耿 達 田 欣

（云南大學民族學與社會學學院 昆明 650091）

1 引言

公共文化服務規(guī)劃是推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支點。公共文化服務規(guī)劃通過動員人力、財力和其他資源來解決公民的基本文化需求，保障文化權(quán)益。公共文化服務規(guī)劃開啟于國家“十一五”建設時期，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》對公共文化服務進行了專門闡述?！笆晃濉敝?，公共文化服務規(guī)劃成為國家文化規(guī)劃的常規(guī)有機組成部分，文化行政主管部門與地方政府也開始制定發(fā)布專門的公共文化服務規(guī)劃?！笆濉睍r期，公共文化服務與體育公共服務一起組成“公共文化體育”被納入了國家基本公共服務體系，成為國家基本公共服務體系規(guī)劃的固定構(gòu)成部分。2016年底，公共文化服務體系建設的內(nèi)容上升至國家法律的高度，《公共文化服務保障法》在第一章“總則”第四條中明確規(guī)定“縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，在第二章“公共文化設施建設與管理”第十五條中也規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當將公共文化設施建設納入本級城鄉(xiāng)規(guī)劃”[1]。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的決議，明確提出到2035年建成文化強國的戰(zhàn)略目標，將提升公共文化服務水平作為推進社會主義文化強國建設的三大任務之一，從頂層設計上為加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系提供了方向指引。

公共文化服務規(guī)劃得到了國家政策與國家法律的確定，愈來愈受到國家和地方政府的重視。2021年是“十四五”開局之年，全國各地為提升公共文化服務水平，推動公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加快制定公共文化服務體系發(fā)展規(guī)劃，這是中國特色社會主義制度優(yōu)勢在文化領域的顯著體現(xiàn)。目前學界對公共文化服務規(guī)劃的研究主要集中在分析國家文化規(guī)劃中的問題導向、邏輯建構(gòu)與策略設計[2]以及時代背景下公共圖書館戰(zhàn)略規(guī)劃的理論研究視角和實施重點[3]等方面。聚焦于公共文化服務規(guī)劃的產(chǎn)生背景、內(nèi)涵、編制程序、核心內(nèi)容以及實施過程與結(jié)果評估的研究都較為缺乏。這與公共文化服務規(guī)劃在國家政策與法律規(guī)定中的分量不匹配。從中央到地方，公共文化服務規(guī)劃已形成了較為豐富的文本內(nèi)容，并且產(chǎn)生了具有地方文化特色的實踐形態(tài)。基于此，本文試圖從公共文化服務規(guī)劃的理論建構(gòu)與實踐邏輯層面進行探討，以期更好地服務于公共文化服務規(guī)劃編制工作與中國特色社會主義現(xiàn)代公共文化服務體系建設實踐。

2 公共文化服務規(guī)劃的概念、特征與價值取向

廣義上來說，公共文化政策“常常表現(xiàn)為國家或地區(qū)的重要領導講話、文化規(guī)劃、文化法規(guī)、文化經(jīng)濟政策等多種形式”[4]。狹義上來說，公共文化服務法律、規(guī)劃與政策既有聯(lián)系又有區(qū)別。其中，法律是由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的規(guī)范體系，是編制規(guī)劃與制定政策的根本導向。規(guī)劃是指組織制定的一整套比較全面的、長遠的發(fā)展計劃，它提供了宏觀層面的戰(zhàn)略指導方向，其目標需要通過政策來完成。政策則是國家或政黨為實現(xiàn)一定時期的目標而制定的行動方案，從微觀層面上指明了未來的行動準則，是規(guī)劃的實施途徑之一。公共文化服務的政策、規(guī)劃與法律從不同的理論與實踐維度構(gòu)成了公共文化服務的制度設計體系。而公共文化服務規(guī)劃是公共文化服務政策與公共文化服務法律之間的有效媒介，通過對公共文化資源進行戰(zhàn)略性及整體性運用，達到文化認同和社會建設的雙重目的。

