馮存萬 林宇薇

新冠疫情在全球范圍內(nèi)的普遍暴發(fā)與持續(xù)蔓延，對國際社會形成了從健康到經(jīng)濟(jì)、從政治到軍事的全面沖擊。作為世界最大的政治軍事組織和跨大西洋聯(lián)盟的核心機(jī)構(gòu)，北約也受到新冠疫情廣泛而深刻的影響。不過，北約也采取多種方式對新冠疫情做出了反應(yīng)及防控，在將疫情視為復(fù)合型威脅的同時(shí)，借助與疫情同期的國際政治局勢而持續(xù)推動(dòng)戰(zhàn)略擴(kuò)張與能力升級。北約的疫情防控政策既有遏制公共衛(wèi)生危機(jī)的安全考量，也有強(qiáng)化其全球擴(kuò)張的戰(zhàn)略意圖，勢必對未來的歐美合作及國際形勢產(chǎn)生不可忽視的影響。因此，研究北約對新冠疫情的政策反應(yīng)及相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整，是了解當(dāng)下乃至未來國際安全走勢的應(yīng)有議題。

一、北約防控新冠疫情的政策調(diào)適

由于疏于防控，加之近年來民粹主義和反智主義盛行，新冠疫情在歐美各國迅速傳播，造成社會失序且經(jīng)濟(jì)衰退。作為全球最大的政治軍事組織，北約也難以規(guī)避疫情的沖擊，北約總部機(jī)構(gòu)及作戰(zhàn)、演練部隊(duì)中的受感染人數(shù)比例曾一度持續(xù)上升。以北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部(NATO Allied Command Transformation)為例，該機(jī)構(gòu)于2020年3月22日出現(xiàn)首個(gè)員工感染病例，截至2021年9月6日，共有94名被感染病例。(1)Coronavirus Status Update，NATO，https：//www.act.nato.int/covid19，visited on 3 April 2021.為防止新冠疫情所形成的公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)一步惡化為安全危機(jī)，從2020年3月起，北約積極參與疫情防控，在機(jī)構(gòu)職能、人員調(diào)配、軍事演練和安全認(rèn)知等多個(gè)方面展開全面的政策調(diào)適，具體包括以下幾方面內(nèi)容：

首先，調(diào)整機(jī)構(gòu)運(yùn)行及人員職能。新冠疫情暴發(fā)以來，北約采取若干項(xiàng)防控措施，確保最大程度地降低疫情對北約機(jī)構(gòu)、人員及行動(dòng)能力的影響。北約支持并遵從世界衛(wèi)生組織(WHO)與北約總部所在國比利時(shí)政府的防控指令，降低被感染風(fēng)險(xiǎn)。其中的防控措施包括組織總部工作人員在線辦公、暫停特定工作人員旅行、取消北約總部的團(tuán)體訪問活動(dòng)等。北約也迅速轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制，采取相應(yīng)的線下、線上相結(jié)合的方式舉行峰會。例如，2020年4月，北約首次舉行在線部長級會議討論應(yīng)對新冠疫情的援助措施。此外，北約也通過多種形式參與病毒研究及疫情防控。自2020年4月起，北約部署6000余名科研人員加入新冠病毒研究和防控工作，協(xié)助解決早期病毒檢測以及后期病毒防控問題，聯(lián)合開展數(shù)據(jù)分析，分享病毒滅殺經(jīng)驗(yàn)，交流病毒測試方法。根據(jù)北約于2021年3月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北約累計(jì)出動(dòng)軍用運(yùn)輸機(jī)350架次運(yùn)送醫(yī)護(hù)人員，運(yùn)送醫(yī)療設(shè)備累計(jì)逾1500噸，協(xié)助建立約100座軍事戰(zhàn)地醫(yī)院，運(yùn)送安裝25000架醫(yī)療床。(2)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020(NATO)，foreword，p.36. NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 21 August 2021.此外，北約及其成員國累計(jì)派遣了50萬名軍隊(duì)人員參與病毒檢測、運(yùn)送病患、配送醫(yī)療物資、安置隔離措施等民事服務(wù)，并協(xié)助成員國開展邊境管控工作。(3)“North Atlantic Treaty Organization，NATO’s Response to the Covid-19 Pandemic”，NATO，June 15，2021，www.nato.int/factsheets，visited on 25 March 2021.北約為防控新冠疫情而開展的派遣行動(dòng)是其成立以來最大規(guī)模的和平狀態(tài)軍事派遣。(4)European Parliamentary Research Service，NATO’s response in the fight against coronavirus，PE 651.955-June 2020，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2020/651955/EPRS_ATA(2020)651955_EN.pdf，visited on 15 June 2021.

其次，開展面向盟友及伙伴國的醫(yī)療援助。新冠疫情暴發(fā)以來，北約通過成員國提供物資、北約機(jī)構(gòu)調(diào)集分配等方式，面向其成員國、伙伴國及其全球范圍的部署機(jī)構(gòu)提供多種類型的醫(yī)療援助。在機(jī)制協(xié)調(diào)方面，歐洲—大西洋災(zāi)難應(yīng)對協(xié)調(diào)中心(NATO’s Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre—EADRCC)是應(yīng)對民事緊急狀態(tài)的主要機(jī)構(gòu)，在疫情期間負(fù)責(zé)全天候協(xié)調(diào)資金、醫(yī)療用品等援助供需事務(wù)；北約保障與采購局(NATO Support and Procurement Agency)負(fù)責(zé)救援物資的采購和存儲。此外，北約建立了大流行病應(yīng)對信托基金(Pandemic Response Trust Fund)，由北約國際職員局(NATO International Staff)負(fù)責(zé)，保障北約能夠快捷獲取醫(yī)療設(shè)備及服務(wù)。北約應(yīng)對新冠疫情的援助涉及成員國、伙伴國及北約軍隊(duì)部署所在國。美國、英國、德國、斯洛伐克、匈牙利和拉脫維亞等18個(gè)成員國提供了呼吸機(jī)、口罩等醫(yī)療設(shè)備、防護(hù)用品或資金；北約大流行病應(yīng)對信托基金向捷克、阿爾巴尼亞、北馬其頓和黑山共和國等國提供了呼吸機(jī)、醫(yī)療防護(hù)用品，其中阿爾巴尼亞等三個(gè)國家還接受了1500萬歐元的資金援助。作為應(yīng)對疫情傳播的直接措施，北約也通過建立戰(zhàn)地醫(yī)院、運(yùn)送病患和醫(yī)療器械等方式，向部署軍隊(duì)所在國提供了疫情防控等民事援助，這方面的援助物資主要來自美國、西班牙、波蘭、土耳其等多個(gè)成員國，受援對象主要為伊拉克、科索沃及阿富汗。其中，北約通過制定相應(yīng)的解決方案，向阿富汗14個(gè)省的安全保障部隊(duì)提供了口罩、消毒劑及等防護(hù)物資，美國和土耳其等國則通過提供援助物資，幫助阿富汗開展疫情監(jiān)控、實(shí)驗(yàn)室能力提升、病例救治、感染防控等多項(xiàng)任務(wù)。(5)“North Atlantic Treaty Organization，NATO’s Response to the Covid-19 Pandemic”，NATO，F(xiàn)ebruary 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/2/pdf/2102-factsheet-COVID-19_en.pdf，visited on 25 March 2021.

