許 麗，詹洪杰

（吉林省雙遼市自然資源局，吉林 雙遼 136400）

1 新時期提高土地利用水平的意義

1.1 避免土地資源浪費，有利于提高管理效率

土地管理體系包括土地供應體系和土地儲備體系，是地區(qū)宏觀調控的有效政策工具，為政府靈活地運用土地政策調控經(jīng)濟提供了路徑。加強對有限的土地資源的管理，全面提高土地利用率能夠避免土地資源的浪費，最大限度地發(fā)揮土地利用的空間效果，解決土地利用的問題，落實土地管理體制，提高土地管理效率，使社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展[1]。

1.2 深化國土空間規(guī)劃，有利于編制合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃

依據(jù)我國的國情，積極地進行土地管理，提高土地利用水平，能夠整合松散的土地，檢測土地擁有的各類資源，如山、水、林、田、湖、草等，有利于從全局對其發(fā)展進行合理預期，實現(xiàn)地方的發(fā)展目標。特別是深化國土空間規(guī)劃，進一步提高土地利用率，能夠保證開發(fā)利用國土資源的規(guī)劃按照計劃有序地進行，為鄉(xiāng)村振興編制科學的鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化地方城鎮(zhèn)化的整體布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展模式。

1.3 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于保障農(nóng)民利益

國土資源管理最根本的任務就是保護基本農(nóng)田、確保耕地面積不減少。提高土地利用率能夠保證土地的產(chǎn)出率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質增效的目標，增加當?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟收入，改善農(nóng)民的生活。另外，按照市場發(fā)展和實際用地需求，對土地進行開發(fā)、管理和利用，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、建設等方面的用地，整理零散閑置的農(nóng)村居民點，規(guī)范征地工作，保障農(nóng)民的利益，切實保證經(jīng)濟的長遠發(fā)展，構建和諧社會。

2 新時期土地管理的現(xiàn)狀

2.1 土地管理體系不夠完善

土地管理的整體效率高低與否取決于土地管理體系是否健全，有效的土地管理技術和方法，能夠提高工作人員的工作效益，指導相關工作的推進。但是，隨著建筑項目的增加和規(guī)模的擴大，我國當前的土地管理體系還不夠完善，土地管理變革進度較慢，不足以適配生產(chǎn)的發(fā)展，土地利用水平整體不高[2]。另外，某些土地管理人員的思想也相對傳統(tǒng)，給提高土地利用率的工作帶來一些阻力，其土地管理思想模式有待轉變。

2.2 土地管理前期的規(guī)劃不足

系統(tǒng)、科學、合理的土地管理前期規(guī)劃是提高土地利用水平的關鍵。但是某些地方進行土地管理工作時沒有制定好前期規(guī)劃，只顧眼前利益而忽略其他資源的做法，失去了對土地資源進行統(tǒng)籌協(xié)調的重要時機，導致不同種類的土地資源混合在一起，給工作人員的工作實際造成一定的負擔。在進行管理的過程中，項目增加或擴大規(guī)模時，前期規(guī)劃缺失易打亂計劃，降低土地管理效益，不利于土地利用水平的提高，對當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展帶來不良影響。

2.3 集約節(jié)約用地意識不高

控制增量的同時盤活存量、提升集約節(jié)約用地意識、加大集約化程度，是新時代對土地管理工作提出的更高目標要求。但是，某些地方集約節(jié)約用地意識不高，建設用地占據(jù)較多耕地，用地方式比較粗放。另外，每宗建設用地在使用時沒有做好預期，出現(xiàn)了高投入低產(chǎn)出現(xiàn)象，土地利用集約化程度較弱。有些地方的土地投放數(shù)量不合理，土地安排節(jié)奏不妥當，建設用地結構和布局不利于社會經(jīng)濟的長期和快速發(fā)展，土地配置和利用效率低下。因此，新時期各地方相關部門仍需在實踐中不斷強化土地集約節(jié)約利用的自覺性。

3 新時期提高土地利用水平的有效策略

我國土地管理體制的各項改革，既揭示了當前各地區(qū)土地管理面臨的問題，又為各地土地管理工作帶來了很多機遇。吉林省雙遼市是“一帶一路”倡議部署和實施的必經(jīng)之地，在大區(qū)域發(fā)展的背景下，其用地布局也將迎來重大變革，帶動雙遼優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在挑戰(zhàn)與機遇面前，各地區(qū)要積極落實各項土地管理指標，統(tǒng)籌各類用地，制定行之有效的土地管理策略，改善土地利用結構，優(yōu)化整體空間布局，將土地利用率和產(chǎn)出率提升到更高的層次，增進土地資源的可持續(xù)利用水平。

