魏房忠

一、引言

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)的發(fā)展，在算力、算法、數(shù)據(jù)三大核心要素的驅(qū)動下，各行業(yè)開啟了從IT時代向DT時代轉(zhuǎn)變的新進程，推動產(chǎn)業(yè)智能升級。目前，我國政務(wù)領(lǐng)域信息化正處于向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，數(shù)據(jù)由業(yè)務(wù)系統(tǒng)的產(chǎn)物逐漸走向核心位置，在政府運作、社會治理、政務(wù)服務(wù)等各個領(lǐng)域都發(fā)揮著越來越重要的作用，無論是高效的業(yè)務(wù)協(xié)同、精準的管理控制、智慧的決策支持、超前的預(yù)測預(yù)警，都離不開數(shù)據(jù)的支撐。

2020年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數(shù)據(jù)列為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)變成了和土地、資本、勞動力、技術(shù)一樣，成為了生產(chǎn)要素。2021年國家十四五規(guī)劃明確提出：“迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

數(shù)據(jù)要素成為了國家戰(zhàn)略，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也在國家十四五規(guī)劃中明確提出。各級政務(wù)部門應(yīng)當擁抱數(shù)字化時代，積極開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動數(shù)字政府建設(shè)，釋放數(shù)據(jù)要素對于社會治理、公共服務(wù)、業(yè)務(wù)協(xié)同、管理決策的巨大價值。

二、政務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動力

政務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求日益迫切，一是數(shù)據(jù)價值的驅(qū)動，二是業(yè)務(wù)發(fā)展的新需求，三是共享開放的新要求。

（一）數(shù)據(jù)價值的驅(qū)動

數(shù)據(jù)的價值將促使業(yè)務(wù)部門不斷擴大數(shù)據(jù)采集范圍，讓本部門擁有更多、更全、更及時的數(shù)據(jù)。

1.數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。數(shù)據(jù)能說話，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了話語權(quán)。以環(huán)境質(zhì)量評價為例，我們無法僅憑感官來判斷環(huán)境質(zhì)量的好壞，最為科學(xué)客觀的方法就是由環(huán)境檢測機構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測活動，以實驗室分析儀器檢測的濃度值來反應(yīng)環(huán)境質(zhì)量狀況。生態(tài)環(huán)境部門有了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，就能夠客觀公正地評價環(huán)境質(zhì)量好壞。

2.數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)價值。一家業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)往往是專業(yè)而片面的。比如，生態(tài)環(huán)境部門雖然掌握著環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，但在分析環(huán)境質(zhì)量變化原因時，往往又需要和氣象降水數(shù)據(jù)、水利水量監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)等相結(jié)合，以便綜合評估得出其變化的客觀原因。

3.數(shù)據(jù)對業(yè)務(wù)的預(yù)判價值。以政務(wù)服務(wù)平臺為例，如果能合理合規(guī)地利用群眾和企業(yè)的特征和行為信息，就能夠優(yōu)化公共服務(wù)供給，改善服務(wù)體驗，創(chuàng)新服務(wù)模式，能把“查找辦”轉(zhuǎn)為“推薦辦”“通知辦”，能優(yōu)化辦事界面，實現(xiàn)千人千面。

（二）業(yè)務(wù)發(fā)展的新需求

最初業(yè)務(wù)系統(tǒng)以完成某項工作任務(wù)、實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程閉環(huán)為目的，數(shù)據(jù)量隨業(yè)務(wù)開展得以增長，但普遍存在著數(shù)據(jù)采集范圍不廣、數(shù)據(jù)管理不夠規(guī)范、數(shù)據(jù)挖掘手段及用途不足等問題。隨著管理和業(yè)務(wù)的發(fā)展，將促使業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷迭代升級，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型來挖掘數(shù)據(jù)價值，反作用于業(yè)務(wù)的提速增效。