2.1 公共文化服務規(guī)劃的概念及其特征

基于對公共文化服務概念內(nèi)涵的理解，在具體的公共文化服務體系建設中，政府文化行政主管部門需要進行公共文化服務規(guī)劃編制與落實工作，以更好地與國家或地方社會發(fā)展戰(zhàn)略有機整合和對接。公共文化服務規(guī)劃源自“文化規(guī)劃”。文化規(guī)劃是為應對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級帶來的社會問題，在文化成為“引誘資本之物”的背景下提出的一種發(fā)展策略的文化途徑。文化規(guī)劃的概念最早由美國芝加哥大學規(guī)劃系主任哈維·佩洛夫在《用藝術(shù)提升城市生活》一文中正式提出。他將文化規(guī)劃作為一種方法推薦給社區(qū)建設，即結(jié)構(gòu)性的、社區(qū)層面上基于調(diào)查研究和集體意識建構(gòu)的過程[5]。20世紀90年代后，以對文化資源進行戰(zhàn)略性及整體性運用為目標的文化規(guī)劃在北美、歐洲及澳大利亞等西方國家興起，尤其體現(xiàn)在各類“創(chuàng)意城市”的建構(gòu)與規(guī)劃過程中[6]。如英國學者蘭德利在《創(chuàng)意城市：如何打造都市創(chuàng)意生活圈》一書中指出，文化規(guī)劃是以文化資源為基礎，確認方案，擬訂計劃，并巧妙運用執(zhí)行策略的流程，其意不在“規(guī)劃文化”，而在于成為公共政策的文化策略[7]。

公共文化服務規(guī)劃是中國特色社會主義建設在文化領域深化實踐的產(chǎn)物，與源自西方國家的文化規(guī)劃有一定聯(lián)系，但也有著鮮明的特色。公共文化服務規(guī)劃與文化規(guī)劃一樣都重視發(fā)掘利用文化資源，都指向文化治理的功效。但公共文化服務規(guī)劃更加強調(diào)社會效益，是以“人民為中心”，注重推動不同區(qū)域、不同人群之間的均等化，實現(xiàn)品質(zhì)均衡、開放融合發(fā)展；更加強調(diào)社會公正與文化發(fā)展相關(guān)的各方力量廣泛參與，通過共建共享共治促進社會協(xié)同發(fā)展。公共文化服務規(guī)劃把個人、社區(qū)、地方和國家身份統(tǒng)合在一起，放置于全球化現(xiàn)代化背景下與他者產(chǎn)生聯(lián)系。因此，公共文化服務規(guī)劃是在政府、社會力量、公民等多元主體的共同參與下，總結(jié)歸納過去一定時期公共文化服務體系建設的經(jīng)驗與教訓，對未來特定區(qū)域內(nèi)的公共文化設施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務進行資源配置與統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略指導設計，具有以下基本特征。

一是政治性。公共文化在思想輿論領域?qū)儆凇鞍簱P主旋律的紅色地帶”，其產(chǎn)品與服務具有鮮明的意識形態(tài)屬性，能夠?qū)θ嗣袢罕姷乃枷雰r值觀念產(chǎn)生潛移默化的影響。中國特色社會主義的公共文化服務規(guī)劃必須講政治，必須鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領域的指導地位，承擔起培育社會主義核心價值觀、強化人民群眾思想性的功能。

二是公共性。公共文化服務規(guī)劃本身具有鮮明的公共產(chǎn)品性質(zhì)，作為政府制定的一項公共政策，其出發(fā)點和落腳點在于超越個人的文化利益去理解和考慮大多數(shù)人的文化利益。立足于公共文化的角度，規(guī)劃的對象是具有公共性的文化領域、設施和活動，其根本目的是開發(fā)運用好文化資源，普遍實現(xiàn)公民文化權(quán)益，滿足公民的精神文化需求，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

