李飛躍

(中北大學(xué) 出版中心，山西 太原 030051)

尼羅河水糾紛已經(jīng)成為學(xué)界廣泛關(guān)注的熱點問題之一。埃塞俄比亞“復(fù)興大壩”的建設(shè)更加激化了青尼羅河流域各國對水資源的爭奪，使得尼羅河水糾紛，或者“水戰(zhàn)爭”，屢屢成為國際媒體報道的焦點。[1-2]許多學(xué)者和觀察者們希望國際法能夠在解決尼羅河水糾紛過程中發(fā)揮重要作用。[3-5]事實上，國際法確實在推動尼羅河流域各國開展合作和培養(yǎng)共識方面發(fā)揮了一定作用，但由于國際法自身以及各國對國際法認(rèn)可方面的原因，國際法的作用并未完全得以體現(xiàn)。本文希望通過分析國際法在埃塞俄比亞“復(fù)興大壩”爭議中的作用及其局限性，為全面認(rèn)識國際法的價值和功能提供一個新的視角。

1 “復(fù)興大壩”：一座在爭議中逐漸建成的大壩

尼羅河是世界上最長的跨境河流，其流域面積約為3 349 000平方千米，由白尼羅河和青尼羅河兩大支流構(gòu)成。[6]尼羅河流域各國的經(jīng)濟(jì)和人民生活嚴(yán)重依賴于尼羅河的水資源。然而，各沿岸國在水量的貢獻(xiàn)和分配上極不均衡。下游國家埃及對尼羅河水量貢獻(xiàn)極少，但其近 97% 以上的用水源自從上游流入的尼羅河水。中游國家蘇丹有將近77% 以上的水源來自于境外流入的尼羅河水。然而，對尼羅河水量貢獻(xiàn)較少的埃及和蘇丹卻是流域內(nèi)水資源開發(fā)最早、程度最高的兩個國家。相反，作為上游國家的埃塞俄比亞雖然貢獻(xiàn)了86% 的尼羅河水量，卻對其境內(nèi)尼羅河水資源的開發(fā)和利用程度十分有限。[7]

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后，埃塞俄比亞為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將注意力投向其境內(nèi)尼羅河豐富的水資源上。為了保障充分的電力供應(yīng)，埃塞俄比亞于1997年宣布其“千禧年計劃”，并以“復(fù)興大壩”為該計劃的核心部分。埃塞俄比亞于2009年10月著手為修建大壩進(jìn)行前期勘查和研究工作，并于2010年11月完成大壩設(shè)計方案。2011年3月，埃塞俄比亞乘埃及陷于“阿拉伯之春”的困境之際果斷決定修建大壩，并于當(dāng)年4月快速動工。建成的“復(fù)興大壩”預(yù)計能夠為埃塞俄比亞六千五百萬人口提供5 150兆瓦的發(fā)電量，灌溉50萬公頃新農(nóng)業(yè)用地，并能為周邊鄰國供應(yīng)電力。[8]

埃塞俄比亞“復(fù)興大壩”的修建從一開始就受到下游國家的強(qiáng)烈反對。埃及認(rèn)為，大壩會限制其從青尼羅河上游流入的水量，從而影響其境內(nèi)水壩的發(fā)電量和農(nóng)業(yè)灌溉。因此，埃及堅決反對大壩的建設(shè)。為阻止大壩的施工，埃及還曾一度暗示對“復(fù)興大壩”采取軍事行動。[9]在埃塞俄比亞實質(zhì)上完成了大壩主體工程的建設(shè)后，迫于現(xiàn)實，埃及后來接受了大壩存在并將建成的事實，但其仍然視“復(fù)興大壩”為自身水安全的一大威脅，堅持在沒有達(dá)成一個令其滿意的分水協(xié)議之前，應(yīng)當(dāng)中止大壩的建設(shè)，或暫停大壩的注水。