再次，持續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略擴(kuò)張和能力升級。自進(jìn)入新世紀(jì)以來，北約在行動(dòng)空間和能力、戰(zhàn)略對手定位、防務(wù)功能擴(kuò)展、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等方面均呈現(xiàn)出顯著的全球擴(kuò)張態(tài)勢。(6)馮存萬：《北約的戰(zhàn)略擴(kuò)張新態(tài)勢及歐盟的反應(yīng)》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第2期，第24頁。新冠疫情的全球蔓延對北約戰(zhàn)略擴(kuò)張產(chǎn)生了一定的阻礙影響，但北約也將其作為重構(gòu)和升級其擴(kuò)張戰(zhàn)略的一次機(jī)遇。北約在疫情期間維持戰(zhàn)略擴(kuò)張的動(dòng)力主要來自三個(gè)方面，第一是維持北約的根本目標(biāo)與核心要?jiǎng)?wù)，也即《北大西洋公約》規(guī)定的締約國須實(shí)行“集體自衛(wèi)”，“保持并加強(qiáng)單獨(dú)及集體抵抗武裝攻擊的能力”。2010年11月，北約發(fā)布了戰(zhàn)略概念文件《積極接觸，現(xiàn)代防務(wù)》，將合作性安全、集體防御、危機(jī)管理列為北約三大核心任務(wù)。而在新冠疫情傳播形成典型的綜合性危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)，北約將執(zhí)行“危機(jī)管理”等核心任務(wù)視為維持北約根本立場和拓展新的行動(dòng)能力，尤其是應(yīng)對突發(fā)性危機(jī)之行動(dòng)能力的根本前提。(7)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOS Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.北約在疫情期間維持戰(zhàn)略擴(kuò)張的第二動(dòng)力是維持歐美國家對俄羅斯的長期對抗態(tài)勢。盡管俄羅斯在疫情初期提出暫停軍事演習(xí)的倡議并向意大利等國提供了抗疫援助，但北約仍保持對俄羅斯的戰(zhàn)略警惕和高壓。北約秘書長斯托爾滕貝格于2020年4月2日明確宣布北約部隊(duì)將保持戰(zhàn)備狀態(tài)，確保在聯(lián)盟東部地區(qū)部署多國作戰(zhàn)部隊(duì)、進(jìn)行空中偵察和海軍巡邏等多項(xiàng)核心任務(wù)持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。(8)Daniel Kochis and Luke Coffey，“NATO’s Role in Pandemic Response”，The Heritage Foundation，Issue Bries，No.5068，http：//rport.heritage.org/ib5068，visited on 2 March 2021.歐盟委員會也以同俄羅斯的戰(zhàn)略抗衡為前提在2020年5月提出預(yù)案，要求2021年列編80億歐元的“歐盟防務(wù)基金”，用以提升歐盟國家軍事實(shí)力，促進(jìn)武器裝備研發(fā)、兵力聯(lián)合部署和軍事系統(tǒng)整合。2020年6月，北約啟動(dòng)了原定于3—5月舉行的“歐洲捍衛(wèi)者—2020”軍事演習(xí)，盡管規(guī)模有所縮小，但其針對俄羅斯的演習(xí)目的仍十分突出，即通過向歐洲迅速部署美國部隊(duì)，加強(qiáng)戰(zhàn)略戰(zhàn)備與協(xié)作，并由此檢驗(yàn)東道國對盟軍支持的接收能力。此外，北約也基于疫情期間網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略考慮，完成了通訊與信息培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的遷址和改造，于2021年5月在葡萄牙建立北約通訊與信息學(xué)院(NATO Communications and Information Academy)，其信息化教育、訓(xùn)練和數(shù)字化轉(zhuǎn)型能力得到顯著提升。北約持續(xù)其擴(kuò)張戰(zhàn)略的第三動(dòng)力來自于以摩爾多瓦為代表的中間地帶國家的政策搖擺。自2020年12月桑杜執(zhí)政后，摩爾多瓦外交政策由親俄急劇轉(zhuǎn)向親西方，在要求俄軍撤出的同時(shí)邀請北約部隊(duì)進(jìn)駐摩爾多瓦。北約成員國在支援摩爾多瓦的議題上迅速達(dá)成一致意見，由歐洲—大西洋災(zāi)難應(yīng)對協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)對接服務(wù)，通過盧森堡和挪威提供資金支持，大流行病應(yīng)對信托基金在北約保障與采購局協(xié)助之下向摩爾多瓦捐贈(zèng)25000套一次性防護(hù)設(shè)備。摩爾多瓦外交政策的急劇搖擺為北約提供了新的戰(zhàn)略擴(kuò)張機(jī)遇，而疫情防控的安全考量則已經(jīng)成為其附屬品。

總體而言，盡管新冠疫情對北約產(chǎn)生了顯著沖擊，但北約通過職能調(diào)整和開展援助等方式，整體上保持了其確?？绱笪餮蟀踩膽?zhàn)略機(jī)制和面向全球的戰(zhàn)略擴(kuò)張態(tài)勢，展示了北約在面對全球大流行疾病挑戰(zhàn)方面的機(jī)制適應(yīng)能力和戰(zhàn)略能動(dòng)性，其疫情防控措施“在相當(dāng)程度上填補(bǔ)了其他國際組織或國際角色的能力空白”。(9)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOS Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.相應(yīng)地，北約對新冠疫情的應(yīng)對戰(zhàn)略也在實(shí)踐過程中逐步提煉成型，斯托爾滕貝格于2021年2月指出，北約所面臨的挑戰(zhàn)因新冠疫情的出現(xiàn)而進(jìn)一步擴(kuò)大化，各類挑戰(zhàn)的復(fù)雜程度已經(jīng)超出了國家單獨(dú)應(yīng)對的能力，因而客觀上需要北約參與全球疫情防控并發(fā)揮積極作用，防止公共衛(wèi)生危機(jī)轉(zhuǎn)化為安全危機(jī)。(10)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020 (NATO)，foreword，p.6. NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 21 August 2021.而從政策實(shí)踐來看，北約在疫情期間的戰(zhàn)略目標(biāo)是最大限度地降低疫情對北約及其成員國的沖擊，在確保北約戰(zhàn)備能力和軍事行動(dòng)連續(xù)性的同時(shí)拓展新的權(quán)能，保持北約的全球戰(zhàn)略擴(kuò)張態(tài)勢。但是，北約防控新冠疫情的舉措不能充分證明其安全機(jī)制能力之高效和西方價(jià)值聯(lián)盟之堅(jiān)固。正如北約議會大會國防和安全委員會在其報(bào)告中避重就輕地所言：“北約應(yīng)對危機(jī)能力建設(shè)由來已久，因此北約從速評估了大規(guī)模組織動(dòng)員和調(diào)配運(yùn)輸聯(lián)盟力量應(yīng)對疫情的需求，多數(shù)北約盟國之間的協(xié)同配合也快捷而有效?！?11)Nato Parliamentary Assembly，Defence and Security Committee，Special Report The Role of NATO’s Armed Forces in the COVID-19 Pandemic，091 DSC 20 E，June 2020，p.3.細(xì)究而談，北約在高效評估需求之后的防控援助行動(dòng)是否快速有效，多數(shù)盟國之外的其他國家協(xié)同是否一以貫之，都是全面認(rèn)知北約疫情防控舉措及其影響的過程中不可回避的問題。