三是戰(zhàn)略性。公共文化服務規(guī)劃是從頂層設計上將公共文化服務建設與政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的戰(zhàn)略過程，是基于整體觀念和長期視角對特定區(qū)域的公共文化資源進行的戰(zhàn)略性安排，是黨和政府發(fā)布的未來公共文化服務建設的綱領性文件，闡明公共文化服務未來發(fā)展的主要方向、重點任務和關(guān)鍵領域，指導著國家和地方公共文化政策的出臺和調(diào)整。

四是規(guī)范性。公共文化服務規(guī)劃的內(nèi)容和形式體現(xiàn)著黨政機關(guān)公文的寫作特點，是一種具有特定行文格式的應用文。在體例、要素、文本等規(guī)劃形式要素和方向、目標、任務、原則、內(nèi)容、指標、結(jié)構(gòu)、邏輯等規(guī)劃內(nèi)容要素的組織與編制上，都必須以中共中央、國務院、文旅部等制定的上位規(guī)劃為基本參考[8]。同時，公共文化服務規(guī)劃以規(guī)范的流程為導向，遵循準備、分析、編制、實施、評價等階段。

2.2 公共文化服務規(guī)劃的價值取向

公共文化服務規(guī)劃是將中國特色社會主義文化制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為文化治理效能的有效形式。公共文化服務規(guī)劃的價值取向基于公共文化服務的發(fā)展實踐，是融政治邏輯、生活邏輯和生產(chǎn)邏輯于一體的政府行動策略[9]，推動著國家文化治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐進程。

一是堅持工具理性與價值理性相契合。公共文化服務規(guī)劃的工具理性是指政府及文化行政主管部門為開展公共文化服務規(guī)劃編制而綜合運用各種編制方法、方式和手段的經(jīng)驗或能力。公共文化服務規(guī)劃的價值理性是指政府及文化行政主管部門對編制公共文化服務規(guī)劃的價值與意義的自覺把握[10]。公共文化服務規(guī)劃的目的是政府增強公共文化治理能力，為人民群眾提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的公共文化服務。但部分地方政府與文化行政主管部門在公共文化服務規(guī)劃實踐中顯現(xiàn)出了工具理性張揚與價值理性迷失的誤區(qū)，表現(xiàn)在公共文化服務規(guī)劃的編制程序形式虛設性與評估方式邏輯非論證性，規(guī)劃內(nèi)容不符合公共價值的表達，也不能指導公共文化服務的發(fā)展實踐。部分政府官員在目的性與功利性的驅(qū)使下，為了達成任期內(nèi)的政績，會綜合運用多種規(guī)劃方法和手段興建“形象工程”，忽視社會文化環(huán)境的營造，最終導致公共文化服務與群眾實際文化需求的割裂。格登·庫倫用“荒漠規(guī)劃”描述了這種功能主義規(guī)劃的結(jié)果，即“工具理性”、“圍合”和“速度”[11]。公共文化服務規(guī)劃需要在工具理性的基礎上，兼顧價值理性，即政府需要認識到公共文化服務對于人民群眾的價值與意義，堅持為人民服務、以人民為中心的價值導向，堅持培育社會主義核心價值觀，弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，做到工具理性與價值理性相契合。

二是堅持問題導向與目標導向相結(jié)合。公共文化服務規(guī)劃以問題為導向是指規(guī)劃主體要樹立問題意識，在總結(jié)梳理過去一段時期公共文化服務建設的經(jīng)驗與教訓中，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)問題。在此基礎上，對公共文化服務的現(xiàn)狀與趨勢進行調(diào)查研究，正視需要解決的問題。在編制階段，將強烈的問題意識貫穿文本寫作中，針對具體的現(xiàn)實矛盾有針對性地解決問題。公共文化服務規(guī)劃以目標為導向是指規(guī)劃主體要增強目標意識，在分析現(xiàn)實問題的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況以及社會環(huán)境等因素，將公共文化服務建設目標與文化改革發(fā)展目標和經(jīng)濟社會發(fā)展目標主動對接，通過設立預期性指標和約束性指標完成公共文化服務建設的戰(zhàn)略目標和階段性目標。目前我國公共文化服務體系建設還存在著標準化均等化水平不高、供需不對接、服務效能較低、績效評估機制缺乏、社會化程度較低等突出問題。規(guī)劃編制需要在明確建設社會主義文化強國的戰(zhàn)略目標引領下，針對具體問題，分解出若干個階段性發(fā)展目標，使問題在目標的激勵下得到解決。