蘇丹在前期也反對大壩的建設(shè)，認(rèn)為大壩的建成會減少流入其境內(nèi)的水量，且緊鄰其邊境的大壩會帶來極大的安全隱患。后來，蘇丹政府和知識界逐漸達(dá)成共識，認(rèn)為“復(fù)興大壩”有調(diào)節(jié)洪水的能力，且能夠減少泥沙從上游向其境內(nèi)的流入量，從而減輕泥沙在下游河床上的淤積。加之，蘇丹也常年飽受缺電之苦。“復(fù)興大壩”新增的發(fā)電量能夠有效地緩解其電力缺乏的問題。由于大壩的建成對自己利大于弊，蘇丹轉(zhuǎn)而支持大壩的建設(shè)。[10]

盡管存在爭議，并受到來自埃及強(qiáng)大的政治和軍事壓力，但“復(fù)興大壩”對于埃塞俄比亞來說，不僅有巨大的經(jīng)濟(jì)和安全利益，更具有民族復(fù)興的特殊意義。因此，埃塞俄比亞通過巧妙的外交周旋和內(nèi)部努力，克服了財政困難，使得“復(fù)興大壩”的主體工程順利完工，并于2020年7月完成第一階段注水。當(dāng)前，圍繞“復(fù)興大壩”的爭議主要發(fā)生在埃及和埃塞俄比亞之間。雙方就大壩的注水時間、規(guī)模和程序，以及大壩的運行等問題展開持續(xù)的談判。蘇丹作為利益攸關(guān)方，也深入?yún)⑴c了關(guān)于大壩的談判。然而，三方的談判并不順利，爭議持續(xù)存在。在最近一次由非盟介入調(diào)停的三方談判中，埃及與埃塞俄比亞就一些根本的法律和技術(shù)問題仍未能達(dá)成協(xié)議。[11]

2 規(guī)范跨境河流糾紛的國際法基本原則

近年來，隨著跨境河流國際實踐的日益豐富，關(guān)于跨境河流水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的雙邊和多邊國際條約以及國際習(xí)慣也得以逐漸地發(fā)展起來。其中，《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《水道公約》)為跨境河流的使用與保護(hù)提供了原則指引，代表了當(dāng)前跨境河流領(lǐng)域國際法律法典化的最新成果。(1)《水道公約》在1997年通過，并于 2014 年 8 月 17 日正式生效。

2.1 實體法律基本原則

《水道公約》最大的貢獻(xiàn)是將公平與合理使用原則制度化。根據(jù)《水道公約》第5條的規(guī)定，跨境河流的沿岸國應(yīng)當(dāng)在綜合考慮所有因素的前提下公平、合理地使用它們境內(nèi)的跨境河流，以實現(xiàn)跨境河流使用的最優(yōu)化和可持續(xù)性?！端拦s》第6條進(jìn)而列舉了7項判斷跨境水資源使用公平性與合理性時應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括各沿岸國的地理情況、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、可替代水源以及對跨境河流的依賴程度等。應(yīng)當(dāng)指出的是，《水道公約》列舉的這些因素不具有排他性，且無規(guī)定優(yōu)先順序。除了“人類生存所必須的用水”這一因素享有優(yōu)先權(quán)之外，《水道公約》并未強(qiáng)調(diào)任何一種對跨境河流的使用比其他類型的使用更加重要。由些可知，《水道公約》雖然承認(rèn)沿岸國對其領(lǐng)土內(nèi)的河流擁有主權(quán)，但不認(rèn)可沿岸國可以不受限制地使用他們領(lǐng)土內(nèi)的水資源，也不支持依據(jù)沿岸國對跨境河流水量的貢獻(xiàn)量來劃分水權(quán)。根據(jù)《水道公約》，對于公平與合理使用跨境水資源的判斷應(yīng)當(dāng)是在綜合權(quán)衡所有可能因素的基礎(chǔ)上得出的?！端拦s》對公平合理使用原則的確認(rèn)，凸顯了國際法應(yīng)當(dāng)具有的正當(dāng)性、公平性和正義性特質(zhì)，提升了國際法被沿岸國主動遵守的基礎(chǔ)。