二、北約防控新冠疫情的公共衛(wèi)生安全效能

盡管北約在新冠疫情防控過程中采取了多元化的應(yīng)對措施，但由于其在疫情暴發(fā)初期的反應(yīng)緩慢和行動(dòng)不力，歐美各國及北約內(nèi)部對北約在疫情情勢下的角色、權(quán)責(zé)與未來等問題存在著諸多疑問。實(shí)際上，北約是否如其所愿地實(shí)現(xiàn)了對公共衛(wèi)生危機(jī)的管理目標(biāo)？北約能否由此次公共衛(wèi)生危機(jī)而增強(qiáng)聯(lián)盟能力并勝任未來的復(fù)雜挑戰(zhàn)？仍需更多的深入剖析。2020年6月8日，斯托爾滕貝格在北約理事會同德國馬歇爾基金會的對話中就指出：“北約在未來不確定的情況下如何提供安全保護(hù)？當(dāng)前即是思考今后十年跨大西洋聯(lián)盟的關(guān)鍵時(shí)期。”(12)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.總體而言，圍繞北約防控新冠疫情之能效而引發(fā)的政策評價(jià)主要集中在如下幾方面。

第一，北約公共衛(wèi)生安全的政治共識存在顯著爭議。近年來由于特朗普政府推行“美國優(yōu)先”等單邊主義政策，歐美之間的分歧日漸加劇。2020年慕尼黑安全峰會以“西方的缺失”為題，警告歐美之間共同的“西方意識”已經(jīng)不復(fù)存在。對于北約而言，新冠疫情的關(guān)鍵挑戰(zhàn)即是延續(xù)并擴(kuò)大業(yè)已存在的歐美分歧。(13)Thierry Tardy，“Covid-19：Shaping Future Threats and Security Policies”，in Thierry Tardy，ed.，COVID-19：NATO in the Age of Pandemics，NATO Defence College，May 2020，p.18.在新冠疫情暴發(fā)初期，北約各成員國之間的不合作現(xiàn)象更加突出。在歐洲，各國紛紛頒布醫(yī)療用品出口和旅行禁令，導(dǎo)致公共衛(wèi)生援助的情況變得復(fù)雜而難以解決，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退。歐洲各國渙散的防疫形勢導(dǎo)致歐洲一體化機(jī)制面臨前所未有的質(zhì)疑，塞爾維亞總統(tǒng)武契奇曾直言“新冠疫情告訴我們不存在歐洲團(tuán)結(jié)”。根據(jù)2020年3月的一項(xiàng)調(diào)查，88%的意大利受訪民眾批評歐盟應(yīng)對疫情舉措不力且行動(dòng)遲緩。(14)Teresa Coratella：“Whatever It Takes：Italy and the Covid-19 Crisis”，March 18，2020，https：//ecfr.eu/article/commentary_whatever_it_takes_italy_and_covid_19_crisis/，visited on 6 March 2021.在北美，特朗普政府要求美國3M公司等企業(yè)停止向加拿大等國出口醫(yī)療防護(hù)用品，導(dǎo)致加拿大對美國嚴(yán)重不滿。歐美之間的防疫合作也呈現(xiàn)出明顯的遲滯現(xiàn)象。美國因國內(nèi)疫情蔓延和政治對立而未能及時(shí)向歐洲盟國提供援助，歐洲各國甚至認(rèn)為積重難返的美國更需要外界援助。在跨大西洋聯(lián)盟層面，北約舉行多次成員國視頻會議但未能迅速達(dá)成有效共識，即使北約的歐洲—大西洋災(zāi)難應(yīng)對協(xié)調(diào)中心積極處理成員國之間援助供需，第一批呼吸機(jī)運(yùn)輸船也直到2020年9月才由美國運(yùn)抵北約總部。種種跡象表明，歐美國家并未及時(shí)在北約框架下開展全面合作，這種各自為戰(zhàn)的狀態(tài)與其說是北約成員國應(yīng)對疫情的能力或資源有限，毋寧說是政治合作意愿不足。進(jìn)一步而言，北約框架下所開展的系列疫情防控舉措是否能有效彌補(bǔ)業(yè)已存在的“西方的缺失”，這仍是跨大西洋聯(lián)盟目前難以解答的問題。布魯金斯學(xué)會的一項(xiàng)研究報(bào)告認(rèn)為，北約應(yīng)對新冠疫情的系列舉措證明了西方價(jià)值聯(lián)盟的穩(wěn)定性和應(yīng)對危機(jī)的強(qiáng)大反應(yīng)能力，但北約中的關(guān)鍵成員國家未能及時(shí)開展合作，在一定程度上限制了北約應(yīng)對新冠疫情效率和形式，且北大西洋聯(lián)盟內(nèi)部的政治緊張關(guān)系依舊存在。(15)Giovanna De Mail，“NATO’s Response to Covid-19，Lessons for Resilience and Readiness”，Brookings，October 2020，p.1，https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/10/FP_20201028_nato_covid_demaio-1.pdf，visited on 15 August 2021.當(dāng)前疫情仍在全球肆虐，后續(xù)的北約疫情防控舉措應(yīng)該如何定位？針對這一問題，斯托爾滕貝格首先強(qiáng)調(diào)北約軍事同盟的安全沒有因新冠疫情而受損，其次也呼吁“北約唯有在政治上更加強(qiáng)大而團(tuán)結(jié)，采取更廣泛的方法，才能在全球范圍內(nèi)打造一個(gè)緊密合作的全球性聯(lián)盟，在日益變化、增長和競爭的世界中捍衛(wèi)自己的價(jià)值?！?16)Nicolai S. Mladenov， China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.當(dāng)然，面向公共衛(wèi)生危機(jī)的政策調(diào)適，既離不開宏觀的共同目標(biāo)設(shè)計(jì)，更有賴于國家間的政治合作共識。新冠疫情是否會持續(xù)擴(kuò)大歐美分歧？北約參與疫情防控能否有效彌補(bǔ)“西方的缺失”？這些既是北約需密切關(guān)注的戰(zhàn)略擴(kuò)張問題，更是歐美各國需直接面對的根本現(xiàn)實(shí)問題。

