王成麗

（中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所 海南?？?71101）

保障糧食安全關(guān)鍵在于落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。土地托管可有效提高土地利用率，促進土地“趨糧化”，是解決“誰來種地、如何種地”問題、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要途徑。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要特征，具有兩個發(fā)展方向，一個方向是土地等基礎(chǔ)要素集聚形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，以土地流轉(zhuǎn)為主要形式；另一個方向是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的規(guī)模供給形成的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化經(jīng)營，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主?！巴恋赝泄堋保础稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管”，指農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。根據(jù)服務(wù)對象需求的不同，土地托管分為全托管和半托管。全托管指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從種到收、從農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)到產(chǎn)品銷售交由第三方服務(wù)組織全程提供，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支付托管費用。半托管是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的部分作業(yè)環(huán)節(jié)交由第三方服務(wù)組織完成的一種模式，進一步可分為單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管及關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管等形式。土地托管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在地方實踐探索中形成的一種主要形式，是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的具體實踐、具體抓手，也是當(dāng)下廣受歡迎的一種新型經(jīng)營方式。筆者系統(tǒng)梳理了我國土地托管發(fā)展的歷程和各地實踐模式，以期為土地托管發(fā)展提供可推廣、可借鑒的經(jīng)驗。

1 我國土地托管的發(fā)展歷程

我國土地托管是伴隨著農(nóng)村改革產(chǎn)生和發(fā)展，從無到有，歷經(jīng)了近30年，是由基層農(nóng)民試驗并逐漸推廣，最終上升為國家政策的實踐創(chuàng)新和典型示范。

1.1 初始階段

我國土地托管始于20世紀90年代甘肅省涇川縣王村鄉(xiāng)各村農(nóng)民創(chuàng)辦的“托田所”，外出務(wù)工或耕地意愿不強的農(nóng)民把自家承包田托給“托田所”，“托田所”在明確托管土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，將土地有償?shù)剞D(zhuǎn)包給有耕種能力的農(nóng)戶。此舉解決了外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，同時受托大戶能夠成片耕種土地，提高了生產(chǎn)率。1995年，湖南省瀏陽縣北盛鎮(zhèn)89%的村民小組都辦有土地托管所［1］。2000年，胡志安對湖北省鄂州市六鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個村1 314戶農(nóng)戶土地托管進行了抽樣調(diào)查［2］。總的來說，這一階段的土地托管還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的新生事物，處于自發(fā)形成的初級階段，存在托管規(guī)模小、隨機性大等特點，缺乏應(yīng)有的組織、規(guī)范和引導(dǎo)，配套服務(wù)沒有跟上。

1.2 發(fā)展階段

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施后，農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般發(fā)展壯大，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的土地托管服務(wù)得到迅速發(fā)展。2008年，陜西西安農(nóng)民薛拓組建公司對糧田實行土地托管，對長安區(qū)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個行政村3 800戶的1 073 hm2糧田，實行統(tǒng)一托管服務(wù)。2009年山東省供銷社率先探索土地托管模式，形成“汶上模式”，河南、河北、江蘇、安徽等地紛紛效仿成立土地托管專業(yè)合作社。這一階段土地托管成效顯著，閑置土地迅速被聚集，產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)，由“菜單式”托管逐漸向“全程”托管發(fā)展，服務(wù)范圍日益拓展。隨著經(jīng)營規(guī)模的擴大，也出現(xiàn)了一些問題，如：托管經(jīng)營主體資金短缺；農(nóng)民大多持觀望心理，托管的實現(xiàn)需要村干部、村委會等反復(fù)動員；農(nóng)戶多選擇菜單式托管，土地細碎化現(xiàn)象嚴重；托管經(jīng)營主體在人才技術(shù)、物資裝備等方面較匱乏，國家對經(jīng)營主體土地托管服務(wù)的規(guī)范指導(dǎo)和政策支持較少。