三是堅持政府主導與社會參與相協(xié)同。我國公共文化服務體系建設處在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，由“國家—個人”的二維結(jié)構(gòu)向“國家—社會（市場）—公眾”的三維復合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化[12]。公共文化服務規(guī)劃需要適應這種轉(zhuǎn)變，樹立以人為本的理念，堅持開放透明的原則，規(guī)劃編制要由政府部門和專家學者的閉門造車轉(zhuǎn)向政府主導、社會協(xié)同、民眾參與，從而全面系統(tǒng)地考慮問題、解決問題。具體來說，政府作為公共部門，代表的是社會上大多數(shù)人的利益，需要樹立公共利益取向，主導公共文化服務規(guī)劃的編制，避免其成為少數(shù)人營利的工具。但政府部門單獨制定規(guī)劃具有目標隨意性，不能深入實際全面地考慮問題，導致規(guī)劃只是“墻上掛掛”，無法真正發(fā)揮作用，因而需要引入市場化競爭機制，通過座談會、社會調(diào)查等渠道，營造社會協(xié)同的良好環(huán)境，提升民眾參與的積極性，鼓勵社會力量參與到規(guī)劃的準備、分析、編制、實施、評價中，倡導高校、科研院所結(jié)合地方實際、因地制宜地開展政策研究與咨詢工作，使規(guī)劃更能反映出廣大民眾的意愿，更加適應時代發(fā)展，提高規(guī)劃的民主化、專業(yè)化和科學化水平。

3 公共文化服務規(guī)劃的理論建構(gòu)

公共文化空間是政府、社會力量和民眾進行文化互動的公共場域，是現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要載體，具有傳承文化基因、推動文化消費、提升人民群眾文化參與感和認同感的重要作用。公共文化服務規(guī)劃涉及公共文化設施、產(chǎn)品、服務、財政投入、人才隊伍、制度規(guī)范等多種要素，是現(xiàn)代公共文化服務體系建設的方向指引。兩者的組成結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在耦合性，可以構(gòu)建基于公共文化空間理論的公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)。

3.1 公共文化空間理論

公共文化空間理論包含三個層面：一是空間的物質(zhì)構(gòu)建，通過各種場所設施的建設來為民眾公共活動提供便利和服務，以達到文化公共性和共享性的目的；二是空間的精神構(gòu)建，通過各種活動和儀式來構(gòu)筑一種文化共同體的符號價值，實現(xiàn)社會和諧文明的公共精神[13]；三是空間的制度構(gòu)建，通過各種法律政策來規(guī)范和指導政府、社會組織、民眾等參與主體的行為，為保護和實現(xiàn)民眾的基本文化權(quán)益提供保障（參見圖1）。

圖1 公共文化空間理論構(gòu)成

物理空間主要指公共文化設施系統(tǒng)，是開展公共文化服務的基礎性空間，是民眾進行文化活動的重要載體，一般分為固定文化設施、流動文化設施、數(shù)字文化設施三種類型，主要包括公共圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、基層綜合性文化服務中心、農(nóng)家書屋、流動文化車和文化信息資源共享工程等?；顒涌臻g主要指公共文化活動系統(tǒng)，是拓展公共文化服務的關(guān)鍵性空間，是民眾享受文化成果、參與文化活動、開展文化創(chuàng)造的重要平臺，一般分為文化藝術(shù)創(chuàng)作空間、精品文藝活動空間、群眾文化活動空間三種類型，主要開展包括藝術(shù)節(jié)、全民文化藝術(shù)普及項目、民族民間節(jié)慶活動等。制度空間主要指公共文化保障系統(tǒng)，是規(guī)范公共文化服務的必要性空間，是管理公共文化事務、指導公共文化活動、維護現(xiàn)代公共文化服務體系有序運行的基本前提，一般分為法律政策、體制機制、制度規(guī)范三種類型，主要包括公共文化服務立法、績效評估監(jiān)督機制、人才隊伍管理制度等。