第二，北約公共衛(wèi)生安全的保障能力存在明顯不足。北約的疫情防控舉措與北約領(lǐng)導(dǎo)人和會議報(bào)告相對照，也從多個(gè)方面揭示出一個(gè)顯著的問題，即北約缺乏應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)所必須的保障能力。首先，北約缺乏迅捷的衛(wèi)生安全預(yù)警效能，這一現(xiàn)象集中出現(xiàn)在新冠疫情傳播初期。在歐美國家的疫情快速蔓延之時(shí)，2020年3月19日發(fā)布的北約2019年度報(bào)告仍舊只關(guān)注北約及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的常規(guī)行動(dòng)，而對于疫情傳播和北約應(yīng)對舉措等方面則只字未提，(17)See Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020(NATO)，NATO，March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 10 September 2021.這足以說明北約識別和應(yīng)對新型挑戰(zhàn)的安全預(yù)警機(jī)制存在明顯不足。實(shí)際上，北約在應(yīng)對全球流行疾病領(lǐng)域的戰(zhàn)略關(guān)注和戰(zhàn)備發(fā)展缺位，在近年來的北約機(jī)構(gòu)及能力建設(shè)過程中已經(jīng)凸顯無疑。以歐洲—大西洋災(zāi)難應(yīng)對協(xié)調(diào)中心為例，盡管該機(jī)構(gòu)是北約架構(gòu)中應(yīng)對民事緊急事態(tài)的主要機(jī)構(gòu)，也是北大西洋理事會作為最高決策機(jī)構(gòu)的重要支柱，但其職員規(guī)模持續(xù)萎縮，在新冠疫情暴發(fā)之前僅有3名工作人員。其次，北約缺乏穩(wěn)定的衛(wèi)生安全協(xié)調(diào)機(jī)制。新冠疫情暴發(fā)之后，歐美各國紛紛采取措施禁止醫(yī)療用品出口和跨國旅行，在事實(shí)上形成了國家間的政治不信任和對立狀態(tài)，這意味著，北約各國缺乏應(yīng)對全球大流行病等公共衛(wèi)生危機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)制，跨大西洋聯(lián)盟的安全聯(lián)系機(jī)制也存在著政策反應(yīng)滯后、協(xié)調(diào)乏力等缺陷。再次，北約的衛(wèi)生安全資源儲備及調(diào)度效能明顯不足。作為軍事政治組織的北約，其資源和能力優(yōu)勢在于防務(wù)力量和國防支出，但缺乏自主的公共衛(wèi)生物資生產(chǎn)及儲備能力。盡管北約作為政治軍事組織的屬性決定了其無需在第一時(shí)間對疫情防控負(fù)責(zé)，北約應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機(jī)的戰(zhàn)備能力缺陷仍引起歐美國家政要和民眾的普遍不安。實(shí)際上，如果從其機(jī)制設(shè)置與發(fā)展軌跡來看，在2019年北約成立70周年之際，其架構(gòu)體系、行動(dòng)能力和戰(zhàn)略規(guī)劃均達(dá)到歷史最高水平，而由于北約的戰(zhàn)略擴(kuò)張導(dǎo)致“歐洲重新陷入政治與軍事緊張態(tài)勢不斷的兩極對抗格局”，處于北約安全格局之傳統(tǒng)中心地位的歐洲則深陷多重危機(jī)。(18)Jan Eichler，NATO’s Expansion After the Cold War Geopolitics and Impacts for International Security，Springer，2019，p.16.北約的發(fā)展方向出現(xiàn)顯著失衡，這也是法國總統(tǒng)馬克龍以“腦死亡”為名對北約的運(yùn)行機(jī)制提出嚴(yán)厲批評的根本原因所在。若結(jié)合新冠疫情的防控事實(shí)來分析，北約應(yīng)對新冠疫情的物質(zhì)資源大多由其實(shí)力較弱的歐洲成員國提供，而實(shí)力居于優(yōu)勢地位的美國則在對歐洲開展醫(yī)療援助方面行動(dòng)遲緩，且援助物資總量偏低，不能體現(xiàn)其對歐洲的安全保障承諾；同時(shí)，北約各國抗疫物資的生產(chǎn)、捐贈(zèng)和配置效率遠(yuǎn)低于中國與俄羅斯，說明北約近年來的發(fā)展過程重理念設(shè)計(jì)而輕政策實(shí)踐，重地域擴(kuò)張而輕能力建設(shè)，北約的戰(zhàn)略擴(kuò)張態(tài)勢存在顯著的“偏軌”甚至“脫軌”現(xiàn)象，這也在很大程度上加劇了北約在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的安全保障能力危機(jī)。