3.1 深化土地管理體制改革

土地管理體制包括土地產(chǎn)權制度、土地價格體制、土地儲備制度、征地制度等，基于國家政治和經(jīng)濟制度以及基本國情建立的土地管理體制是土地管理的制度保證。當前我國經(jīng)濟發(fā)展受內外因素的影響較大，新時期推進土地管理體制的改革，完善土地管理體制，才能有力地支撐土地管理工作，減少或避免土地流失、非法占地等問題，促進土地利用水平的提升。針對城市土地資源，我國應該進一步明確管理主體，完善城市土地登記管理制度，強化土地資源管理機構掌握土地實際情況并進行全面調整和控制的工作力度，對土地的主要用途作出明確的規(guī)定。為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，應該完善相應的土地價格體制，建立健全動態(tài)的土地資源調整體系，降低土地基準價與現(xiàn)實之間的差距。在農(nóng)村土地管理方面，應該嚴格依法管理，采用城鄉(xiāng)一體化的方式，進行土地市場化運營，保證農(nóng)民的土地使用權，提高管理效果。同時，相關部門要督促城鄉(xiāng)土地使用者及時辦理相應的手續(xù)，建立土地使用信息庫，增強土地管理力度，避免土地資源的浪費和流失。此外，在土地管理工作人員培訓方面，要總結土地管理的實際工作經(jīng)驗，建立健全相配套土地管理工作培訓制度，更新工作人員的土地管理理念，轉變規(guī)劃管理模式，提高工作人員的專業(yè)知識素養(yǎng)，實現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化發(fā)展。例如，雙遼市以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為核心，進行了國土資源管理制度改革，積極轉變土地利用的觀念和思路，加大土地開發(fā)整理力度，取得了一定的成效。為了進一步保證國土資源科學發(fā)展，雙遼市要明確土地管理中的行政職能和市場職能，劃分土地管理部門的責任，明晰新時期的各項改革任務，調動和發(fā)揮政府部門的宏觀調控職能，推動國土空間管理制度趨于完善，劃定基本農(nóng)田保護線和生態(tài)保護線，通過落實城市開發(fā)邊界，促進新型城鎮(zhèn)化建設，扎實國土空間管制工作基礎，提高雙遼市的土地利用率與產(chǎn)出率，堅定市場取向，促使產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

3.2 轉變土地利用方式，促進土地集約節(jié)約利用

新形勢下，要及時轉變土地利用方式，真正地促使土地集約和節(jié)約利用，加強土地管理，提高土地利用水平。因此，為了落實土地集約和節(jié)約利用工作，各地區(qū)要依據(jù)土地跟蹤管理制度，嚴格控制建設用地的規(guī)模，對于閑置的土地進行整理與處置，挖掘建設用地潛力，盤活存量用地[3]。雙遼市通過控制城鄉(xiāng)建設用地總量，盤活存量用地，通過集約高效的總量管控措施，由粗放利用向集約節(jié)約利用進行了轉變，以確保城鎮(zhèn)發(fā)展用地以及符合經(jīng)濟發(fā)展需求的項目用地得到優(yōu)先保障。在國土空間規(guī)劃的新階段，雙遼市需要加大土地空間整理，進行內涵式挖掘，深入地對本地區(qū)的存量用地進行全面調查，綜合分析土地利用情況和利用效益現(xiàn)狀，對當前土地利用前景進行合理的預期和評估，整合城鎮(zhèn)閑散用地，整治農(nóng)村宅基地，采用多樣化的手段鼓勵低效用地改造，并進行深度開發(fā)利用，促進用地的集約和節(jié)約利用，促進土地資源向市場配置轉變，緩解和解決土地供需矛盾。為提高城市建設用地的使用效益和未使用的后期利用效率，雙遼市還要建立健全集約節(jié)約用地評價機制，對建設用地進行調查分析和登記，對其集約利用程度和利用潛力進行科學地評估與測算，并依據(jù)實際發(fā)展情況提出改善建議，降低用地效益風險。

3.3 科學制定前期規(guī)劃，優(yōu)化土地利用結構

依據(jù)實際管理工作，良好的前期計劃能夠實現(xiàn)土地利用過程中的結構優(yōu)化，有助于解決實踐中遇到的問題，保證各項工作的順利進行。我國新時期土地資源出現(xiàn)相對短缺的問題，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，供需矛盾也在日益加劇。所以，需要積極地根據(jù)土地資源的實際情況，進行差異化管理和利用，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的不同層次的需求，從空間和時間上進行優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地利用效益、經(jīng)濟效益和社會效益的和諧統(tǒng)一發(fā)展。此外，可操作的土地前期規(guī)劃必須要納入土地管理宣傳工作，調動廣大群眾的力量，改變和提高群眾的土地管理意識，增加土地管理的群眾力量。例如，雙遼市耕地、林地、園地和牧草地等比較豐富，對農(nóng)用地進行規(guī)劃整理時，需要制定完備的前期規(guī)劃，確保規(guī)劃能夠有利于提高農(nóng)用地利用水平，促進鄉(xiāng)村振興的進程。雙遼市進行城鄉(xiāng)建設、交通水利用地、風景區(qū)用地和其他特殊用地前期規(guī)劃時，要注意用地分布，優(yōu)化用地布局，發(fā)揮雙遼地區(qū)土地利用戰(zhàn)略的優(yōu)勢，達成土地利用的總體目標。

