吳月蕊 杜金向

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，天津 300222）

1 我國(guó)農(nóng)村宅基地管理存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民合法使用或者依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。2018 年中央一號(hào)文件明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置的改革方案，并在一些地區(qū)優(yōu)先開(kāi)展了試點(diǎn)試驗(yàn)，針對(duì)之前宅基地不合理利用問(wèn)題提出了有效的解決方案，增加了宅基地的流通性，間接為農(nóng)民增加了財(cái)富。但是，目前我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)宅基地管理方面還面臨許多難題。

1.1 閑置宅基地流轉(zhuǎn)困難，價(jià)格機(jī)制尚未完善

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)困難，主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：

①“三權(quán)”分置改革之前，農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸村集體所有，農(nóng)戶只有使用權(quán)，因此，宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)受到受讓人資格的限制，基本不能正常進(jìn)行流轉(zhuǎn)；②偏僻地區(qū)閑置宅基地受所處位置和交通狀況的影響，難以流轉(zhuǎn)出去［1］；③對(duì)于一些城中村或者離縣城或市區(qū)較近的村莊，閑置宅基地的流轉(zhuǎn)雖然受到大多數(shù)有購(gòu)買需求的人的追捧，但是，由于宅基地價(jià)格機(jī)制并不完善，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)流轉(zhuǎn)房屋進(jìn)行合理定價(jià)，隨意要價(jià)和不合理定價(jià)的糾紛問(wèn)題時(shí)常發(fā)生，這種流轉(zhuǎn)存在很大的不確定性［2］。

1.2 農(nóng)村宅基地利用不合理，占地面積較大

1.2.1 宅基地面積大，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地共計(jì)22 萬(wàn)km2，其中，城市建成區(qū)面積只有5 萬(wàn)km2，而宅基地面積達(dá)17 萬(wàn)km2，宅基地面積足足是城市建設(shè)用地面積的3 倍多［3］。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村人口不斷減少，但宅基地沒(méi)有隨之減少，反而在增長(zhǎng)，造成了土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.2.2 部分住宅閑置。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們文化水平的提高，多數(shù)年輕人選擇在基礎(chǔ)設(shè)施較為完善且更能發(fā)揮自身才干的城市發(fā)展，這就使年輕人會(huì)在城市中租房或者貸款買房。另外，一定數(shù)量有經(jīng)濟(jì)條件的村民會(huì)選擇在縣城或大、中城市給子女買房，并在城市安家落戶，父母年老時(shí)子女會(huì)將他們接到城市贍養(yǎng)，久而久之，村民在農(nóng)村地區(qū)所擁有的住宅就會(huì)被閑置。這既占用了土地資源，又無(wú)法通過(guò)閑置宅基地來(lái)創(chuàng)造價(jià)值，產(chǎn)生嚴(yán)重的浪費(fèi)問(wèn)題。

如今，管理和有效利用宅基地的話題非常熱門，如何在不損害農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上合理合法地解決宅基地管理問(wèn)題值得相關(guān)部門重視。政府有關(guān)部門和相關(guān)學(xué)者需要在全面了解宅基地現(xiàn)狀后，提出一些有效的解決方案，在“三權(quán)”分置制度下，加大對(duì)農(nóng)村宅基地的管理力度，利用好閑置宅基地資源。

2 我國(guó)農(nóng)村宅基地合理利用案例

在宅基地“三權(quán)”分置制度的支撐下，黨的十八屆三中全會(huì)后，國(guó)務(wù)院在全國(guó)14個(gè)縣啟動(dòng)了宅基地制度改革試點(diǎn)，這些試點(diǎn)地區(qū)均取得了明顯的效益。

2.1 安徽省六安市金寨縣宅基地改革

安徽省六安市金寨縣實(shí)施宅基地騰退復(fù)墾項(xiàng)目：農(nóng)民自愿退出自家宅基地并獲得一定補(bǔ)償，政府將原有住房拆除后復(fù)墾為耕地，原有宅基地戶主擁有優(yōu)先承包土地的權(quán)利，并且在規(guī)劃點(diǎn)中村民可以通過(guò)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方式，先交3萬(wàn)元左右預(yù)付款，等待原有住宅被騰退、搬入新居后再結(jié)清補(bǔ)償款和建新房款的方式獲得新房用于居住。在項(xiàng)目實(shí)施的一年時(shí)間中，金寨縣自愿申請(qǐng)有償退出宅基地14 476 戶，已騰退復(fù)墾宅基地1 533.41 hm2，扣除規(guī)劃村莊建設(shè)自用地333.33 hm2，其余大部分新復(fù)墾耕地上已種植農(nóng)作物，新增耕地1 200.06 hm2。在自愿申請(qǐng)退出宅基地的這些村民中，原有住宅大多數(shù)為危房，政策的實(shí)施使這些村民在獲得土地承包權(quán)增加經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，利用原有房屋的補(bǔ)貼，花費(fèi)少量的錢建造新房屋，在改善村民生活的同時(shí)增加了耕地，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益［4］。

2.2 北京市懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)田仙峪村“鄉(xiāng)村民宿”