《水道公約》將“使用你自己的財產(chǎn)而不要傷害你的鄰居”這一普通法律中的重要習(xí)慣確立為一項國際法基本原則。依據(jù)《水道公約》第7條，各沿岸國在使用其境內(nèi)的跨境水資源時應(yīng)當(dāng)“采取一切適當(dāng)措施防止”對其他國家造成“重大損害”。如果損害已經(jīng)造成，造成損害的國家應(yīng)當(dāng)“采取一切適當(dāng)措施”消除或減輕對其他沿岸國造成的影響，并商討賠償事宜。該原則對沿岸國所設(shè)定的義務(wù)是一種行為義務(wù)，而不是一種結(jié)果義務(wù)。也就是說，沿岸國并不必然對其造成的損害承擔(dān)責(zé)任?！端拦s》不以結(jié)果作為沿岸國承擔(dān)責(zé)任的必要條件。只要沿岸國基于善意，并采取了所有必要的手段和方法，該國就不需要為其所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。同時，“重大損害”的成因可能是雙向的，即上游國家對跨境河流的使用會對下游國家造成損害，但下游國家對跨境河流的使用同樣會對上游國家未來對跨境水資源的使用施加限制，從而影響上游國家的未來水權(quán)。這種對未來權(quán)益的損害也可能是該原則中“重大損害”的體現(xiàn)之一。

2.2 程序性規(guī)則

《水道公約》還確立了成員國應(yīng)當(dāng)遵守的合作原則，并在合作原則之下規(guī)定了成員國在使用跨境河流時應(yīng)當(dāng)遵守的信息交換、計劃措施的事前通知和協(xié)商程序，以及在特殊情況下實施的緊急措施等程序性規(guī)則。依據(jù)《水道公約》第9條，成員國應(yīng)當(dāng)定期交換有關(guān)跨境河流水量、水文氣象狀況和水質(zhì)的信息和數(shù)據(jù)(攸關(guān)國防和國家安全的數(shù)據(jù)除外)。如果成員國沒有掌握此類數(shù)據(jù)和信息，其應(yīng)當(dāng)盡最大的努力去采集和交換相關(guān)數(shù)據(jù)和信息?！端拦s》還規(guī)定如果某成員國計劃實施的項目或措施可能會對其他國家產(chǎn)生“負(fù)面影響”，則計劃執(zhí)行這些措施的國家須及時將其計劃通知其他國家。如被通知國認(rèn)為該措施不符合《水道公約》第5條或第7條的規(guī)定，則雙方應(yīng)進(jìn)行協(xié)商，必要時應(yīng)舉行談判，以期公平地解決問題。同時，《水道公約》允許緊急執(zhí)行一些與公共健康和安全相關(guān)的對跨境河流的緊急使用措施，但當(dāng)這種緊急措施執(zhí)行完畢后，相關(guān)流域國家應(yīng)當(dāng)快速地進(jìn)行溝通與磋商，以便取得一個公平合理的結(jié)果。