3.4 實現(xiàn)土地管理信息化，創(chuàng)新土地管理技術

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息化技術的應用在社會每個行業(yè)中逐漸興起，極大地提高了工作效率，當下我國土地管理工作方式也逐步向職能化轉變。建立土地信息管理平臺，建立土地信息管理系統(tǒng)，能夠為土地利用結構的調整和利用水平的提升提供可靠的有意義的數(shù)據(jù)[4]。土地管理信息化平臺能夠整合海量的國土資源數(shù)據(jù)，產(chǎn)生動態(tài)化的信息，實現(xiàn)土地管理的多源信息集成，便利國土管理工作人員對土地管理相關的各類信息的獲取，然后通過信息分析和利用，提高其土地管理能力，增強土地管理效率，創(chuàng)新土地管理技術，為土地管理提供優(yōu)質的服務。特別是經(jīng)濟快速發(fā)展促使土地開發(fā)與利用力度增加的時期，土地資源的信息也會隨之不斷變動，土地管理工作難度系數(shù)較大。利用信息化技術手段實施土地信息化管理，能夠讓土地資源管理部門掌握土地利用的變化情況，結合實際依據(jù)參考數(shù)據(jù)制定相應的土地利用方法，保障土地開發(fā)和利用有序進行，提升土地利用的整體空間。例如，雙遼市在建立城鎮(zhèn)土地管理信息系統(tǒng)的同時，也要繼續(xù)加強推進農(nóng)村土地信息服務體系基礎建設，推動強化新型的農(nóng)村土地管理制度建設，逐步建立健全新型農(nóng)村用地制度改革，以信息化促進市場運營管理機制，對未來更多農(nóng)村用地優(yōu)勢進行合理預期和配置。根據(jù)本地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，科學合理地規(guī)劃設置新型農(nóng)村土地管理信息平臺，積極培養(yǎng)配備一批懂鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、知農(nóng)村鄉(xiāng)情的新型土地管理人員隊伍，進一步加快大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村土地信息管理與用地制度改革，提高上下級部門之間的信息互通效率，做到發(fā)現(xiàn)用地問題及時溝通并采取措施進行處理，提升土地管理服務鄉(xiāng)村振興的水平，優(yōu)化土地利用方式，加強雙遼耕地、林地、園地等農(nóng)用地管理向綜合化、信息化、時代化建設邁進。

3.5 建立長效的監(jiān)察機制

加強土地管理監(jiān)管，才能保證土地資源物盡其用，通過合理的有計劃的開發(fā)和利用，提高土地資源利用效益。為達成新時期的發(fā)展目標，進行土地管理時要主動地完善土地管理工作方面的監(jiān)察機制，確保土地管理的長效性，避免土地管理工作問題造成的損失和不利影響。在加強用地監(jiān)控時，要主動利用市場配置資源的基礎性作用，采用公開、公平、公正的市場機制，制止濫用土地、浪費土地的現(xiàn)象，提高土地有效利用率。各個部門之間要互相協(xié)調配合，及時反饋土地管理情況，增加計劃執(zhí)行力，對已經(jīng)實施的用地項目進行跟蹤監(jiān)管，對即將實施的用地項目做好使用前、使用中和使用后的動態(tài)跟蹤規(guī)劃、管理與通報，并及時地對過程中的各個執(zhí)行情況進行有目的有計劃的總結，以便為全面的監(jiān)察整合有利的信息。同時，在土地供應管理中，要強化供應管理制度，對違背土地供應計劃的行為進行限期責令整改，并依據(jù)有關的制度進行合理處置，確保落實土地供應計劃指標。例如，雙遼市注重突出關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作，并運用現(xiàn)代化手段公布土地利用狀況的相關信息，對土地管理的現(xiàn)狀進行有效地監(jiān)測。

4 結束語

新時期，我國社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求在不斷提高，加強土地管理，提高土地利用水平是當前亟需解決的問題。各地區(qū)要積極推動土地管理體制的改革，提高集約節(jié)約用地意識，采用信息化技術手段創(chuàng)新土地管理方式，對土地各項資源進行有機地整合，最大限度地提高土地利用水平，完善土地管理工作，促進我國經(jīng)濟各項建設的穩(wěn)步健康發(fā)展。