公共文化空間三個維度之間，雖然指向不同，但聯(lián)系密切。物理空間是活動空間得以形成的載體，活動空間是物理空間價值的體現(xiàn)，制度空間是物理空間和活動空間有序發(fā)展的關(guān)鍵[14]。只有三個維度進行合理有效的組合，才能形成富有生機活力的公共文化空間。公共文化服務規(guī)劃的對象不僅包括公共文化基礎設施等物質(zhì)環(huán)境，還包括文化活動參與、法律制度等軟環(huán)境的建設，是對物理空間、活動空間與制度空間的三重塑造。基于此，結(jié)合我國公共文化服務規(guī)劃的實踐情況，可以構(gòu)建出包含物理空間、活動空間和制度空間的公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)。

3.2 公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)解析

不同類型、不同空間尺度的公共文化服務規(guī)劃，在規(guī)劃對象、規(guī)劃目標、規(guī)劃重點等方面也有所不同，但就規(guī)劃內(nèi)容來講，大致包括分析系統(tǒng)、價值系統(tǒng)、方法系統(tǒng)和動力系統(tǒng)四部分（參見圖2）。四者相互銜接，有機統(tǒng)一，共同構(gòu)成公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)，為現(xiàn)代公共文化服務體系建設提供路線圖。

圖2 公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)

分析系統(tǒng)是公共文化服務規(guī)劃編制的前提，主要包括兩方面：一是運用SWOT分析模型對公共文化服務體系建設的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和威脅（Threats）進行判斷，總結(jié)出上一階段公共文化服務發(fā)展的經(jīng)驗與教訓；二是利用PEST分析模型對政治（Political）、經(jīng)濟（Economic）、社會（Social）和技術(shù)（Technological）等外部環(huán)境進行分析，識別環(huán)境的變化，及時做出有效的調(diào)整，為規(guī)劃編制奠定基礎。

價值系統(tǒng)是公共文化服務規(guī)劃編制的根本導向，是規(guī)劃朝著正確方向前進的重要保證，主要包括指導思想、基本原則、發(fā)展目標三部分。其中，指導思想體現(xiàn)公共文化服務規(guī)劃的價值理念，必須堅持中國特色社會主義道路，堅持社會主義先進文化前進方向，展現(xiàn)出中國特色、中國風格、中國氣派?；驹瓌t是公共文化服務規(guī)劃的行動準則，在遵循指導思想的前提下，根據(jù)不同時期、不同地域的狀況提出具有特色的內(nèi)容。發(fā)展目標是公共文化服務規(guī)劃的預期目的，根據(jù)全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略安排，遠景目標、總體目標和具體目標需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、環(huán)環(huán)相扣。

方法系統(tǒng)是公共文化服務規(guī)劃編制的重點，為公共文化服務建設提供了具體的操作指南，主要包括設施系統(tǒng)、活動系統(tǒng)、保障系統(tǒng)三部分。如前所述，設施系統(tǒng)是開展公共文化活動的重要陣地，是保障民眾文化生活的“硬性”條件。規(guī)劃的制定可圍繞提高設施覆蓋率、提升設施服務效能、加快設施功能融合來展開。活動系統(tǒng)能夠體現(xiàn)出文化改革發(fā)展成果，樹立獨具特色的文化形象。規(guī)劃的重點需要從活動開展的數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，更加強調(diào)文化環(huán)境的營造，更加注重民眾的文化參與感與獲得感。保障系統(tǒng)是規(guī)范責任主體、執(zhí)行主體和參與主體行為的規(guī)則。規(guī)劃中需要明確提出相關(guān)法律法規(guī)的制定議程，加強政策間的相互銜接，創(chuàng)新服務管理機制。