2.3 多樣化的爭端解決機(jī)制

《水道公約》強(qiáng)調(diào)跨境河流爭端的解決應(yīng)當(dāng)設(shè)法以和平的方式進(jìn)行。如果兩個或兩個以上成員國對《水道公約》的解釋或適用存有爭議，各方應(yīng)當(dāng)首先通過談判和協(xié)商解決。如果爭議各方不能通過談判達(dá)成協(xié)議，它們可以聯(lián)合請求第三方進(jìn)行斡旋、調(diào)停或調(diào)解，或由已經(jīng)設(shè)立的流域合作機(jī)構(gòu)處理，或在經(jīng)各方同意的情況下將爭端提交給國際仲裁機(jī)構(gòu)或國際法院處理。此外，相較于其他國際條約，《水道公約》在爭端解決方面的突出貢獻(xiàn)在于其引入了強(qiáng)制爭端解決機(jī)制，即通過設(shè)立事實調(diào)查委員會對相關(guān)事實進(jìn)行查明。根據(jù)《水道公約》第33條的規(guī)定，如果成員國對有關(guān)《水道公約》的適用和解釋存在爭議，并在爭端開始的6個月仍未進(jìn)入談判或其他爭端解決程序時，任何一個成員國均可以要求設(shè)立一個事實調(diào)查委員會對相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查，以便提出調(diào)查報告和建議。事實調(diào)查程序是《水道公約》規(guī)定的唯一一個不需要爭議各方一致同意即可進(jìn)行的爭端解決機(jī)制，其目的是打破傳統(tǒng)爭端解決機(jī)制需要當(dāng)事各方事先同意的僵局，強(qiáng)制性地將爭議提交給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。同時，事實調(diào)查程序?qū)⒅匦姆旁趯κ聦嵉牟槊魃?，依?jù)可靠的數(shù)據(jù)和信息來判斷爭議各方在公平合理地使用跨境水資源方面的善意。盡管事實調(diào)查委員會做出的報告不具有正式的法律約束力，但其作為第三方專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)做出的專業(yè)意見具有一定的軟性約束力。在沒有國際司法組織介入的情況下，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)做出的客觀公正的報告有利于爭議各方快速有效地達(dá)成共識、消解矛盾。

3 《水道公約》在解決“復(fù)興大壩”爭議中的作用

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，“復(fù)興大壩”的爭議三方均不是《水道公約》的締約國，因此，從嚴(yán)格意義上來講，《水道公約》對爭議各方不具有法律上的約束力。在1997年《水道公約》的最后投票過程中，蘇丹投票贊成，而埃及和埃塞俄比亞投了棄權(quán)票。[12]到目前為止，投贊成票的蘇丹仍然沒有正式批準(zhǔn)加入《水道公約》。三國對于加入《水道公約》的消極態(tài)度并不意味著國際法在化解“復(fù)興大壩”爭議中沒有作用。相反，《水道公約》不僅僅是一個已經(jīng)生效的多邊協(xié)議，更是對現(xiàn)有國際習(xí)慣的綜合與升華?！端拦s》所確立的基本原則事實上被許多雙邊和多邊協(xié)議、國際司法實踐所遵守。[13]尤其是《水道公約》中關(guān)于公平合理使用原則和不造成重大損害原則的規(guī)定是公認(rèn)的有關(guān)跨境河流國際法的基石。在三國圍繞“復(fù)興大壩”爭議的協(xié)商和談判中，《水道公約》所確立的國際法基本原則和立法宗旨已經(jīng)在事實上約束了爭議各方的談判訴求，降低了沖突層級，并提供了法律框架。

3.1 埃及和蘇丹長期以來享有不公平用水份額的法律基礎(chǔ)已被弱化

早期尼羅河水資源開發(fā)的過程中有兩個用水協(xié)議：1929年《關(guān)于利用尼羅河水進(jìn)行灌溉的換文》(以下簡稱“1929年尼羅河水協(xié)議”)和1959年《關(guān)于充分利用尼羅河水的協(xié)定》(以下簡稱“1959年尼羅河水協(xié)議”)。“1929年尼羅河水協(xié)議”規(guī)定從每年1月20日到7月15日期間的尼羅河水只能由埃及使用，且上游國家未經(jīng)埃及同意不能在尼羅河干流和支流上建設(shè)任何可能影響流入埃及水量的工程。(2)參見1929年《關(guān)于利用尼羅河水進(jìn)行灌溉的換文》。藉此，埃及不僅獲得了尼羅河的絕大部分用水份額，還取得對上游國家可能損害埃及用水工程的否決權(quán)。其后，在蘇丹的強(qiáng)烈要求下，埃及和蘇丹通過“1959年尼羅河水協(xié)議”重新劃分了用水份額。依據(jù)“1959年尼羅河水協(xié)議”，埃及的用水份額增加了75億立方米，蘇丹的用水份額增加了 145億立方米，但此協(xié)議仍然排除其他沿岸國開發(fā)利用尼羅河水資源的權(quán)利。(3)參見1959年《關(guān)于充分利用尼羅河水的協(xié)定》。