第三，北約公共衛(wèi)生安全的轉(zhuǎn)化機(jī)制存在較大缺陷。北約在其發(fā)展戰(zhàn)略中對安全目標(biāo)有較為充分的規(guī)劃，但安全建設(shè)的實(shí)現(xiàn)過程也即轉(zhuǎn)化機(jī)制仍取決于多重因素。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著全球范圍內(nèi)各類安全挑戰(zhàn)的擴(kuò)散，北約的安全目標(biāo)定位也從過去的軍事威脅擴(kuò)展到打擊恐怖主義、保障能源安全、應(yīng)對氣候變化、預(yù)防流行疾病等多個(gè)領(lǐng)域。在此背景下，從2004年伊斯坦布爾峰會起，北約以打擊人口販賣為切入點(diǎn)，將公民安全納入安全保障政策范圍，其政策目標(biāo)逐漸擴(kuò)展至兒童與武裝沖突、預(yù)防性別暴力、保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域。其中，2016年華沙峰會明確將公民保護(hù)列入安全政策范疇。(19)Human Security，NATO，June 21，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_181779.htm，visited on 3 April 2021.具體到應(yīng)對全球大流行疾病方面，夏侯雅伯 (Jaap de Hoop Scheffer)與拉斯姆森(Anders Fogh Rasmussen)兩任北約秘書長均曾強(qiáng)調(diào)北約和盟友應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的迫切性。其中夏侯雅伯指出，北約盟友必須協(xié)調(diào)一致應(yīng)對全球大流行疾病等重大挑戰(zhàn)；(20)“Remarks by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer at the WEU Assembly，Paris”，NATO，June 2，2009，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_55251.htm?selectedLocale=en，visited on 3 April 2021.拉斯姆森則在對北約新戰(zhàn)略觀進(jìn)行規(guī)劃時(shí)指出，新戰(zhàn)略觀是北約應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在，大流行疾病是北約面臨的全球新挑戰(zhàn)之一，應(yīng)對新型挑戰(zhàn)符合北約的核心使命。(21)“NATO’s Role in the 21st Century and the New Strategic Concept”，Remarks by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at Vilnius University，NATO，October 09，2009，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_57938.htm?selectedLocale=en，visited on 3 April 2021.結(jié)合新冠疫情防控的實(shí)踐來分析，盡管北約在應(yīng)對新型安全挑戰(zhàn)的規(guī)劃方面已有充分進(jìn)展，但其轉(zhuǎn)化成效仍受制于具體的政策設(shè)計(jì)和多層面的政治保障。北約雖在戰(zhàn)略上高度重視全球流行病的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但北約各成員國在疫情初期仍各自為政，彼此嚴(yán)重缺乏合作協(xié)調(diào)，而北約對于疫情的早期判斷和防控也有明顯不足。為解決抗疫物資流通不暢的問題，北約于2020年4月舉行各國外長會議，就北約新快速空運(yùn)協(xié)議機(jī)制(NATO’s Rapid Air Mobility，RAM)達(dá)成協(xié)議，規(guī)定所有運(yùn)送醫(yī)療物資的軍用飛機(jī)將可以自由通過歐洲各國領(lǐng)空。此后，北約各國在一周時(shí)間內(nèi)就技術(shù)問題達(dá)成一致，促成了該機(jī)制的快速實(shí)施。斯托爾滕貝格于2020年6月強(qiáng)調(diào)，新冠病毒的暴發(fā)揭示了與人類安全的脆弱性密切關(guān)聯(lián)的軍事議題，從保障作戰(zhàn)部隊(duì)的醫(yī)療保健到制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)供應(yīng)，均與安全密切相關(guān)。(22)“COVID-19 Pandemic Changing How NATO Thinks of Global Security”，USNI News，Oct 09，2009，https：//news.usni.org/2020/06/09/covid-19-pandemic-changing-how-nato-thinks-of-global-security，visited on 5 March 2021.基于這樣的安全考量，北約在應(yīng)對新冠疫情過程中對既有機(jī)制和權(quán)能作出了新的解釋和調(diào)整。有觀點(diǎn)認(rèn)為，北約的疫情防控舉措證明其有能力克服歐美之間的政治關(guān)系緊張問題，同時(shí)也展示了復(fù)原和穩(wěn)定跨大西洋聯(lián)盟的重要意愿。(23)Giovanna De Mail，“NATO’s Response to Covid-19：Lessons for Resilience and Readiness”，Brookings，Oct 2020，p.2，https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/10/FP_20201028_nato_covid_demaio-1.pdf，visited on 10 August 2021.然而，與新冠疫情所呈現(xiàn)的安全威脅相對照，RAM所依托的各國協(xié)同機(jī)制與北約的預(yù)期仍有顯著差距。實(shí)際上，RAM機(jī)制所解決的也僅僅是緊急狀態(tài)下各國間貨運(yùn)不暢的策略問題，它所折射的各國之間封閉國境和扣留物資的政治不信任卻是北約不可忽視的根本問題。換言之，北約內(nèi)部均認(rèn)可危機(jī)狀態(tài)下國家之間協(xié)同行動(dòng)的必要性，但在開放國境和確保物資暢通這一現(xiàn)實(shí)問題上卻難以產(chǎn)生信任并付諸實(shí)踐，從安全規(guī)劃向安全實(shí)踐的轉(zhuǎn)化機(jī)制存在明顯的缺陷。這一問題雖然在北約層面早已有所關(guān)注，但其解決前景則充滿了不確定性，而這將持續(xù)地對北約成員國的政治合作和北約的戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生限制影響。

疫情影響之下的北約備受關(guān)注。國際社會特別是北約各成員國認(rèn)為，北約雖進(jìn)行多方面部署并參與新冠疫情防控，但其防控過程中的反應(yīng)遲緩、權(quán)能缺失、判斷失誤等現(xiàn)象，特別是對照于冷戰(zhàn)結(jié)束以來北約所宣稱的應(yīng)對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略發(fā)展思路，新冠疫情持續(xù)擴(kuò)散更進(jìn)一步說明了北約在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的政治共識缺失、保障能力不足和轉(zhuǎn)化機(jī)制缺陷等問題。斯托爾滕貝格在北約2020年度報(bào)告中指出，新冠疫情證明突發(fā)性的危機(jī)將持續(xù)存在，聯(lián)盟國家需要在軍事及民事領(lǐng)域加強(qiáng)籌備以應(yīng)對由此帶來的沖擊。(24)Jens Stoltenberg，Secretary General’s Annual Report 2020 (NATO)，foreword，p.26. March 21，2021，https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/3/pdf/sgar20-en.pdf，visited on 12 August 2021.這意味著，新冠疫情影響之下的北約既要通過防控政策確保其安全狀態(tài)，更要超越防控，在更高遠(yuǎn)宏觀的戰(zhàn)略層面強(qiáng)化自身的安全保障和戰(zhàn)備能力建設(shè)。

三、超越疫情防控的北約發(fā)展趨向

目前，世界范圍內(nèi)的新冠疫情拐點(diǎn)及未來形勢仍難以斷定，但隨著各國特別是關(guān)鍵大國應(yīng)對新冠疫情的政治共識和技術(shù)研發(fā)的推進(jìn)，加之世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動(dòng)力和政治調(diào)控動(dòng)能的逐漸增強(qiáng)，后疫情時(shí)代的初步格局已經(jīng)呈現(xiàn)。(25)“后疫情時(shí)代”的稱謂在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并無統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)，但基本的共識是疫情將以前所未有的方式促進(jìn)未來世界變革。本文對“后疫情時(shí)代”的界定標(biāo)準(zhǔn)是，疫情及疫情防控推動(dòng)國際社會進(jìn)入新的國際安全認(rèn)知和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，綜合安全將在這一狀態(tài)中成為世界大國和主流國際組織的競爭及合作目標(biāo)。此外，在北約看來，新冠疫情的暴發(fā)、蔓延及未來可能的減緩，僅僅是從某個(gè)層面或角度更加惡化了安全環(huán)境，但并沒有從根本上改變北約在此前所面臨的安全挑戰(zhàn)，因此北約需持續(xù)強(qiáng)化安全建設(shè)能力，堅(jiān)守戰(zhàn)略擴(kuò)張態(tài)勢。(26)Thierry Tardy，“Covid-19：Shaping Future Threats and Security Policies”，in Thierry Tardy ed.，COVID-19：NATO in the Age of Pandemics，NATO Defence College Researchpaper，May 25，2020，p.13. https：//www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=1440，visited on 20 June 2021.大體來看，后疫情時(shí)代的北約將在強(qiáng)化并超越當(dāng)前防控政策的基礎(chǔ)上，在延續(xù)北約既有戰(zhàn)略動(dòng)向的同時(shí)，從如下各方面推進(jìn)北約的發(fā)展。