1.3 規(guī)范階段

隨著各地土地托管由點及面、逐步鋪開，形成了一批可復(fù)制可推廣的土地托管成功模式和典型經(jīng)驗做法，土地托管逐步由實踐經(jīng)驗上升為制度安排。2014年中央一號文件提出土地“托管式”服務(wù)，明確提出擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點范圍。2014年山東省在總結(jié)本省農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上率先發(fā)布了地方標(biāo)準(zhǔn)——土地托管服務(wù)規(guī)范，在山東省標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，《農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)土地托管服務(wù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)于2017年正式發(fā)布，標(biāo)志著土地托管從實踐經(jīng)驗不斷走向規(guī)范化。近幾年，國家出臺一系列文件，引導(dǎo)土地托管向規(guī)范化發(fā)展。中央財政自2017年起通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目任務(wù)，2020年中央財政投入45億元推動土地托管項目。截至2019年，全國生產(chǎn)托管服務(wù)面積超過1億hm2。這一階段全國各地依托自身資源稟賦，探索出多種土地托管經(jīng)營方式。

2 我國土地托管的理論研究

發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營是未來很長一段時期內(nèi)中國農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)［3］。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營可以說已經(jīng)走到改革“深水區(qū)”［4］，較多學(xué)者開始探討通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的可能性［5］。羅必良［6］認為規(guī)模經(jīng)濟的本質(zhì)在于分工與專業(yè)化。在要素（服務(wù)）市場開放的條件下，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動卷入外部分工以及社會化分工有了更大可能，推進農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的重要方向［7］。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變培育新引擎［8］。

學(xué)者對土地托管實踐效果的評價更多是傾向于積極正面的，有利于防止非糧化［9］，提高生產(chǎn)效率［10］；有利于強化農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的功能［4］；實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對接［11］；本質(zhì)上呈現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的鄉(xiāng)村治理的實踐樣態(tài)［12］等。托管經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化趨勢，但也面臨著以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)以利潤驅(qū)動為主要動力，村兩委和基層供銷社的參與動力尚不足的組織困境［5］。部分學(xué)者在對土地托管與土地流轉(zhuǎn)比較分析基礎(chǔ)上，提出了土地托管的適用條件：一是持續(xù)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)和家庭收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；二是土地能夠集中連片和規(guī)模經(jīng)營；三是村級組織強有力的組織動員和協(xié)調(diào)治理能力；四是完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系；五是土地托管更易在土地流轉(zhuǎn)之外產(chǎn)生，兩者在一定條件下相互替代和轉(zhuǎn)化［13-14］。

3 我國土地托管的地方實踐

3.1 供銷社牽頭的土地托管模式

以供銷社牽頭推動的土地托管模式在山東省率先展開，逐步推廣至到全國。山東省供銷社構(gòu)建為農(nóng)服務(wù)體系，形成縣、鎮(zhèn)、村三級為農(nóng)服務(wù)平臺。在村級層面，以“村社共建”為手段，供銷社基層社與村委會、農(nóng)村基層黨組織緊密合作，共同發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村綜合服務(wù)社，實施各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由實力雄厚的合作社牽頭，聯(lián)合鎮(zhèn)域內(nèi)其他合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社。在縣級層面，由縣供銷社牽頭，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合社為主體，聯(lián)合縣域內(nèi)各類農(nóng)業(yè)服務(wù)主體共同組建縣級農(nóng)民專業(yè)合作社，在縣域范圍內(nèi)形成上下貫通的合作社組織體系和為農(nóng)服務(wù)體系，有效地整合了各類服務(wù)資源，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈社會化服務(wù)，達到了農(nóng)民、村集體和服務(wù)主體“三方共贏”。

3.2 農(nóng)資企業(yè)轉(zhuǎn)型驅(qū)動的土地托管模式

為應(yīng)對外部環(huán)境改變，農(nóng)資零售商從單一的農(nóng)資銷售轉(zhuǎn)型為提供農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品銷售等農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)，依托土地托管服務(wù)，不僅解決農(nóng)資賒銷問題，還實現(xiàn)了農(nóng)戶與合作社的共贏。其轉(zhuǎn)型本質(zhì)是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈進行縱向整合，最終驅(qū)動了土地托管模式的實現(xiàn)。

大型農(nóng)資企業(yè)也積極發(fā)展土地托管業(yè)務(wù)?；噬a(chǎn)龍頭企業(yè)——金正大集團，2017年成立全國首家開放的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)平臺“金豐公社”，為農(nóng)民提供土地托管一攬子全程服務(wù)，開拓了農(nóng)化企業(yè)發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈社會化服務(wù)的范例。中化集團著力打造的“MAP”模式，成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的重要平臺。