這兩份協(xié)議是在沒有其他沿岸國家參與談判的情況下簽署的，并且排除其他國家對共同享有的水資源的使用權(quán)是有失公平的。依據(jù)《水道公約》所確立的公平合理使用原則，任何一個沿岸國家均有權(quán)對跨境河流進(jìn)行公平合理的使用。因此，這兩份協(xié)議與國際法中的公平合理使用原則相沖突。為了取得一個公平合理的尼羅河水資源共享方案，尼羅河上游國家于2010年簽訂了《尼羅河流域合作框架協(xié)定》(以下簡稱《框架協(xié)定》)。《框架協(xié)定》遵循《水道公約》的基本原則，突出了公平合理使用原則和不造成重大損害原則在界定尼羅河上下游國家間權(quán)利和義務(wù)的重要性。(4)參見《尼羅河流域合作框架協(xié)定》第3條?！犊蚣軈f(xié)定》確立了上游國家在開發(fā)和利用尼羅河水資源方面的權(quán)利，將維護(hù)各國水安全進(jìn)行了模糊化處理，從而淡化了“1959年尼羅河水協(xié)議”的合法性。依據(jù)《框架協(xié)定》，沿岸各國均有權(quán)公平合理地使用尼羅河的水資源，并可以在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建設(shè)水利工程。(5)同上，第4條。此外，遵循《水道公約》，《框架協(xié)定》還規(guī)定了各國在使用尼羅河水資源時的程序性要求，包括相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的定期交換、環(huán)境影響評估與審查和尼羅河委員會的設(shè)置等。(6)同上，第7-9,15-33條。由于埃及和蘇丹對于它們既得利益的堅持，兩國一直沒有加入該協(xié)定。(7)埃及和蘇丹希望在協(xié)定中明確“不對任何其他尼羅河流域國家的水安全、現(xiàn)有的使用和權(quán)利造成不利影響”。尼羅河上游國家強(qiáng)烈反對這一主張。埃及甚至警告會對上游國家的取水行為采取報復(fù)行動。[14]然而，上游國家以《水道公約》為談判依據(jù)，在客觀上使得埃及和蘇丹基于歷史權(quán)利的不公平主張因失去合理性而越來越站不住腳。

3.2 避免了爭議的升級

“復(fù)興大壩”爭議的背后是各方對于各自立場和利益的不同理解與堅持?；趯ψ陨砝娴脑僬J(rèn)識，蘇丹轉(zhuǎn)而支持“復(fù)興大壩”的建設(shè)，并專注于大壩的安全運行問題。同樣，由于巨大的利益沖突，埃及一直以來試圖阻礙、拖延“復(fù)興大壩”的注水和運行。然而，埃及對“復(fù)興大壩”的反對行動一直是在國際法提供的爭端解決機(jī)制框架下進(jìn)行的。為解決爭端，三國之間一直進(jìn)行著持續(xù)不斷的協(xié)商和談判。盡管不時有關(guān)于埃及要采取軍事行動炸毀“復(fù)興大壩”的報道，但埃及至今并未采取任何軍事行動。[15]筆者認(rèn)為，發(fā)動軍事行動來解決“復(fù)興大壩”的爭議既不是一個理性的選擇，更是對國際法基本原則和國際道義的嚴(yán)重踐踏。按照王志堅老師的觀點，國際河流爭端的現(xiàn)實一直是“小沖突、大合作”，任何理性的國家都會采取行動把爭議控制在避免武裝沖突的范圍之內(nèi)。[16]10-12

