楊靜靜

（塔城市委黨校，新疆 塔城 834700）

2014 年以來，黨中央和國務院對農村土地承包經營進行了一系列改革，這些改革措施提高了農民從土地承包中獲得的權益，健全了農村土地承包經營制度，對擴大有償流轉范圍起到了巨大的推動作用，是繼實施家庭聯(lián)產承包責任制后對農村土地制度的又一大變革。黨的十九大提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@無疑再次激發(fā)了農村土地活力，在更大程度上促進了農村土地資源向土地資本轉變。新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)在土地流轉政策和各項惠民政策的推動下，農村土地流轉方式呈現出多元化發(fā)展勢頭，農村經濟得到發(fā)展，人均收入不斷提高。

1 塔城地區(qū)農村土地流轉現狀及成效

1.1 塔城地區(qū)農村土地流轉現狀

1.1.1 基本情況。塔城地區(qū)共轄7個縣級行政區(qū)，包括3 個縣級市、3 個縣、1 個自治縣，68 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，954 個村，耕地面積為61.33 萬hm2，草原面積為580.00 萬hm2，牲畜年最高飼養(yǎng)量885.5萬頭（只），素有新疆維吾爾自治區(qū)的“糧倉”“肉庫”“油缸”之稱［1］，是一個典型農牧業(yè)大區(qū)。近年來，塔城地區(qū)城鎮(zhèn)化進程不斷加速，農村土地結構性改革政策不斷落實，農村社會快速發(fā)展，農民思想不斷轉變。塔城地區(qū)54%的農業(yè)人口轉產轉業(yè)，傳統(tǒng)農村的家家包地、戶戶種田局面發(fā)生了很大變化。自2013年新疆維吾爾自治區(qū)開展土地確權工作以來，塔城地區(qū)認真落實土地確權工作，確保達到5年內完成確權登記頒證的要求。2016 年3 月，為著力抓好庫魯斯臺草原生態(tài)修復工程，塔城地區(qū)實施土地清理和井電雙控工作，僅2016年塔城地區(qū)清理土地2.72萬hm2，關停機井1 671眼，安裝計量設施12 765 套；2017 年，塔城地區(qū)清理土地0.93 萬hm2。土地資源越發(fā)緊張，隨之土地流轉方式呈現多樣化。目前，塔城地區(qū)土地流轉方式包括轉包、轉讓、互換、出租和入股等［2］。

1.1.2 土地流轉趨勢。一是土地大部分流轉到村隊種植大戶。農村土地大多轉包給種植大戶，產生的富余勞動力轉移到附近工業(yè)園區(qū)、城市打工或者從事個體職業(yè)，實現兩份收入。因此，土地流轉給農民帶來了一場從農村到城市、從農民到工人的巨大改變，土地也轉變?yōu)閺那Ъ胰f戶到大戶規(guī)?；a的管理方式。這已成為塔城地區(qū)農村的普遍現象。例如，烏蘇市吉爾格勒德鎮(zhèn)有1 000余戶，耕地總面積0.36萬hm2，其中4個承包大戶承包土地超0.27萬hm2，少數農民守護著剩余的耕地，其余近千名農民已轉移至臨近的工業(yè)園區(qū)打工就業(yè)。烏蘇市頭臺鄉(xiāng)也進一步推進了土地流轉，頭臺鄉(xiāng)耕地總面積0.95萬hm2，117戶沙灣縣農民承包國有土地0.49萬hm2，承包村民集體土地0.21萬hm2，戶均承包41.60 hm2以上，大戶承包占頭臺鄉(xiāng)耕地面積的74%，而該鄉(xiāng)實有居住人口僅占戶籍登記人口的46%。

二是土地流轉到各類農民合作社。除傳統(tǒng)的將土地流轉承包給個人外，農民合作社近幾年承包土地發(fā)展迅速。目前，塔城地區(qū)農民合作社約4 830 家；網上注冊的農產品品牌超過8 000 種，農業(yè)加工企業(yè)約2 500家。從經濟收益來看，大部分農民更愿意將土地流轉給有實力的農民合作社及新型經營組織，很多農民可以轉包獲得一份收益、給合作社打工獲得一份收益、年底合作社分紅獲得一份收益，實現一戶土地三份收入。