3.3 村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)辦的土地托管模式

2017年，安徽省六安市黃墩村集體經(jīng)濟組織以水庫、水渠及荒置的林地、茶園等“沉睡”經(jīng)營性資產(chǎn)和財政資金入股，聯(lián)合3家公司、1個合作社共同成立黃墩村股份經(jīng)濟合作社，代表農(nóng)民統(tǒng)一與服務(wù)組織簽訂合同，以水稻專業(yè)化生產(chǎn)為紐帶，為全村農(nóng)田集中開展產(chǎn)銷一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈托管服務(wù)，對服務(wù)組織實行“四化”管理，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的作用，實現(xiàn)“服務(wù)主體+村集體+服務(wù)對象”合作共贏。

3.4 單一作物的全程土地托管模式

黑龍江龍江縣超越合作社成立于2013年2月，致力于推廣玉米專業(yè)化種植，圍繞玉米種植全產(chǎn)業(yè)鏈，提供“耕種管收售”全程托管服務(wù)，構(gòu)建“金融+期貨+保險”農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值保障機制，對托管的土地實行網(wǎng)格化組團式管理；探索建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管參保機制，充分保證農(nóng)民收益。自2016年起，陜西白水縣美華果業(yè)有限責(zé)任公司以蘋果果園托管服務(wù)為核心，探索集技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)種植、果品包裝、冷藏物流、加工營銷于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系。四川綿陽市川椒王子農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司提供藤椒全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，重慶市奉節(jié)縣多品農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司通過“全程托管+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)”打造臍橙全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

3.5 關(guān)鍵環(huán)節(jié)的土地托管模式

浙江省農(nóng)飛客農(nóng)業(yè)科技有限公司2015年成立以來，聚焦水稻、小麥等大田作物，花生、高粱、茶葉等經(jīng)濟作物開展全程植保解決方案，聚焦湖南、湖北、江蘇、浙江等重點市場，深耕縣級服務(wù)站，打造“農(nóng)飛客線上服務(wù)平臺”，在線為各地飛手及大戶提供從產(chǎn)品套餐、植保技術(shù)指導(dǎo)、飛手技能培訓(xùn)、物流及倉儲配送等一站式服務(wù)。福建司雷植保技術(shù)有限公司通過推廣自主研發(fā)的純物理智能蟲害防治系統(tǒng)，探索出了茶園植保生態(tài)防控全程托管模式。

3.6 聯(lián)合體經(jīng)營的土地托管模式

安徽黟縣2016年聯(lián)合31家經(jīng)營主體組建了黟縣有農(nóng)優(yōu)質(zhì)糧油生產(chǎn)聯(lián)合體。聯(lián)合體以優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)為核心，涵蓋生產(chǎn)、加工、銷售、金融、保險等服務(wù)；全程追溯、質(zhì)量檢測、物聯(lián)網(wǎng)等科技服務(wù)；從育秧到烘干倉儲的全程機械化服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)前農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)中耕種管收集、產(chǎn)后銷售運輸?shù)确?wù)。浙江樂清市金穗水稻專業(yè)合作社聯(lián)合社由23個農(nóng)民合作社以股份合作形式組建，以水稻專業(yè)化生產(chǎn)為紐帶，整合服務(wù)資源，探索形成了專業(yè)化生產(chǎn)合作、農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品購銷合作、資金信用服務(wù)合作“三位一體”服務(wù)新模式，帶領(lǐng)“低小散”農(nóng)民專業(yè)合作社提升對接市場能力。江蘇泰州市姜堰區(qū)引導(dǎo)村集體牽頭組建鎮(zhèn)域性的家庭農(nóng)場服務(wù)聯(lián)盟，實現(xiàn)了全區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，構(gòu)建了區(qū)域性服務(wù)聯(lián)盟。