為了厘清“復(fù)興大壩”對下游國家的負(fù)面影響，埃塞俄比亞于2011年提議設(shè)立一個國際專家小組，對大壩可能造成的對下游水流、水質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)、社會的具體危害進(jìn)行研究，并提出相關(guān)改進(jìn)建議。(8)這一小組由三國各委派2人，其余4人由尼羅河流域之外的專家擔(dān)任。國際專家小組于2011年9月獲得埃及和蘇丹的同意，并于當(dāng)年11月正式成立。此外，為了達(dá)成廣泛的共識，三國于2013年11月4日舉行首次三方部長級會議，對更廣范圍內(nèi)的議題進(jìn)行磋商。歷經(jīng)7次部長級會議，三國在許多政治和技術(shù)方面的議題上達(dá)成了基本共識，并將這些共識體現(xiàn)在了一個具有法律約束力的三邊協(xié)議上。總之，出于對各自不同國家利益和實力的理解，“復(fù)興大壩”爭議各方展開力度或強(qiáng)或弱的博弈。然而，因為國際法和國際秩序的存在，爭議各方均保持持續(xù)參與協(xié)商和避免爭端升級為武力沖突的態(tài)度和姿態(tài)。

3.3 為《原則宣言協(xié)議》提供了法律框架

2015年3月，埃及、蘇丹和埃塞俄比亞三國領(lǐng)導(dǎo)人簽署《關(guān)于復(fù)興大壩的原則宣言協(xié)議》(以下簡稱《原則宣言協(xié)議》)，同意在相互尊重他國根本利益的原則上，就大壩蓄水時間、水資源分配等技術(shù)性問題進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成關(guān)于“復(fù)興大壩”問題的全面協(xié)議。(9)參見《關(guān)于復(fù)興大壩的原則宣言協(xié)議》2015年3月.“Agreement on Declaration of Principles between the Arab Republic of Egypt,the Federal Democratic Republic of Ethiopia,and the Republic of the Sudan on the Grand Ethiopian Renaissance Dam Project (GERDP)”。梳理其各項規(guī)定可知，《原則宣言協(xié)議》基本上遵循了《水道公約》的原則框架與立法宗旨。《原則宣言協(xié)議》包含前言和10條原則條款。(10)參見《關(guān)于復(fù)興大壩的原則宣言協(xié)議》第1條。第1條強(qiáng)調(diào)了共識、互惠、善意與合作原則在解決“復(fù)興大壩”爭議中的重要性，并要求兼顧上游和下游國家的利益。第2條概述了建設(shè)“復(fù)興大壩”的目的，及其對區(qū)域整合與可持續(xù)發(fā)展的意義。第3條集中體現(xiàn)了不造成重大損害原則，即要求協(xié)議簽署國采取所有可能的措施和方法預(yù)防對其他沿岸國家造成的重大損害。如果重大損害已經(jīng)造成，實施損害行為的一方應(yīng)采取一切可能的措施和方法減輕相關(guān)損失，并積極探討賠償事宜。第4條確立了公平合理使用原則，并在《水道公約》的基礎(chǔ)上增加了兩個判斷公平性的因素：各國對流域水資源的貢獻(xiàn)量和流域面積占各國領(lǐng)土面積的比例。新增加的這兩個因素明顯有利于埃塞俄比亞，因為埃塞俄比亞對尼羅河水流量貢獻(xiàn)率達(dá)到86%，而且其流域面積僅次于蘇丹和南蘇丹。[10]憑借公平合理使用原則，《原則宣言協(xié)議》首次以協(xié)議的形式承認(rèn)了埃塞俄比亞作為上游國家應(yīng)有的權(quán)利，這在尼羅河流域合作歷史上具有里程碑式的意義。[10]第5條至第8條是關(guān)于大壩第一次注水和運行、信息交換和水壩安全維護(hù)方面的原則。爭議各方原則性同意在善意和及時交流的基礎(chǔ)上持續(xù)進(jìn)行協(xié)商，細(xì)化相關(guān)程序和技術(shù)性議題，并給予埃及和蘇丹在購買電力方面的優(yōu)先權(quán)。第9條重申了爭議各方應(yīng)當(dāng)在基于互相尊重主權(quán)、平等和互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行相互合作。第10條是爭端解決機(jī)制，其規(guī)定：如果發(fā)生對于該協(xié)議的不同解釋時，各方應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商解決；如果無法通過協(xié)商解決，經(jīng)各方同意后可將爭議提交給第三方調(diào)解解決。該協(xié)議沒有規(guī)定第三方強(qiáng)制爭端解決方式，因此，國際仲裁和訴訟不屬于協(xié)議允許的爭端解決方式。