比如，有些職稱考試系統(tǒng)按年度和專業(yè)組織報名和考評工作，數(shù)據(jù)庫單獨進行初始化、管理和下線歸檔，年度和專業(yè)間數(shù)據(jù)完全割裂，這樣的系統(tǒng)只能完成基本的例行工作。如果進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，應(yīng)當在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫之外，再建立數(shù)據(jù)倉庫，統(tǒng)一存儲、管理、分析挖掘各年度各專業(yè)的數(shù)據(jù)。通過對參評人員信息關(guān)聯(lián)分析，輔助工作人員拓展優(yōu)化對參評人員的服務(wù)；通過對歷史考評過程數(shù)據(jù)分析挖掘，輔助決策人員決策部署未來的考評工作。

由此可見，數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要技術(shù)、業(yè)務(wù)、決策共同參與。

（三）數(shù)據(jù)共享開放的新要求

政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放是大勢所趨。在推動政務(wù)部門數(shù)據(jù)共享開放時，有些部門存在“給不了”“不敢給”“不愿給”的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、采集、存儲、規(guī)范管理都是要長期投入的，包含軟硬件投入和各環(huán)節(jié)人力投入。如果投入不夠，造成數(shù)據(jù)管理不完善、業(yè)務(wù)系統(tǒng)架構(gòu)陳舊、技術(shù)支撐力量不足，就會造成“給不了”“不敢給”。政務(wù)部門應(yīng)通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，滿足共享開放的新要求。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)從最初僅滿足自用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虿块T間的共享互通，以及面向社會的開放。

三、政務(wù)部門的轉(zhuǎn)型途徑

政務(wù)部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中任重道遠?？偟膩碚f，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)字化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和數(shù)字業(yè)務(wù)化是關(guān)鍵有效的轉(zhuǎn)型途徑。

（一）業(yè)務(wù)線上辦理，開啟業(yè)務(wù)數(shù)字化

政務(wù)部門要把業(yè)務(wù)開展進行數(shù)字化改造，把業(yè)務(wù)搬到線上辦理，并且能把線上業(yè)務(wù)源源不斷產(chǎn)生的數(shù)據(jù)規(guī)范管理起來，做到業(yè)務(wù)數(shù)字化，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)化做好準備。

1.以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”促進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。國家深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快構(gòu)建全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，不斷探索實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”。面對群眾和企業(yè)的辦事需求，各政務(wù)部門應(yīng)當創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，提升政務(wù)服務(wù)的供給、創(chuàng)新、協(xié)同，全面對接各級政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)服務(wù)事項應(yīng)接盡接、應(yīng)上盡上，同時要從群眾和企業(yè)的辦事體驗出發(fā)改善服務(wù)供給，通過業(yè)務(wù)整合和流程優(yōu)化，實現(xiàn)“一件事”辦理。

2.注重業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集沉淀。政務(wù)部門應(yīng)擴展數(shù)據(jù)采集渠道，利用業(yè)務(wù)平臺合理采集線上行為數(shù)據(jù)，利用5G、傳感器、遙感等技術(shù)建立物聯(lián)感知手段，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲獲取互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁數(shù)據(jù)，多方位采集信息，全面監(jiān)控業(yè)務(wù)運行。

（二）數(shù)據(jù)有序增長，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化

政務(wù)大數(shù)據(jù)部門無法替代條線部門的數(shù)據(jù)管理工作。只有具備行業(yè)專業(yè)知識和了解數(shù)據(jù)產(chǎn)生全過程，才清楚數(shù)據(jù)是否錯誤、無效、重復(fù)或是缺失。

1.加強數(shù)據(jù)治理，讓業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)范產(chǎn)生。數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)的生命線，政務(wù)部門應(yīng)當重視數(shù)據(jù)治理，從數(shù)據(jù)源頭就開始治理，讓數(shù)據(jù)規(guī)范產(chǎn)生，確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)符合完整性、準確性、有效性、穩(wěn)定性、唯一性、合理性、一致性、及時性等。數(shù)據(jù)治理規(guī)則和業(yè)務(wù)邏輯應(yīng)保持同步，當業(yè)務(wù)邏輯發(fā)生變化時，數(shù)據(jù)治理規(guī)則也要同步升級，做到新產(chǎn)生數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)的一致性，確保數(shù)據(jù)的延續(xù)性。

