馬俊峰,王 霞

(1.山西大學(xué) 馬克思主義哲學(xué)研究所，山西 太原 030006；2.中國人民大學(xué) 哲學(xué)院，北京 100872)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會首次提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，十九大報告又做了重申和強調(diào)，十九屆三中全會對此進(jìn)行了專門研究，發(fā)布“關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”的公告，并提出了總體規(guī)劃和時間表。由此可以看出，國家治理現(xiàn)代化將是我國當(dāng)前和今后很長一個時期的頭等大事，需要理論界長期予以特別關(guān)注并認(rèn)真研究的重要任務(wù)。既要研究，就需要有明確的問題意識，這里提出幾個研究中的理論難點問題，以供研究者們共同探討。

一、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體理解問題

中央提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以后，理論界積極響應(yīng)，但從對基本概念的理解上看，研究者們的觀點依舊存在著不小的分歧，主要表現(xiàn)在：

第一，對于國家治理的性質(zhì)規(guī)定。一種理解，國家治理現(xiàn)代化的核心是政治體制改革問題，國家治理現(xiàn)代化實質(zhì)是政治現(xiàn)代化的另一種表述。俞可平是將西方治理理論引進(jìn)中國理論界的代表性人物，主要從現(xiàn)代政治學(xué)視野理解和討論國家治理問題。按他的解釋，我們過去講四個現(xiàn)代化，多限于器具層面，是從社會分工領(lǐng)域的角度著眼，可以承認(rèn)在這些領(lǐng)域內(nèi)討論還比較落后，并沒有達(dá)到現(xiàn)代化水平，而對于政治制度和體制，既已屬于社會主義性質(zhì)，就不好說現(xiàn)代化的問題?，F(xiàn)在用國家治理現(xiàn)代化是一種變通的修辭，也保持了意識形態(tài)的一貫性，是對理論界長期存在的對于政治體制改革滯后批評的回應(yīng)。按這種理解，國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)域主要限于公共事務(wù)，側(cè)重的是公共管理的理念、體制和技術(shù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。(1)俞可平.國家治理現(xiàn)代化的若干問題[N].福建日報，2014-06-08(1).另一種則是比較泛化的理解，國家治理即是“治國理政”，不限于政治領(lǐng)域，而是涵蓋國家社會的各個領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體，都屬于治理的范圍。但依此理解，必然涉及兩個問題，一是治理的分類，不同領(lǐng)域不同類型的治理，其性質(zhì)、特點和規(guī)律都有差別，不能一概而論；二是國家治理的邊界問題，是進(jìn)一步強化全能型國家和舉國體制？還是國家主要管理公共事務(wù)，為社會自治留有一定空間，使經(jīng)濟(jì)問題、資源配置問題主要靠依靠市場機(jī)制解決？

第二，對我國國家治理現(xiàn)狀的性質(zhì)定位。一種理解，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，即意味著我們尚未現(xiàn)代化，在治理理念、機(jī)制、措施、技術(shù)等方面與現(xiàn)代化的水平和要求都還有一定差距，需要通過深化改革，逐步轉(zhuǎn)變一些不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國際性開放交往時代的觀念、決策機(jī)制、管理體制等，降低治理成本，提升治理效益，用幾十年的時間，達(dá)到國家治理的現(xiàn)代化要求，真正將完善中國特色社會主義制度落到實處，充分體現(xiàn)社會主義制度的歷史優(yōu)越性。另一種理解，則是有意淡化治理的現(xiàn)代化維度，避免國家治理水平是否已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化的爭論，而在治國理政的通名下打通古今，突出國家治理的民族性地域性特點，特別是突出中國特色治國理政的優(yōu)勢和中國智慧的優(yōu)點。用權(quán)威表述就是十八大以來我國“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”。對國家治理現(xiàn)狀的不同理論定位，直接影響著深化改革的目標(biāo)指向、是否需要轉(zhuǎn)變觀念等重大問題。

二、關(guān)于國家制度體系與國家治理體系、治理效能或能力的關(guān)系問題

一種理解，制度體系側(cè)重靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性分析，治理體系則是制度的運行過程，是通過各級組織實現(xiàn)制度要求的動態(tài)過程，治理能力就是效能，是治理體系輸出性或結(jié)果性的體現(xiàn)。這種理解突出的是國家制度體系和治理體系的一致性或統(tǒng)一性，制度優(yōu)勢必然體現(xiàn)為治理優(yōu)勢。我們現(xiàn)在將制度分根本制度、基本制度、重要制度等，這些都被確定為中國特色社會主義，是確定了的不變方面，與四項基本原則一樣，屬于思想解放的邊界，是改革的底線，但現(xiàn)實中還有許多不如人意的地方，這些則是屬于治理體系和治理能力方面的問題，自然也會牽涉諸多非根本的具體制度，需要通過改進(jìn)治理體系和提高治理能力來完善制度體系。另一種理解，制度作為權(quán)力合法性的依據(jù)和執(zhí)法行為的規(guī)范體系，滲透并直接規(guī)定著治理過程和治理能力，三者是一個動態(tài)有機(jī)整體，不宜做簡單機(jī)械的切分。十九屆四中全會報告強調(diào)對現(xiàn)存的諸多問題，如官員腐敗問題、懶政怠政問題、越位擅權(quán)問題、監(jiān)督不力問題等，要加強系統(tǒng)治理、源頭治理，這恐怕就需要追溯制度的源頭。制度分實質(zhì)性原則層面和具體實現(xiàn)形式層面，如何通過解決國家治理過程中的具體問題，尋找和創(chuàng)造出更合理更科學(xué)的具體實現(xiàn)方式，正是深化改革的核心要求，也是國家治理現(xiàn)代化研究的重要任務(wù)。