第一，積極恢復(fù)歐美合作基礎(chǔ)。特朗普政府采取的單邊主義措施導(dǎo)致跨大西洋伙伴關(guān)系及作為其核心支柱的北約受到明顯沖擊，歐洲國家對于增加防務(wù)能力問題的探討愈加謹(jǐn)慎，在細(xì)節(jié)問題上也更加注意尊重和保護(hù)歐洲的權(quán)益。尤其是新冠疫情暴發(fā)以來，特朗普政府否認(rèn)新冠病毒的嚴(yán)重性，且未經(jīng)同歐洲盟友協(xié)商而實(shí)施對歐旅行禁令，進(jìn)一步使得美國在跨大西洋聯(lián)盟中的領(lǐng)導(dǎo)力和可信度顯著下滑。不過，相比于歐盟和其他國際組織，北約在新冠疫情暴發(fā)后的反應(yīng)速度、協(xié)調(diào)能力更勝一籌，而這一相對比較優(yōu)勢源自北約自身的物質(zhì)能力和危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)。(27)Cornelia Baciu，“Beyond the Emergency Problematique：How Do Security IOs Respond to Crises—A Case Study of NATO Response to COVID-19”，Journal of Transatlantic Studies，June 2021，pp.1-21.從國際組織的角度來判斷，北約對歐美合作的價(jià)值凝練和維持作用無出其右。而更加值得注意的是，盡管特朗普在競選期間及就任初期曾多次批評歐洲盟友的北約防務(wù)責(zé)任分擔(dān)力度，并屢次聲稱要退出北約，但事實(shí)上并未降低美國在北約防務(wù)支出中的比例，也未實(shí)質(zhì)性改變美國自北約成立以來所固守的結(jié)構(gòu)性制度聯(lián)系，北約依然處于美國戰(zhàn)略文化及國際大戰(zhàn)略的核心位置。(28)Fulvio Attinà，World Order Transition and the Atlantic Area：Theoretical Perspectives and Empirical Analysis，Springer，2021，p.5，p.131.隨著拜登政府開始執(zhí)政，歐美之間強(qiáng)化合作抗疫并修復(fù)跨大西洋價(jià)值聯(lián)盟的客觀趨向也顯著增強(qiáng)。拜登政府強(qiáng)調(diào)，美國將通過對北約的承諾而繼續(xù)支持歐洲的聯(lián)合、自由與和平的目標(biāo)，將與歐洲聯(lián)盟一起應(yīng)對系列挑戰(zhàn)，同時(shí)拜登政府也鼓勵(lì)歐洲各國為保障歐美共同防務(wù)能力而增加投入。北約對修復(fù)跨大西洋聯(lián)盟的需求顯然更為突出，作為歐美合作的核心平臺，北約將通過推動(dòng)歐美盟友全方位的協(xié)商，提升和更新北約的戰(zhàn)略觀念，構(gòu)建共同的發(fā)展使命，強(qiáng)化盟友的合作基礎(chǔ)及安全實(shí)踐路徑。

第二，適度增強(qiáng)歐洲自主防務(wù)建設(shè)。北約歷來將歐洲發(fā)展自主防務(wù)視作破壞北約安全架構(gòu)和削減美國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的舉措。在特朗普政府時(shí)期，美國堅(jiān)持歐洲共同安全是美國的關(guān)鍵利益所在，也是北約的戰(zhàn)略重心，但是歐洲缺乏保護(hù)自身安全的能力，只有通過強(qiáng)化跨大西洋聯(lián)盟關(guān)系才能確保歐洲實(shí)現(xiàn)共同安全，因而美國將堅(jiān)持并強(qiáng)化北約作為首要的戰(zhàn)略抉擇。(29)Stanley A. Renshon，Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System，Palgrave Macmillan，2021，p.122.需要注意的是，美國GDP占到北約成員國GDP的50%，但其對北約的經(jīng)費(fèi)貢獻(xiàn)則占到70%，因此特朗普政府認(rèn)為歐美之間防務(wù)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)不均，要求歐洲成員國加大國防支出。然而，自歐債危機(jī)發(fā)生以來，歐洲各國的經(jīng)濟(jì)形勢普遍低迷，提高國防支出比例的要求難以實(shí)現(xiàn)。(30)European Parliament，Policy Department，Directorate-General for External Policies，No Way Back：Why the Transatlantic Future Needs A Stronger EU，November 2020 - PE 653.619，p.16. https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/653619/EXPO_IDA(2020)653619_EN.pdf，visited on 10 August 2020.在特朗普政府嚴(yán)重質(zhì)疑北約的價(jià)值聯(lián)盟的情況下，新冠疫情初期各國紛紛采取自保而彼此失調(diào)的防控政策，歐盟意識到歐洲之外的世界強(qiáng)國缺乏持續(xù)關(guān)注和支持歐洲聯(lián)合的興趣，反而為使自身利益最大化競相破壞歐洲聯(lián)合，更加激發(fā)了歐洲國家追求戰(zhàn)略自主和獨(dú)立防務(wù)的決心。簡言之，盡管新冠疫情造成了破壞性的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政影響，歐盟成員國仍積極尋求通過合作來加強(qiáng)歐洲全方位的防御能力。(31)中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院：《國際戰(zhàn)略與安全形勢評估(2020/2021)》，北京：時(shí)事出版社2020年版，第95頁。一方面，打造一個(gè)強(qiáng)大的歐洲是支持并拓展西方聯(lián)盟中北約支柱的重要前提，只有在歐洲有能力且有意愿保護(hù)自身權(quán)益的前提下，才能確保美國留在西方聯(lián)盟中。另一方面，歐洲對美國的戰(zhàn)略重要性持續(xù)下降，美國已經(jīng)將印太地區(qū)作為新的戰(zhàn)略重心，歐洲也需要基于新的歐洲安全格局而設(shè)計(jì)并推行一項(xiàng)有效的外交與安全政策，締造“一個(gè)更好的、不同于既往的歐俄關(guān)系”。(32)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021. p.267值得注意的是，疫情暴發(fā)以來，作為歐洲自主防務(wù)建設(shè)體系關(guān)鍵支柱之一的永久結(jié)構(gòu)性合作(Permanent Structured Cooperation，PESCO)積極推進(jìn)“歐洲醫(yī)務(wù)司令部(European Medical Command)”項(xiàng)目，也獲得了北約的支持及認(rèn)可，這對于增強(qiáng)歐洲自主防務(wù)的整體能力而言具有顯著的意義。(33)European Parliamentary Research Service，The Role of Armed Forces in the Fight against Coronavirus，PE 649.401，European Parliament，April 2020，https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649401/EPRS_BRI(2020)649401_EN.pdf， p.5，visited on 10 June 2021.拜登政府恢復(fù)和強(qiáng)化跨大西洋聯(lián)盟的意向十分明顯，有可能會推動(dòng)美國及北約以更寬松、包容的立場對待歐洲發(fā)展自主防務(wù)的政治努力。在2021年2月的慕尼黑安全會議上，斯托爾滕貝格指明北約面臨著強(qiáng)化聯(lián)盟、重建信任的歷史機(jī)遇，呼吁歐美國家通過新的跨大西洋議程建立更加強(qiáng)大的北約，增強(qiáng)歐洲和北美在北約框架內(nèi)的戰(zhàn)略穩(wěn)定性的共同合作。(34)“NATO Secretary General Sets Out Ambitious Transatlantic Agenda at Munich Security Conference”，NATO，F(xiàn)ebruary 19，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_181694.htm?selectedLocale=en，visited on 12 September 2021.歐美雙方對此均有積極回應(yīng)。2021年6月的北約布魯塞爾峰會在提升歐洲防務(wù)自主方面取得進(jìn)一步共識，宣布“北約認(rèn)可增強(qiáng)歐洲防務(wù)能力的重要性；推動(dòng)(歐美)防務(wù)能力的一致、互補(bǔ)與協(xié)同，避免重復(fù)，是增強(qiáng)歐洲—大西洋共同安全的關(guān)鍵一環(huán)”。(35)Brussels Summit Communique，issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Brussels，June 14，2021，p.21. https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm，visited on 10 August 2021.因此，歐洲的戰(zhàn)略自主意識增強(qiáng)、拜登政府修復(fù)歐美關(guān)系的政策意愿和北約拉近并鞏固歐美關(guān)系的戰(zhàn)略認(rèn)知，都將在一定程度上加強(qiáng)歐洲自主防務(wù)建設(shè)傾向。