2.加強元數(shù)據(jù)的管理，滿足交換要求。元數(shù)據(jù)是描述業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，應(yīng)建立完善數(shù)據(jù)批次、數(shù)據(jù)新增時間、數(shù)據(jù)更新時間等元數(shù)據(jù)的管理。在業(yè)務(wù)層面，數(shù)據(jù)通常按照一定周期和任務(wù)產(chǎn)生，可以按照時間、任務(wù)等維度來建立批次概念。完善的元數(shù)據(jù)對于數(shù)據(jù)理解、數(shù)據(jù)匯聚來說非常重要。

3.實現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期管理，做到數(shù)據(jù)分級分類。數(shù)據(jù)的處理環(huán)節(jié)主要有采集、傳輸、治理、脫敏、分析、可視化、共享開放等。政務(wù)部門應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)流和數(shù)據(jù)流，構(gòu)建數(shù)據(jù)全生命周期管理手段，結(jié)合業(yè)務(wù)管理、數(shù)據(jù)安全等因素規(guī)劃數(shù)據(jù)的分級分類，合理設(shè)計原始層、標準層、主題層、應(yīng)用層等數(shù)據(jù)體系架構(gòu)。

4.實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不等于數(shù)據(jù)資產(chǎn)，無序增長的低質(zhì)量數(shù)據(jù)只會成為負擔(dān)。數(shù)據(jù)必須以合理、易用、安全和易于理解的方式組織起來，持續(xù)有序管理時，才能稱之為數(shù)據(jù)資產(chǎn)。政務(wù)部門應(yīng)當促進部門內(nèi)數(shù)據(jù)打通、共享開放，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄，更好地掌握數(shù)據(jù)資產(chǎn)，讓數(shù)據(jù)資產(chǎn)的生產(chǎn)者、管理者、使用者都明白有哪些數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)在哪、產(chǎn)生渠道是什么、數(shù)據(jù)形式是什么、總量有多少、增量情況怎么樣。

（三）用好內(nèi)外數(shù)據(jù)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化

政務(wù)部門還要充分用好內(nèi)部、外部數(shù)據(jù)，反向引導(dǎo)業(yè)務(wù)工作的開展，讓業(yè)務(wù)更加簡便化、智能化，讓社會治理更精準、管理決策更科學(xué)，做到數(shù)字業(yè)務(wù)化。

政務(wù)業(yè)務(wù)部門要與政務(wù)大數(shù)據(jù)部門建立密切聯(lián)系，增強數(shù)據(jù)往來和業(yè)務(wù)協(xié)同。一方面應(yīng)當依據(jù)職能要求提供好本部門的數(shù)據(jù)，積極響應(yīng)其他部門對本部門的數(shù)據(jù)需求，做好數(shù)據(jù)的共享開放工作。另一方面應(yīng)當發(fā)揮政務(wù)大數(shù)據(jù)中心樞紐作用，以共享交換平臺作為獲取外部部門數(shù)據(jù)的唯一通道，互通數(shù)據(jù)有無。

四、政務(wù)大數(shù)據(jù)部門的新使命

隨著國家對大數(shù)據(jù)的重視，各級省市紛紛組建政務(wù)大數(shù)據(jù)部門。在數(shù)據(jù)化時代來臨之際，政務(wù)大數(shù)據(jù)部門在支撐各政務(wù)部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中也承載著新的使命。

（一）公共支撐能力建設(shè)

政務(wù)大數(shù)據(jù)部門應(yīng)當在技術(shù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)等方面提供各政務(wù)部門所需的公共支撐能力，實現(xiàn)組件或能力重用。

1.技術(shù)支撐能力。建設(shè)包含微服務(wù)、容器化、API網(wǎng)關(guān)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、全文檢索、標簽畫像、人工智能等通用技術(shù)支撐能力。

2.數(shù)據(jù)支撐能力。圍繞數(shù)據(jù)全周期管理，構(gòu)建數(shù)據(jù)采集、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)集成、大數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)安全保障等方面支撐能力。