三、關(guān)于人民主體、人民民主與黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的關(guān)系問題

人民是國家主體，國家是人民的國家，所謂權(quán)為民所授，權(quán)為民所賦，都是講國家權(quán)力合法性的法理來源，這些都屬于現(xiàn)代民主的基本常識，也是現(xiàn)代民主制與傳統(tǒng)君主制的本質(zhì)性區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國家多采取一人一票的選舉制形式，一些理論家將這種選舉制形式與民主制等同，作為是否是民主國家的標(biāo)準(zhǔn)。這種把民主的某一種實現(xiàn)形式當(dāng)作是民主制度自身，在理論上顯然是錯誤的。民主的實質(zhì)是人民當(dāng)家作主，但其實現(xiàn)方式則受國情和傳統(tǒng)制約，特別是受治理規(guī)模的制約。自秦漢以來中國實行的主要政治形式就是郡縣制，亦即中央集權(quán)制，由此保障了國家統(tǒng)一民族融合，其間雖也有過分裂時期，但人心思定分久必合，保持了古老中華文明延續(xù)至今，這本身就是人類歷史上的一個奇跡。我們是社會主義國家，又是世界第一人口大國，是最大的發(fā)展中國家，發(fā)展是第一要務(wù)，這種傳統(tǒng)、國情和任務(wù)決定了我們不能采取一人一票的選舉執(zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)人的形式民主，我們的基本方針是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者統(tǒng)一。新中國七十年來的發(fā)展成就證明了我們選擇的這種基本制度是適合國情的，是利于發(fā)展的，是有明顯優(yōu)勢的，這一點絲毫不容懷疑。但從另一方面看，人民民主與黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的關(guān)系上，無論是理論上還是實踐中，也存在一些國家治理研究無法回避的問題。

第一，如何理解中國共產(chǎn)黨和人民的關(guān)系，一種觀點是內(nèi)在同一。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級先鋒隊，是中華民族的先鋒隊，是代表全中國人民群眾根本利益的，自然是人民的一部分，人民是國家主體就內(nèi)在包含了黨也是國家主體，“黨主”(黨的領(lǐng)導(dǎo))就是中國特色“民主”的具體實現(xiàn)方式。另一種觀點則認(rèn)為，上述意見在一定意義上符合歷史實際，中國共產(chǎn)黨的歷史就是啟發(fā)人民首先是工農(nóng)大眾的主體意識，領(lǐng)導(dǎo)人民翻身做主人的歷史，但不能夠因此抹殺了共產(chǎn)黨與人民的區(qū)別，黨的宗旨“為人民服務(wù)”就難以理解，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主就成了一回事，黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主就會變成黨代替人民當(dāng)家作主，變成了黨“為民作主”。這些都是違反唯物史觀的基本原則的。

第二，在我國，人民當(dāng)家作主以各級人大代表會議選舉出政府機(jī)構(gòu)，各級政府向人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，這種制度形式就是人民通過自己選出的代表間接實現(xiàn)授權(quán)的方式。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。黨的領(lǐng)導(dǎo)不凌駕在最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之上，加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)政能力，不能簡單地理解為黨要把一切都管起來，或者一切決策都由黨委決定，政府機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而是切實領(lǐng)導(dǎo)人民組織人民選好自己的代表，選好各級政府，并監(jiān)督好各級政府機(jī)構(gòu)的工作。中國共產(chǎn)黨是人民根本利益的代表，這是政治性的代表。人大代表則是選民選舉出來的，代表們再選出政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，這則是法理意義的代表。這兩種代表的意義混而論之就會產(chǎn)生理論上的混亂和實踐上的錯位。我國的政府機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)是人民代表民主選舉出來的，選舉民主是我國民主制度的本質(zhì)屬性，盡管其中需要改進(jìn)完善的地方還不少，還需要進(jìn)一步做實做好。一些人沒弄清這一點，試圖避開選舉民主而大談協(xié)商民主的優(yōu)越性，這顯然是有問題的。