4 實踐經(jīng)驗的啟示

4.1 發(fā)揮村集體統(tǒng)籌能力是土地托管供需雙方達成合作的關(guān)鍵

土地托管的服務(wù)對象是廣大而分散的小農(nóng)戶，村集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有者，在組織農(nóng)民和協(xié)調(diào)服務(wù)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，村組干部主要借助于自身的職能、威信和能力來協(xié)調(diào)組織農(nóng)民，將分散的農(nóng)民組織起來后，再與社會化服務(wù)主體進行對接，形成“小農(nóng)+村集體+社會化服務(wù)”模式。托管服務(wù)主體要充分發(fā)揮村集體的組織協(xié)調(diào)作用，通過與村組干部聯(lián)合組建服務(wù)團隊、吸收村集體資產(chǎn)入股、設(shè)立村聯(lián)絡(luò)員等多種形式發(fā)揮村組干部參與土地托管服務(wù)的積極性。

4.2 充分保障農(nóng)民的利益是土地托管經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

托管服務(wù)主體要主動構(gòu)建保障農(nóng)民利益的運行機制和風(fēng)險防范機制。如在山東供銷社牽頭的土地托管模式中，鎮(zhèn)級農(nóng)民合作社聯(lián)合社設(shè)定農(nóng)民社員的持股比例，保證農(nóng)民社員的收益。構(gòu)建“金融+期貨+保險”農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值保障機制，以金融兜底產(chǎn)值波動風(fēng)險，保障托管農(nóng)戶的產(chǎn)品收益。農(nóng)戶獲利了，才能創(chuàng)造出更大的土地托管需求，土地托管經(jīng)營才能持續(xù)。

4.3 服務(wù)主體多元化是土地托管服務(wù)規(guī)?；谋Ｕ?/h3>

隨著土地托管規(guī)模的擴大，單個經(jīng)營主體往往會面臨技術(shù)能力不足、資金匱乏、人才隊伍短缺等問題，客觀上需要更多的服務(wù)主體參與土地托管經(jīng)營，更好地整合服務(wù)資源，提升服務(wù)能力。各地的土地托管實踐大都是聯(lián)合了多個主體共同提供土地托管服務(wù)，供銷社牽頭成立的農(nóng)民合作社聯(lián)合社、農(nóng)資企業(yè)聯(lián)合其他主體打造的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)平臺、吸納家庭農(nóng)場、合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研院所組建的區(qū)域性服務(wù)聯(lián)盟模式，均是多元化服務(wù)主體，有力地推動了社會化服務(wù)規(guī)模的擴大和服務(wù)效益的提升。

4.4 堅持因地制宜是土地托管具體模式選擇的導(dǎo)向

土地托管是在實踐中發(fā)展起來的一種新型經(jīng)營模式，由于全國各地資源稟賦各異，土地托管的典型案例在各地實踐應(yīng)用中也會產(chǎn)生差異。從托管服務(wù)主體上，村集體、供銷社、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)專業(yè)大戶以及各種聯(lián)合體都可以提供土地托管服務(wù)，具體以哪個主體為主導(dǎo)需要因地制宜。從托管服務(wù)品種上，盡管全國范圍來看主要以糧食作物為主，但各地也逐漸探索出了其他作物的托管模式。從托管環(huán)節(jié)上，全托管、半托管模式均有成功的經(jīng)驗可以借鑒，從長遠來看，服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的全托管模式可以獲得更高的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營效益。聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)的綜合托管可以更好地滿足農(nóng)戶的定制化需求。從服務(wù)對象范圍上，土地托管在把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上起到了突出作用。但同時也要看到，近年來我國新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中同樣會產(chǎn)生農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求。

4.5 政府的大力支持為土地托管營造了良好的環(huán)境

我國土地托管的發(fā)展歷程表明，沒有政府支持自發(fā)形成的土地托管是無序、不規(guī)范的，土地托管由實踐經(jīng)驗上升為國家政策后，有了國家的頂層設(shè)計、規(guī)范指導(dǎo)和大力扶持，土地托管發(fā)展才走上規(guī)范化道路，土地托管服務(wù)市場不斷發(fā)展壯大。因此，各地在開展土地托管過程中，需要各級政府在政策、資金、技術(shù)、信息等方面給予大力支持，對農(nóng)戶進行引導(dǎo)，對服務(wù)主體進行扶持。同時也要防止政府過度和不正當(dāng)干預(yù)市場，違背農(nóng)戶和經(jīng)營主體意愿的行為。