第三，有限推進(jìn)北約戰(zhàn)略擴(kuò)張。新冠疫情影響之下，北約所依存的西方價(jià)值聯(lián)盟面臨廣泛質(zhì)疑，但從更為長遠(yuǎn)的時(shí)期來看，這些質(zhì)疑或可轉(zhuǎn)化為北約拓展和完善其權(quán)能的外部動(dòng)力。北約應(yīng)對新冠疫情過程中所暴露出的后勤補(bǔ)給、機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)、戰(zhàn)備保持和指揮控制等多項(xiàng)缺陷，在一定程度上將成為今后北約開展機(jī)制改革與能力提升的新方向。事實(shí)上，即使在新冠疫情暴發(fā)初期，北約仍通過在線會議等方式維持著地域擴(kuò)展和戰(zhàn)略擴(kuò)張的態(tài)勢，新冠疫情防控則賦予北約深化其戰(zhàn)略擴(kuò)張的機(jī)遇。斯托爾滕貝格于2020年6月提出了“北約2030倡議”，就未來十年的聯(lián)盟使命和結(jié)構(gòu)提出三項(xiàng)優(yōu)先目標(biāo)：保持軍事能力更加強(qiáng)大、政治合作更加強(qiáng)盛、行動(dòng)路徑更加全球化。(36)“NATO 2030：Making A Strong Alliance Even Stronger”，NATO，https：//www.nato.int/nato2030/，visited on 8 March 2021.“北約2030倡議”聚焦于強(qiáng)化北約的公民認(rèn)同，旨在通過加強(qiáng)成員國議員、民間社會、公共和私營部門專家以及青年的交流，為北約發(fā)展提供新動(dòng)力。從應(yīng)用范圍來看，該倡議廣泛涉及成員國及伙伴國。作為該倡議的最新實(shí)踐，北約于2020年7月同日本防務(wù)大臣舉行在線會議，強(qiáng)調(diào)日本作為北約在歐洲之外的最穩(wěn)定的伙伴國，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)安全、婦女、和平與安全議程方面的合作。(37)“Secretary General Commends Strong Cooperation between NATO and Japan”，NATO，July 21，2020，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_177380.htm?selectedLocale=en，visited on 5 March 2021.不過，強(qiáng)化北約公民認(rèn)同的舉措雖然必要卻效果有限。北約戰(zhàn)略擴(kuò)張的最大短板在于各成員國防務(wù)責(zé)任分擔(dān)存在廣泛爭議。受到新冠疫情的沖擊，北約各成員國的經(jīng)濟(jì)普遍萎縮，尤其是中東歐國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度可能難以確保其既有的國防開支比例，而德法意等國也面臨著更為嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇挑戰(zhàn)。新冠疫情雖促使北約更加意識到推進(jìn)戰(zhàn)略擴(kuò)張的迫切性，但其實(shí)施效果仍存在諸多變數(shù)，其戰(zhàn)略推進(jìn)效果也有頗多局限。

第四，加大戰(zhàn)略對抗中俄的力度。當(dāng)前，北約認(rèn)定中國構(gòu)成其戰(zhàn)略競爭威脅，其理由有三：首先，中國在未來十年中將成為世界最大的經(jīng)濟(jì)體；其次，中國的國防預(yù)算僅次于美國；最后，中國對極地與地中海地區(qū)有實(shí)質(zhì)性的利益訴求和勘探行為。也正是基于這三種理由，北約認(rèn)為中國的崛起改變了全球的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是“北約必須直面的顯著挑戰(zhàn)”。(38)The Secretary General’s Annual Report 2019，NATO，March 19，2020，p.7，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_174406.htm?selectedLocale=en，visited on12 March 2021.新冠疫情暴發(fā)后，北約及主要成員國不同程度地向“病毒溯源政治化”的戰(zhàn)略思維靠近，更將自身疫情蔓延及防控不力視為中國威脅的佐證，進(jìn)一步強(qiáng)化了同中國的對抗意識。拜登在2021年的慕尼黑安全會議上強(qiáng)調(diào)“同中國的競爭將是激烈的”，歐美“必須共同為與中國的長期戰(zhàn)略競爭做好準(zhǔn)備”。(39)“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，F(xiàn)ebruary 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/，visited on 2 March 2021.需要注意的是，北約為強(qiáng)化其公民認(rèn)同的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)也在客觀上強(qiáng)化了同中國對抗的戰(zhàn)略意志，且將中國與俄羅斯并列為戰(zhàn)略競爭對手。新冠疫情暴發(fā)初期，歐美國家之間普遍出現(xiàn)旅行及出口禁止等現(xiàn)象，關(guān)于北約成員國之間政治分裂、互信缺失的輿論觀點(diǎn)十分流行。為轉(zhuǎn)移這一輿論壓力，北約將中國、俄羅斯列為虛假信息的傳播源，認(rèn)定中俄兩國向歐洲出口醫(yī)療用品或提供援助具有拉攏相關(guān)國家、分化歐美合作的敵視意圖。(40)“NATO’s Approach to Countering Disinformation：A Focus on Covid-19”，NATO，July 17，2020，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/177273.htm，visited on 20 April 2021.與此同時(shí)，北約認(rèn)為俄羅斯所構(gòu)成的威脅雖客觀存在卻并非一觸即發(fā)；(41)“COVID-19 Pandemic Changing How NATO Thinks of Global Security”，USNI News，June 9，2020. https：//news.usni. org/2020/06/09/covid-19-pandemic-changing-how-nato-thinks-of-global-security，visited on 6 March 2021. See also：Natasha Turak，“NATO Chief Sees No ‘Imminent Threat’ against Allies in Face of China，Russia Tensions”，CNBC，June18，2020， https：//www.cnbc.com/2020/06/18/no-imminent-threat-against-nato-allies-stoltenberg-on-russia-china.html，visited on 5 March 2020.但是，中俄合作卻會“令北約及其成員面臨嚴(yán)重后果”。(42)Nicolai S. Mladenov，China’s Rise to Power in the Global Order，Palgrave Macmillan，2021，p.257.實(shí)際上，俄羅斯在北約東部沿線地區(qū)的大規(guī)模軍演及在大西洋空域的常態(tài)巡邏，被北約視為威脅之舉，而俄羅斯也被北約確定為未來幾年亟需高度重視的戰(zhàn)略競爭對手。新冠疫情暴發(fā)以來，北約則持續(xù)升級同俄羅斯的對抗立場，在2021年6月推出的“北約2030議程”中，北約將俄羅斯定位為戰(zhàn)略威脅的立場更加鮮明；北約國際職員局于2021年7月舉行北約伙伴國軍事代表會議，就疫情期間伙伴國的協(xié)同支持與“北約2030議程”做了交流，但作為歐洲—大西洋伙伴關(guān)系理事會成員國的俄羅斯未在受邀之列，北約借新冠疫情而強(qiáng)化對俄羅斯戰(zhàn)略對抗的意圖已經(jīng)十分明確。(43)“Opening speech by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at NATO 2030 @ Brussels Forum”，NATO，June 18，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_184958.htm?selectedLocale=en，visited on 20 July 2021. See also “NATO Partners Are Invaluable Assets to Our Security and Our Alliance，Underscores Director of the NATO International Military Staff，” NATO，July 13，2021，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185837.htm?selectedLocale=en，visited on 20 July 2021.當(dāng)前，歐美各國及北約在強(qiáng)化同中、俄戰(zhàn)略對抗的問題上已經(jīng)形成共識，北約泛化競爭威脅、捆綁競爭對手、強(qiáng)化競爭意識的安全運(yùn)作，將會長期影響自身的發(fā)展趨勢和全球安全形勢。