第三，對于人民主體和黨的領(lǐng)導(dǎo)，我們除了從整體的層面和意義上去理解和把握之外，還需要從分殊或具體的層面去探討。人民有不同的階層，居住在不同的地域，分屬不同的民族，結(jié)成一定的組織(公司、企業(yè)、各種協(xié)會等)，在市場經(jīng)濟(jì)和依法治國條件下，公民個人是主體，公民形成的組織也是主體，是法律承認(rèn)并規(guī)定了一定權(quán)利和責(zé)任的主體。這種多元主體的存在是與不同的利益訴求、民意聯(lián)系在一起的，表現(xiàn)在人民代表的選舉過程中，也表現(xiàn)在選出的各級政府的權(quán)限之間。代表全體人民整體利益的中央政府與要考慮本地選民利益的地方政府之間，省政府與縣政府之間，政府管理企業(yè)的機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間，都會出現(xiàn)整體利益與局部利益的矛盾，各級干部也都必然會面臨向上級負(fù)責(zé)和向下級負(fù)責(zé)的矛盾。黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面體現(xiàn)在黨中央站在人民整體利益、根本利益的高度，集中全民意志制定的方針路線，另一方面也要有作為中央的派出機(jī)構(gòu)去具體執(zhí)行這些方針路線，監(jiān)督和保障政府機(jī)構(gòu)不能為了地方局部利益而危及整體利益,同時也不能擅權(quán)越位而侵犯公民及組織的利益。很顯然，黨的各級機(jī)構(gòu)的上下級關(guān)系與政府機(jī)構(gòu)的上下級關(guān)系不同，前者基于任命制而要求向上級負(fù)責(zé)，后者基于選舉制要充分考慮地方利益和本地實際。這其間自然會出現(xiàn)一定的張力，而這又是科學(xué)處理好整體利益和局部利益、全國性一般性的方針路線和不同地區(qū)具體政策的矛盾所必需的，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者保持平衡和有機(jī)統(tǒng)一的核心精義所在。國家治理現(xiàn)代化在很大程度是就是要形成多主體之間相互信任、相互激發(fā)、相互促進(jìn)的關(guān)系，以形成最大的社會合力，保證持久的社會和諧，從而維護(hù)整個國家的持續(xù)發(fā)展和長治久安。

四、關(guān)于馬克思主義指導(dǎo)與多學(xué)科協(xié)同研究的關(guān)系

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持和完善中國特色社會主義制度是一項長期任務(wù)，也是一項系統(tǒng)工程，需要多個學(xué)科從不同層次不同角度進(jìn)行研究。但如何以馬克思主義為指導(dǎo)，處理好哲學(xué)層面研究與其他社會科學(xué)學(xué)科層面的研究的關(guān)系？如何在相互借鑒相互辯難中促進(jìn)研究的深化和具體化？也是一個重要的具有前提性意義的問題。

國家治理現(xiàn)代化研究一定要堅持馬克思主義國家理論和民主觀，從現(xiàn)代治理、現(xiàn)代民主法治的高度審視我們現(xiàn)行治理方略、政策、機(jī)制存在的問題，提出相應(yīng)的解決方案。國內(nèi)政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域的研究者，就一些比較具體、比較形而下的問題展開研究，比如從黨治和法治角度、治官和治民維度理解集權(quán)和分權(quán)的制度邏輯；從組織學(xué)角度剖析現(xiàn)行的行政發(fā)包制中的博弈過程及其利弊；再比如如何利用現(xiàn)代技術(shù)和大數(shù)據(jù)提高治理能力等?，F(xiàn)在我們面臨一個緊迫問題，依據(jù)馬克思主義國家理論，社會主義國家作為無產(chǎn)階級和勞動人民的國家，其政治性質(zhì)與以往國家大不相同，是過渡性的作為國家而存在，并朝著消亡的方向逐步演進(jìn)。那么我們的國家治理現(xiàn)代化是朝著不斷強化統(tǒng)一管制能力，利用各種新技術(shù)不斷加強國家權(quán)力，使之更加完備、更加全能、更有力量的方向演進(jìn)？還是逐步向著減少管制、簡化職能、強化人民自治的方向演進(jìn)？由于當(dāng)今國際局勢，對外功能要求國家力量不能削弱，那么在對內(nèi)方面是否也必須設(shè)置那么多機(jī)構(gòu)，委派那么多官員，管理那么多事務(wù)，花費那么多財力？制度具有自重效應(yīng)，行政成本越來越大，必然導(dǎo)致治理的效益下降，這絕不是簡單的官僚主義所能解釋的。

現(xiàn)下國際競爭激烈，發(fā)展越來越依賴于創(chuàng)新驅(qū)動，而政府管制范圍越大，管的越多越具體，社會活力和創(chuàng)新力就越弱。我們需要對這些國家治理能力演進(jìn)的方向性問題，國家治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)問題，進(jìn)行深入認(rèn)真的討論，以獲得自覺而清醒的認(rèn)識。