田仙峪村位于北京市箭扣長(zhǎng)城腳下，四面環(huán)山，村中有一條由2股泉水形成的小河流過(guò)。得天獨(dú)厚的地理位置和自然條件使得這個(gè)小村莊290 多戶住宅中有近100戶作為民宿用來(lái)招待游客，許多城市居民可以租住這里的房屋，既可以長(zhǎng)租，也可以短租。當(dāng)?shù)卮迕癫粌H僅追求民宿的“床板經(jīng)濟(jì)”，還將當(dāng)?shù)氐奶厣幕彤a(chǎn)品融入進(jìn)來(lái)，開(kāi)發(fā)了許多美食和休閑娛樂(lè)項(xiàng)目。他們并沒(méi)有選擇宅基地流轉(zhuǎn)，而是憑借自身能力開(kāi)辦民宿，創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟(jì)效益。

宅基地合理利用的案例還有許多，如江西省余江縣、福建省晉江市農(nóng)村宅基地制度改革等。這些模式和案例的出現(xiàn)及成功實(shí)行均符合當(dāng)?shù)卮迕竦囊蠛彤?dāng)?shù)卣噩F(xiàn)狀，其他地區(qū)可以在分析所在地區(qū)宅基地現(xiàn)狀后，依據(jù)已經(jīng)得到的有效模式和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，與當(dāng)?shù)卣貭顩r相匹配，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行應(yīng)用。但是，這些模式和案例并不適用于所有農(nóng)村地區(qū)，各地仍需根據(jù)地方的實(shí)際情況提出適合當(dāng)?shù)氐慕鉀Q路徑。

3 我國(guó)農(nóng)村宅基地有效利用措施

3.1 建立價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)宅基地更好流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，政府需要建立合理的價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制。雖然農(nóng)村流轉(zhuǎn)宅基地的情況較少，但也存在流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，可以參考樓房和已經(jīng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地的交易價(jià)格，綜合考慮農(nóng)村宅基地所處地理方位、周邊環(huán)境、房屋和土地質(zhì)量、農(nóng)民意愿等因素對(duì)閑置宅基地合理定價(jià)。實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革，有利于建成城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場(chǎng)，但是需要避免炒房事件發(fā)生，制定的價(jià)格機(jī)制要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

3.2 改善宅基地閑置狀況

3.2.1 改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，給予特定資金補(bǔ)貼。解決農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題的根本方法是創(chuàng)造良好條件，吸引村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、吸引游客住宿等，在環(huán)山環(huán)水、風(fēng)景優(yōu)美的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)家樂(lè)、特產(chǎn)商店、特色小吃店等各種商業(yè)活動(dòng)；通過(guò)村民入股等方式建設(shè)特產(chǎn)工廠；通過(guò)改善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、綠化等創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展旅游業(yè)；對(duì)部分貧困地區(qū)的人民給予一定的補(bǔ)貼和幫助等，增加村民的就業(yè)機(jī)會(huì)，在增加經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)吸引當(dāng)?shù)鼐用穹掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)村的居住人數(shù)，這樣可以在一定程度上改善宅基地閑置狀況。

3.2.2 易地搬遷，有效利用閑置房屋。在偏僻落后的地區(qū)，村民生活條件十分惡劣。由于貧窮等因素，居民初始建房時(shí)房屋質(zhì)量較差，經(jīng)過(guò)多年風(fēng)吹日曬，房屋更是破舊不堪，很多房子無(wú)人管理、年久失修，形成了危房，對(duì)村民的生命健康造成了很大的威脅。針對(duì)這種狀況，可以實(shí)行易地搬遷政策：由政府出面租賃閑置房屋，讓村民搬遷至生活環(huán)境較為適宜的地方；條件較好的村莊，使閑置房屋得到有效利用［5］。

3.3 加快宅基地試點(diǎn)試驗(yàn)步伐

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”但是，自黨的十八屆三中全會(huì)提出宅基地改革以來(lái)，試點(diǎn)數(shù)量仍較少，因此，要求政府部門要加快宅基地改革步伐。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，宅基地改革有利于增加農(nóng)民財(cái)富，可以利用已有的改革經(jīng)驗(yàn)在多個(gè)村莊同時(shí)進(jìn)行宅基地改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，節(jié)約資源，縮小城鄉(xiāng)貧富差距。

3.4 繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作

國(guó)家級(jí)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施后，由于新實(shí)施的民法典仍然禁止抵押宅基地，所以目前這一信貸產(chǎn)品處于停滯狀態(tài)。因此，要結(jié)合宅基地“三權(quán)”分置的改革原則，打破宅基地不能抵押的瓶頸，在試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作。在保證農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，以宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)作為抵押，即使貸款到期不能償還，抵押權(quán)人也可以通過(guò)處置宅基地的使用權(quán)優(yōu)先受償。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地管理是農(nóng)村管理中極其重要的一部分，需要探索有關(guān)宅基地的合理利用機(jī)制和途徑。合理利用宅基地，對(duì)提升和改善農(nóng)民生活有非常重要的作用，可以有效節(jié)約土地資源，有利于整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。