3.業(yè)務(wù)支撐能力。建設(shè)包含統(tǒng)一用戶體系、電子證照、GIS地圖服務(wù)、短信網(wǎng)關(guān)、CA、電子印章等業(yè)務(wù)支撐能力。

（二）數(shù)據(jù)共享交換體系建設(shè)

從各政務(wù)部門的數(shù)據(jù)供給和需求情況分析來看，數(shù)據(jù)的供需流向往往形成一個大循環(huán)、大網(wǎng)絡(luò)，大數(shù)據(jù)部門作為數(shù)據(jù)共享交換的中樞機構(gòu)，在促進部門數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)融合、實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同過程中起著關(guān)鍵作用。

政務(wù)大數(shù)據(jù)部門應(yīng)搭建集目錄編制、目錄級聯(lián)、數(shù)據(jù)歸集、供需對接、共享開放管理、數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)治理、運行監(jiān)控、統(tǒng)計評估為一體的大數(shù)據(jù)共享交換平臺，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源目錄管理體系，構(gòu)建跨層級、跨部門、跨區(qū)域的統(tǒng)一共享交換體系。基于目錄級聯(lián)、數(shù)據(jù)級聯(lián)以及流程級聯(lián)實現(xiàn)國家、省、市三級的共享交換平臺對接，打通業(yè)務(wù)與技術(shù)通道，實現(xiàn)各級數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一申請使用。

面對各種數(shù)據(jù)共享開放的實際應(yīng)用場景，應(yīng)健全數(shù)據(jù)流通的技術(shù)支撐能力，建立多種數(shù)據(jù)共享模式，盡量串聯(lián)數(shù)據(jù)供需方，促進數(shù)據(jù)流通。

1.數(shù)據(jù)匯聚。業(yè)務(wù)部門將增量數(shù)據(jù)交換到大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)周期性、定時、準實時的匯聚。技術(shù)上通常以數(shù)據(jù)集成工具（ETL）為主來實現(xiàn)。

2.數(shù)據(jù)樞紐。數(shù)據(jù)樞紐并不要求完成全量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)匯聚，而是讓數(shù)字化的業(yè)務(wù)連通起來以完成業(yè)務(wù)協(xié)同，在業(yè)務(wù)級別完成信息的共享和交換，最終實現(xiàn)組織協(xié)同。數(shù)據(jù)樞紐模式?jīng)]有觸及到各個部門的根本利益，易于實施。技術(shù)上通常以服務(wù)接口發(fā)布、API網(wǎng)關(guān)統(tǒng)一管理來實現(xiàn)。

3.數(shù)據(jù)可用不可見。基于可信計算數(shù)據(jù)沙箱技術(shù)，構(gòu)建安全可靠的數(shù)據(jù)開發(fā)利用環(huán)境，遵守數(shù)據(jù)安全管理要求，推動公共數(shù)據(jù)資源最大化的價值利用，為政務(wù)服務(wù)、第三方業(yè)務(wù)分析提供安全可信的多方數(shù)據(jù)計算服務(wù)，將數(shù)據(jù)“所有權(quán)”“使用權(quán)”分離，保證數(shù)據(jù)“可用而不可得”，在保證數(shù)據(jù)權(quán)屬不變的情況下挖掘流通數(shù)據(jù)價值。

4.數(shù)據(jù)主體授權(quán)模式。自然人和法人作為數(shù)據(jù)主體，在身份信息核驗通過后，依權(quán)請求存儲在各個政務(wù)部門中的相關(guān)數(shù)據(jù)。各個政務(wù)部門系統(tǒng)接收數(shù)據(jù)主體的單次授權(quán)并返回相關(guān)數(shù)據(jù)，以滿足單個事務(wù)的辦理。

（三）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)

政務(wù)大數(shù)據(jù)部門應(yīng)以業(yè)務(wù)應(yīng)用為驅(qū)動，建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源中心，包括中心庫、基礎(chǔ)庫、主題庫等，基礎(chǔ)庫涉及人口庫、法人庫、電子證照庫、空間地理庫等?；诨A(chǔ)數(shù)據(jù)資源，再服務(wù)于各個政務(wù)行業(yè)，釋放數(shù)據(jù)價值。政務(wù)數(shù)據(jù)來源于各個業(yè)務(wù)部門，也必將服務(wù)于業(yè)務(wù)部門。

