及其教育行政管理部門解決用人需求的迫不得已的方式。

四、政策建議：正視現(xiàn)實需求，創(chuàng)新用人機制，深化人事制度改革

造成上述困境的背后根源，既有因綜合待遇偏低等因素導致的教師特別是鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力低、合格人才補充困難的問題，也有因編制標準和編制管理引發(fā)編制短缺而間接造成的教師缺員問題。從長遠來看，應大力提高教師綜合待遇，創(chuàng)新完善編制制度和崗位聘用制度，從根本上解決教師資源短缺問題。在總體政策制度環(huán)境優(yōu)化的過程之中，創(chuàng)新中小學用人機制，統(tǒng)籌規(guī)范地使用多種用人方式，深化人事制度改革，則是解決當前問題的現(xiàn)實路徑。

(一)在加強部門協(xié)調合作基礎上，充分發(fā)揮教育部門在教師人事制度與管理中的主導作用

中小學人事制度的對象是具有專業(yè)性的教師隊伍，中小學人事制度改革必須符合這支專業(yè)隊伍建設與發(fā)展的規(guī)律，因此教育主管部門在中小學人事制度的制定與實施中需要起到主導性的作用。應進一步明確教育、編制、人社等部門在教師管理中的權力邊界，并在加強部門協(xié)調合作的基礎上，充分發(fā)揮教育部門在教師編制管理、崗位管理及招聘等工作中的主導作用。各區(qū)縣需要統(tǒng)計上報到市、省的本縣各校教師編制情況和崗位需求情況均應由區(qū)縣教育行政部門負責，其它相關部門及上級機關既要認真審核，又應充分考慮區(qū)縣教育部門對于編制和崗位實際需求的意見。區(qū)縣教育部門根據(jù)核定的編制和崗位數(shù)，統(tǒng)一組織實施教師招聘工作。

(二)創(chuàng)新編制政策與管理，統(tǒng)籌有效運用多種用人方式，充實教師隊伍

為滿足教師資源短缺的城鄉(xiāng)地區(qū)中小學的用人需求，亟需創(chuàng)新教師編制政策，根據(jù)中小學實際用人特點完善現(xiàn)行教職工編制標準，如小規(guī)模學校和教學點的配編標準應考慮班師比因素，對寄宿制學校宜設置一定比例的附加編制。建立“地市統(tǒng)籌，以縣為主”的教師編制統(tǒng)籌機制，推動市域內各區(qū)縣教師編制資源的多學段統(tǒng)籌調劑和動態(tài)化調整。積極探索并統(tǒng)籌使用各類用人方式，創(chuàng)新用人機制。根據(jù)不同崗位的特點，靈活規(guī)范地采用人事代理、勞動合同用工、勞務派遣用工等方式。地方政府還可根據(jù)本地實際情況，推廣和完善向社會購買服務的方式，減少學校直接用人的需求。

(三)建立健全崗位管理制度和基于崗位的人事法律關系，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉變

通過“按需設崗、競聘上崗、合同管理”，建立崗位管理制度，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變。一是科學核定崗位標準，加強崗位總量管理。對確因學校發(fā)展而新增工作任務、新設工作崗位的需求，有計劃、分階段地納入崗位體系，統(tǒng)一管理。二是建立和完善崗位聘用和動態(tài)管理制度。學校將現(xiàn)有編外崗位的總量和類型、聘用情況等在教育和人社部門匯總、備案；新增的編外崗位，須統(tǒng)一組織公開招聘，規(guī)范崗位聘用，競聘上崗。三是建立健全基于崗位的人事法律關系。在主體崗位上的工作人員需簽訂聘用合同，在非主體崗位上的編外人員可簽訂勞動合同、勞務派遣合同或者勞務合同。各類型崗位均向所有教師開放，教師可以在不同類別、不同層次的崗位間競聘、流動。

(四)以崗定薪，同崗同酬，切實保障編外教師合法權益

建立“責任、業(yè)績與待遇一致”的薪酬管理制度，實行編內、編外教師統(tǒng)一的工資標準。以崗定薪，同崗同質則同酬，所有待遇隨崗不隨編，隨崗不隨人，切實消除身份歧視。除工資標準統(tǒng)一外，編外教師在社會保險、住房公積金、休息休假、培訓、進修、考核獎勵、評優(yōu)評先、職務晉升、退休待遇等方面，均享受與編內教師同樣的政策，全面保障編外教師的合法權益。探索實施“學校工資總額包干制度”，賦予學校充分的工資統(tǒng)籌權，由學校按照教師個人的實際業(yè)績與貢獻，統(tǒng)籌分配全校教師的績效工資、津補貼等，不分編制內、外，充分激發(fā)學校與教師活力。