動力系統(tǒng)是公共文化服務規(guī)劃實施的促進因素，是進入新發(fā)展階段公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的需要，主要包括標準化、均等化、社會化和數(shù)字化四部分。其中，標準化和均等化是政府推進公共文化服務均衡發(fā)展的方式。標準化是手段，以滿足公民的基本文化需求。均等化是目標，以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間的“文化鴻溝”為主要任務。社會化是市場和社會力量參與公共文化服務的過程，是推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。數(shù)字化是技術(shù)力量促進公共文化服務現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的方式，是創(chuàng)新服務手段、提高服務效能的必然要求。

3.3 公共文化服務規(guī)劃的空間尺度

從規(guī)劃的空間視角來看，公共文化服務規(guī)劃的編制在橫向上要與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、藝術(shù)繁榮發(fā)展規(guī)劃、非遺傳承保護規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)。在縱向上，一是要服從于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、文化發(fā)展改革規(guī)劃等上位規(guī)劃，同時為公共圖書館、博物館、文化館等下位規(guī)劃提供方向指引；二是公共文化服務規(guī)劃具有國家、區(qū)域、城市和社區(qū)等四種不同層次的空間尺度，要堅持下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃的原則。在此基礎上，形成相互配合、統(tǒng)一銜接、功能互補的公共文化服務規(guī)劃體系（參見圖3）。

圖3 公共文化服務規(guī)劃體系

國家、區(qū)域、城市和社區(qū)四種不同的空間層次在公共文化服務發(fā)展的使命、目標和對象等方面各有不同，其戰(zhàn)略方向與重點任務也存在著明顯差異性。

在國家層面，公共文化服務規(guī)劃重在宏觀指導和明確方向，針對的是全國各個地區(qū)公共文化服務建設中存在的共性問題，是區(qū)域、城市和社區(qū)層面公共文化服務規(guī)劃的上位規(guī)劃。其目的是傳承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、滿足人民群眾的精神文化需求、促進人的全面發(fā)展和社會進步、深化文化體制改革、增強國家認同、建設社會主義文化強國。

在區(qū)域?qū)用?，公共文化服務?guī)劃旨在在分析不同區(qū)域文化資源的基礎上，通過對文化資源進行整合與優(yōu)化，建立協(xié)調(diào)合作機制，達成公共文化設施分布均衡、公共文化服務覆蓋均等、公共文化資源共建共享的目標，從而推動區(qū)域公共文化服務協(xié)同治理，提升區(qū)域文化軟實力。從功能定位看，區(qū)域公共文化服務規(guī)劃強調(diào)理論性、政策性和引導性，以及政府在文化規(guī)劃中的作用，一般采取自上而下的規(guī)劃編制模式，規(guī)劃內(nèi)容具有戰(zhàn)略性特點[15]。

在城市層面，公共文化服務規(guī)劃的編制強調(diào)凸顯城市文化符號、樹立城市文化形象、提升城市生活品質(zhì)、提高城市文化競爭力和影響力，規(guī)劃內(nèi)容具有綜合性和可操作性的特征。其規(guī)劃的核心在于對城市文化基因進行“解碼”，分析城市歷史脈絡和文化內(nèi)涵，從城市居民異質(zhì)性的文化需求出發(fā)，合理地開發(fā)運用文化資源，為民眾提供多樣化、個性化的公共文化產(chǎn)品和服務。