五、營造良好的政務(wù)數(shù)據(jù)流通環(huán)境

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，各個部門對外部數(shù)據(jù)的需求都很強烈，營造良好的政務(wù)數(shù)據(jù)流通環(huán)境勢在必行。

（一）正視數(shù)據(jù)孤島

長期以來，政務(wù)部門的數(shù)據(jù)孤島客觀存在，針對數(shù)據(jù)共享開放過程中“給不了”“不敢給”“不愿給”的現(xiàn)象，究其原因，主要有以下幾點。

1.數(shù)據(jù)孤島是數(shù)據(jù)的天性。政務(wù)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)由于專業(yè)領(lǐng)域和部門職能的差別，往往各自建設(shè)、行業(yè)條塊分割，同時又出于數(shù)據(jù)安全的顧慮，數(shù)據(jù)從產(chǎn)生那一刻就是一個“數(shù)據(jù)島”，如果這個島與外界沒有任何聯(lián)系，那就變成了數(shù)據(jù)孤島。

2.數(shù)據(jù)非排他性的特點。數(shù)據(jù)經(jīng)過復(fù)制之后，使用權(quán)也被快速復(fù)制，將會直接影響數(shù)源部門的話語權(quán)。如果數(shù)據(jù)質(zhì)量較好價值較高，數(shù)源部門往往就會“不愿給”，如果數(shù)據(jù)使用會帶來一定風(fēng)險，暴露業(yè)務(wù)問題，則也會“不敢給”。

3.政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)利不對等。數(shù)源部門持續(xù)管理數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，對數(shù)據(jù)質(zhì)量負責(zé)。政務(wù)數(shù)據(jù)流通無法給數(shù)源部門帶來經(jīng)濟收益，反而會因使用權(quán)擴散暴露業(yè)務(wù)問題，進而還須承擔(dān)責(zé)任。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)要素的流通價值需要有新的衡量尺度。

（二）建立健全數(shù)據(jù)流通制度保障

以政務(wù)部門為主體建設(shè)的“數(shù)據(jù)島”客觀上容許長期存在。消除數(shù)據(jù)孤島，就必須給政務(wù)部門“數(shù)據(jù)島”之間建立聯(lián)系通道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在島之間流通。從政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的實踐經(jīng)驗分析，要想破除數(shù)據(jù)孤島，制度保障起了決定性作用。

在行政管理方面，各級領(lǐng)導(dǎo)要充分意識到建設(shè)政務(wù)大數(shù)據(jù)重要性，協(xié)調(diào)部門內(nèi)關(guān)系，合理賦予政務(wù)大數(shù)據(jù)部門權(quán)利，利用剛性制度約束，促進數(shù)據(jù)的集中匯聚，營造數(shù)據(jù)愿意共享的氛圍。

在法律法規(guī)方面，應(yīng)加快制定政務(wù)領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)管理辦法和配套制度，加快建立健全公共數(shù)據(jù)采集、管理、歸集、共享、開放、應(yīng)用等規(guī)范制度，為促進公共數(shù)據(jù)共享開放提供制度參考依據(jù)。

六、結(jié)語

數(shù)字化時代正在到來，政務(wù)部門要充分認清數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景、意義和實現(xiàn)途徑，聚焦數(shù)字政府建設(shè)，圍繞“管”和“服”，利用業(yè)務(wù)數(shù)字化構(gòu)建自身數(shù)據(jù)資產(chǎn)，以數(shù)據(jù)樞紐驅(qū)動組織協(xié)同，以數(shù)據(jù)匯聚促進數(shù)據(jù)融合，運用內(nèi)部和外部數(shù)據(jù)促使業(yè)務(wù)提速增效，以數(shù)字化手段推進政府治理、政務(wù)服務(wù)變革，激發(fā)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素對政府治理、經(jīng)濟社會的價值裂變。

作者單位：江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心