需要注意的是，上述四項(xiàng)發(fā)展態(tài)勢并不能概括北約在后疫情時(shí)代的整體發(fā)展趨向。拜登政府執(zhí)政后，美國開始全面反思和校正特朗普政府時(shí)期的內(nèi)政及外交路徑，采取積極措施推進(jìn)社會及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，加之歐美之間的價(jià)值認(rèn)同有所恢復(fù)，歐美雙方在應(yīng)對新冠疫情方面的合作將大大增強(qiáng)，進(jìn)而推動(dòng)北約聚焦于戰(zhàn)略穩(wěn)定及擴(kuò)張，以新冠疫情防控為契機(jī)，以應(yīng)對混合威脅和強(qiáng)化價(jià)值與安全聯(lián)盟為目標(biāo)，開展更為廣泛的非傳統(tǒng)安全能力建設(shè)。在此背景下，美國增加公共衛(wèi)生和人道主義的支持力度、籌建公共衛(wèi)生及生物威脅等預(yù)警系統(tǒng)；歐盟各國則通過建設(shè)跨境公共衛(wèi)生威脅決策機(jī)制，加強(qiáng)成員國之間的信息共享、強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)測和反應(yīng)協(xié)調(diào)能力，在歐盟層面形成統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)，通過歐洲疾病預(yù)防與控制中心、歐洲藥品局等歐盟機(jī)構(gòu)，向民眾和各部門提供專業(yè)化指導(dǎo)等。(44)“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，F(xiàn)ebruary 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/，visited on 2 March 2021.這樣，在歐美雙方的協(xié)同發(fā)展之下，北約在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的能力建設(shè)及多邊合作將勢必取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。隨著北約應(yīng)對新冠疫情的戰(zhàn)略考量和政策設(shè)計(jì)更加深入，其通過多邊機(jī)制強(qiáng)化預(yù)防和應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的能力也將進(jìn)一步得到提升。這是后疫情時(shí)代國際發(fā)展過程中的一個(gè)重要?jiǎng)酉?，值得持續(xù)而深入的關(guān)注。

結(jié) 語

新冠疫情是北約成立以來所面對的最大公共衛(wèi)生危機(jī)，也是迄今為止其作為歐美盟友關(guān)系和跨大西洋合作的戰(zhàn)略平臺所面臨的最新挑戰(zhàn)。相對于成員國更加關(guān)注新冠疫情對其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定的沖擊，北約更加關(guān)注歐美之間合作意愿和成員國軍事力量的持續(xù)。如果說歐美各國均采取實(shí)質(zhì)性的疫情防控和醫(yī)療援助措施，但由于跨大西洋關(guān)系現(xiàn)存的裂隙而導(dǎo)致疫情防控及安全合作效能明顯下降，那么作為彰顯跨大西洋合作機(jī)制的平臺，北約通過向其成員國、伙伴國提供援助的方式強(qiáng)化了跨大西洋合作機(jī)制的根本邏輯，即北約成員國的公民福祉與跨大西洋地區(qū)利益相互嵌套、密不可分。(45)“As the Pandemic Rages on，It’s Time for NATO to Step up”，The Hill，November 02，2020. https：//thehill.com/opinion/international/523875-as-the-pandemic-rages-its-time-for-nato-to-step-up，visited on 6 March 2021.換言之，北約作為國際政治軍事組織而具有突出的獨(dú)立性，同時(shí)也因疫情防控而凸顯了其作為歐美價(jià)值聯(lián)盟之核心機(jī)制的聯(lián)系和黏合能力。新冠疫情雖對北約的架構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生沖擊但并未觸及根本，且北約采取的防控舉措在一定程度上拓展了權(quán)能及行動(dòng)空間。也正因?yàn)槿绱?，北約在2021年布魯塞爾峰會上強(qiáng)調(diào)“北約在其發(fā)展過程中經(jīng)歷并戰(zhàn)勝了各種安全挑戰(zhàn)……是歷史上最強(qiáng)大、最成功的聯(lián)盟?！?46)Brussels Summit Communique，issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Brussels，NATO，June 14，2021，pp.1-3. https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm，visited on 10 August 2021.當(dāng)然，北約及其成員國的疫情防控舉措也證實(shí)了歐美之間的戰(zhàn)略分歧與觀念分野仍處于蔓延狀態(tài)。與此同時(shí)，北約將疫情暴發(fā)初期的信息輿論視為外部威脅，甚至將其明確界定為中俄分化歐美合作、試圖爭奪北約資源及地域的舉措，說明北約不斷為其戰(zhàn)略擴(kuò)張而尋找機(jī)遇。由此可以看出，新冠疫情不但未能阻礙北約的戰(zhàn)略擴(kuò)張，反而有可能為北約繼續(xù)其戰(zhàn)略擴(kuò)張?zhí)峁┬碌陌l(fā)展路徑，北約今后將更大幅度地步入內(nèi)部歐美合作漸進(jìn)復(fù)蘇、外部中俄戰(zhàn)略對抗加劇的復(fù)合發(fā)展軌道，這是我國適應(yīng)后疫情時(shí)代外部環(huán)境的必要戰(zhàn)略認(rèn)知，更是在保持自身發(fā)展與國際合作等戰(zhàn)略定力的同時(shí)必須冷靜而全面應(yīng)對的客觀挑戰(zhàn)。