1.2 塔城地區(qū)農村土地流轉成效

二輪土地承包時，農民流轉土地是為了不交土地提留稅，有些農民甚至放棄土地。隨著農業(yè)費稅的取消，農戶的土地流轉收益逐年攀升，流轉價格也節(jié)節(jié)攀升。根據土地條件的不同，承包價格也不相同，目前塔城地區(qū)667 m2土地承包價格在200～500元。土地流轉后為進一步提高土地使用效率，部分承包戶將土地用于發(fā)展優(yōu)質經濟作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值的農業(yè)產業(yè)。例如，沙灣縣天寶綠色食品有限公司通過領辦種植專業(yè)合作聯(lián)合社，帶動農戶發(fā)展適度規(guī)模經營，不斷調整、改變農業(yè)“小、散、弱”的格局，發(fā)展和擴大合作社經營服務規(guī)模，實現節(jié)本增效。對于農村實現精準脫貧，各級政府、社會積極參與，共同努力實現“扶貧要扶到了點上、扶到了根上”的扶貧要求。2017年，塔城地區(qū)提出建立“一村一社”，特別是對少數民族貧困村隊進行實地調研，認真分析致貧原因，制定符合貧困村實際的“一村一社”脫貧計劃，拓寬增收渠道。

2 塔城地區(qū)農村土地流轉存在的問題

2.1 自行流轉土地現象普遍存在

當前，塔城地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)登記備案的土地流轉面積僅為7.47萬hm2，占總面積的12.17%，與實際反映的土地流轉面積占60%有很大差別，其余40%的土地沒有經過政府確認登記備案。由此可以看出，塔城地區(qū)土地流轉仍呈現自行流轉態(tài)勢。一方面表現在相當一部土地分流轉仍是在鄰里和親戚之間進行。自行流轉土地的大部分農民多采用“口頭協(xié)議”或“旁人作證”的形式確定雙方的權利和義務。也有部分農民防風險意識較高，土地流轉雙方能簽訂轉讓合同，但往往因為缺乏相關知識，導致轉讓合同條款不清、權責不明，最終在農作物補貼、水資源費等涉及雙方利益問題上產生矛盾、糾紛。另一方面表現在土地流轉不能達到資源優(yōu)化配置作用。因為土地流轉仍以轉包和出租為主，難以實現規(guī)?；芾砗屯恋匦б孀畲蠡＿@種現象反映出土地流轉的市場機制仍不夠健全，供需雙方流轉信息傳播區(qū)域較小。

2.2 土地流轉監(jiān)管機構缺位

在土地流轉過程中，政府監(jiān)管很關鍵。但當地部分政府部門存在對土地流轉認識不足，對流轉政策宣傳力度、廣度和深度不夠的現象，部分相關工作人員對于政策的認識不充分，認為土地流轉是農民間自覺自愿自發(fā)行為，不需要引導和監(jiān)督。這也是導致政府部門登記的土地流轉面積與實際流轉面積差距較大的原因之一，同時給流轉過程中因流轉不規(guī)范引發(fā)矛盾、糾紛留下了隱患。很多案件顯示，在沒有政府監(jiān)管的土地流轉案件中，產生矛盾后即便走法律程序，也不一定能確保農民利益不受損失。

3 塔城地區(qū)農村土地流轉建議

3.1 土地確權工作是基礎

黨的十九大報告指出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@表明土地關系在我國長期穩(wěn)定，各部門應從保障農民權益、發(fā)展現代農業(yè)、實現鄉(xiāng)村振興、保證社會穩(wěn)定的高度來認識土地確權工作［3］。當前首先要做好土地確權、登記、頒證工作，建立健全的土地承包經營權登記制度；認真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺賬齊全，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實基礎［4］，確保土地給農民帶來實實在在的收益。

3.2 健全管理制度是保障

為對土地流轉呈現出的自發(fā)行為進行有效控制，上級主管部門及村兩委應向群眾做好土地流轉的相關政策、法規(guī)宣傳工作。同時，要建立土地流轉定期上報制度。根據塔城地區(qū)土地流轉按照年度協(xié)定規(guī)律，對各村隊實施年上報制度。還要加強對土地流轉環(huán)節(jié)的監(jiān)管。尤其是在村級層面，確保專人負責，如實填報土地流轉登記表以及開展上報工作。再按照層級不同、監(jiān)管部門不同，逐級做好登記監(jiān)管、資格審查、合同管理、委托服務和用途管制等工作。每級按照程序規(guī)范進行指導監(jiān)督，才能有效避免出現土地利益糾紛。

3.3 在新型農業(yè)經營組織中利用好“黨支部+合作社”模式

從長遠來看，土地流轉后在當地成立合作社及各類新型農業(yè)經營組織是社會發(fā)展所需要的，也是群眾所期盼的。上文列舉的塔城地區(qū)發(fā)展較好的新型經營組織，應堅持以“支部作后盾、村社謀發(fā)展、社員有保障”為舉措，積極組建非工黨支部，實行黨企雙掛，并及時設立理事機構、監(jiān)事機構和專職財務機構，充分發(fā)揮村兩委對各類監(jiān)事的監(jiān)督作用，保障合作社運行管理更加規(guī)范，確保農民長期穩(wěn)定獲益。

總之，農村土地流轉既是今后一個時期農業(yè)農村工作的重點，更是一項系統(tǒng)工程［5］。只有處理好農民與土地的關系，才能在新時代深化農業(yè)現代化發(fā)展。