4 國際法在“復(fù)興大壩”爭議中的局限性

由于國際法在界定主權(quán)國家權(quán)利和義務(wù)時的不確定性，其在最終解決“復(fù)興大壩”爭議中的作用不能被高估。囿于尼羅河流域的特殊政治環(huán)境，國際法在“復(fù)興大壩”爭議中的局限性也是十分明顯的。

4.1 國際法對沿岸國權(quán)利和義務(wù)界定的不確定性

首先，國際法未能規(guī)定一個用以判斷沿岸國使用跨境河流公平性與合理性的有可操作性的具體標(biāo)準(zhǔn)或精準(zhǔn)方案。誠然，《水道公約》第6條列舉了一些應(yīng)當(dāng)考慮的公平性因素，但它們只是眾多可以作為判斷跨境水資源使用公平性與合理性時的部分因素。而且，《水道公約》沒有明確指出這些因素分別代表的權(quán)重和優(yōu)先順序。由于缺乏精確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，《水道公約》無法為審查跨境河流使用公平性與合理性提供確定的指導(dǎo)，這為各國基于自身利益而對法律條文進(jìn)行利已化的解釋提供了模糊的空間。更為嚴(yán)重的是，由于公平合理使用原則的不確定性，一些國家出于對自身合法利益受損的顧慮和不滿而拒絕加入《水道公約》，從而使得國際法的作用更加受到限制。[17]

《水道公約》中的不造成重大損害原則在規(guī)范各沿岸國行為時也不具有很強(qiáng)的確定性。根據(jù)《水道公約》第7條，沿岸國承擔(dān)不造成重大損害義務(wù)的門檻是“重大損害”。從字面意義上來理解，這一門檻區(qū)別于“微小的損害”或“實質(zhì)損害”，并以對其他沿岸國環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)造成一定程度的損害為標(biāo)準(zhǔn)。然而，《水道公約》并沒有給出一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)來判斷何為“重大損害”。這將使得各國對于“重大損害”產(chǎn)生不同的理解，并為在實踐中適用該原則造成困惑與沖突。

盡管《水道公約》規(guī)定的程序性規(guī)則在一定程度上提高了各國在開發(fā)、利用和保護(hù)跨境河流水資源時進(jìn)行合作的強(qiáng)制性要求，有利于增加各國進(jìn)行跨境水資源合作時行動的透明度和可靠性。但是，這些程序性規(guī)則仍然是框架性的，《水道公約》并沒有規(guī)定詳細(xì)的措施保障它們的施行。況且，在沒有清晰界定各國實體權(quán)利和義務(wù)的情況下，任何程序性規(guī)則的設(shè)計都無法達(dá)到理想的立法和執(zhí)法效果。

4.2 國際法的不確定性在一定程度上影響了“復(fù)興大壩”爭議的全面解決

“復(fù)興大壩”爭議各方在簽訂了《原則宣言協(xié)議》之后，繼續(xù)圍繞一些技術(shù)和程序性議題進(jìn)行磋商。然而，由于國際法沒有規(guī)定具體而確定的解決方案，爭議各方仍然在大壩蓄水時間、水量控制和安全運營等方面遲遲無法達(dá)成全面協(xié)議。例如，在大壩蓄水時間這一問題上，埃及和埃塞俄比亞分歧較大。大壩的蓄水速度會影響上下游國家的重要利益。埃塞俄比亞希望以盡可能快的速度完成水庫蓄水，以盡快使水庫具備發(fā)電能力；而埃及則希望埃塞俄比亞能留出足夠長的時間緩慢蓄水，以減輕因尼羅河水量快速減少對其造成的損害。[18]同時，埃及一直堅持在進(jìn)行注水之前三方必須達(dá)成一個全面的協(xié)議，并強(qiáng)調(diào)水庫注水應(yīng)當(dāng)以切實解決下游國家對水庫安全的顧慮為前提，而埃塞俄比亞則依據(jù)《原則宣言協(xié)議》第5條予以反駁，認(rèn)為大壩注水與詳細(xì)規(guī)則的協(xié)商可以同時進(jìn)行。[19]此外，在大壩水量調(diào)節(jié)和分配問題上，埃及認(rèn)為埃塞俄比亞應(yīng)當(dāng)承諾在旱季使大壩維持一定的排水量，以緩解下游國家的干旱問題，而埃塞俄比亞則主張其釋放給下游的水量應(yīng)當(dāng)與注入大壩的水量保持一致，以保證水庫發(fā)電功能的正常運行。同時，埃及要求上游國家承諾在未來的水資源開發(fā)中保留特定用水份額，以保證尼羅河水的自然流動，而埃塞俄比亞認(rèn)為這是對其未來水資源開發(fā)利用的限制，是埃及試圖恢復(fù)其“歷史權(quán)利”的嘗試，和對埃塞俄比亞未來權(quán)利的侵犯。[20]鑒于《水道公約》未能確切地界定沿岸國家具體的權(quán)利和義務(wù)，“復(fù)興大壩”爭議各方依據(jù)自身的利益對公平合理使用原則和不造成重大損害原則進(jìn)行理解和解釋。爭議各方基于不同理解而提出的談判主張使得“復(fù)興大壩”爭議難以得到全面解決。

4.3 缺乏政治共識是造成國際法不確定性的根本原因

在跨境河流的實踐中，沿岸國通常對于如何利用跨境河流水資源缺乏廣泛而深入的政治共識，尤其是上游國家和下游國家之間往往存在著較大的利益沖突。下游國家往往是對跨境河流開發(fā)較早的國家，對上游流入的水資源長期以來形成了較高程度的依賴性，如尼羅河流域的埃及和瀾滄江-湄公河流域的越南。上游國家往往是對跨境河流開發(fā)較晚的國家，如尼羅河流域的埃塞俄比亞和瀾滄江-湄公河流域中的中國。隨著上游國家對水資源需求的增長，上下游之間在既得利益和新增需求之間的沖突逐漸顯現(xiàn)，并日益突出。在利益沖突較大的政治背景下，國際條約最大的作用是提供了一個基本的法律框架，而這一法律框架從嚴(yán)格意義上來講，只是一個被各締約方均可接受的以法律為名義的政治安排。在《水道公約》的談判過程中，不同國家就如何使用跨境河流有著強(qiáng)烈的利益沖突和相互矛盾的談判訴求。[17]為了達(dá)成一個基本的法律框架，《水道公約》通過創(chuàng)造一定程度的模糊性，盡可能地平衡不同國家或者國家集團(tuán)的利益和訴求，盡可能地增加公約被通過和被批準(zhǔn)的可能性。這一法律框架是各締約國在一些基本法律原則和程序性事項上達(dá)成的最低限度的共識。盡管這一法律框架的確定性較低，但其為各國將來厘清相關(guān)權(quán)利和義務(wù)保留了空間，為促進(jìn)國際法的逐步發(fā)展提供了可能性。

5 結(jié) 語

國際法為“復(fù)興大壩”爭議各方的行為提供了原則框架與方向指引，為爭議的和平解決提供了被國際社會廣泛認(rèn)同的預(yù)期和多樣化的方法。然而，由于國際法在界定流域國家具體權(quán)利和義務(wù)方面的不確定性，其在“復(fù)興大壩”爭議中的作用受到很大的限制。國際法的不確定性有其深刻的政治原因。為此，“復(fù)興大壩”爭議的最終有效解決，應(yīng)當(dāng)更多地寄望于爭議各方通過持續(xù)的談判來取得廣泛的政治共識，實現(xiàn)各方利益的平衡。