在社區(qū)層面，由于其地域范圍較小，公共文化服務規(guī)劃一般采取由下而上的編制模式，側(cè)重于公共文化空間的規(guī)劃和公共文化活動的策劃，更加強調(diào)落地性。通過分析社區(qū)文化傳統(tǒng)、文化設施、居民構(gòu)成以及文化需求，在把握以人民為中心、挖掘特色文化、資源共建共享原則的前提下，鼓勵和吸引社區(qū)居民參與規(guī)劃的制定和執(zhí)行，從而達到提高居民文化素養(yǎng)、培養(yǎng)居民共同體意識、提升居民認同感和歸屬感，最終實現(xiàn)社區(qū)文化治理的目的。

4 公共文化服務規(guī)劃的實踐邏輯

“十二五”“十三五”時期的公共文化服務規(guī)劃有力地推動了我國公共文化服務體系建設，通過分析兩個時期的規(guī)劃文本與實踐，可以看出公共文化服務的發(fā)展脈絡。

4.1 物理空間：公共文化設施線下覆蓋與線上聚集相結(jié)合

我國公共文化服務設施網(wǎng)絡建設是逐步由“點”到“面”并由“量”到“質(zhì)”的推進過程。國家公共文化服務規(guī)劃“十一五”時期的重點內(nèi)容是通過廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設和文化信息資源共享四大文化惠民工程抓好基層文化建設，“十二五”時期的重點內(nèi)容是推進城鄉(xiāng)公共文化服務網(wǎng)絡全覆蓋，“十三五”時期的重點內(nèi)容是促進公共文化服務標準化均等化，“十四五”時期的重點內(nèi)容則是推動公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展。從“十一五”到“十四五”，國家公共文化服務規(guī)劃不斷穩(wěn)定賡續(xù)推進，公共文化服務發(fā)展在前期“量的增長”的累積下逐漸實現(xiàn)“質(zhì)的提升”，實現(xiàn)從“有沒有”“夠不夠”到“好不好”“精不精”的轉(zhuǎn)型升級。目前已形成比較完備的國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）六級公共文化服務設施網(wǎng)絡。2017年2月出臺的《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》提出完善公共文化設施網(wǎng)絡，即以固定文化設施為重點，流動文化設施和數(shù)字文化設施為補充，推動各級公共文化“物理空間”達到國家基本標準。截至2019年底，全國共建有博物館5 535個、美術(shù)館559個、公共圖書館3 196個、文化館3 326個、文化站40 747個、基層綜合性文化服務中心564 277個，所有公共圖書館、文化館（站）、美術(shù)館和4 929家博物館免費開放，實現(xiàn)“無障礙、零門檻”進入[16]。公共文化物理空間中的硬件設施逐漸完善，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務設施網(wǎng)絡初步建成，人民群眾的基本文化權(quán)益得到更好保障。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展以及人民群眾的文化需求日益?zhèn)€性化、多元化，公共數(shù)字文化應運而生，能夠突破時空限制，促進公共文化服務均等化。我國在逐步推進公共文化服務設施網(wǎng)絡建設的過程中，就一直重視運用信息數(shù)字技術(shù)來優(yōu)化拓展物理空間的服務。從2002年開始實施的文化信息資源共享工程，到2011年實施的數(shù)字圖書館推廣工程，再到2012年實施的公共電子閱覽室建設計劃，這三大工程支撐起我國公共數(shù)字文化服務體系建設。2017年8月，原文化部印發(fā)《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設規(guī)劃》，以構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系為目標導向，對公共數(shù)字文化建設的總體要求和工作內(nèi)容作出了全面系統(tǒng)的部署，明確了“十三五”時期公共數(shù)字文化建設的重點任務。這是我國發(fā)布的第一部公共數(shù)字文化建設規(guī)劃，它首次針對公共數(shù)字文化服務體系建設提出了完整系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標與任務，為公共數(shù)字文化的全面發(fā)展提供了路線圖，加速了公共文化物理空間的線上聚集。

公共文化服務規(guī)劃的重點從加快建設公共文化服務硬件設施到重視公共數(shù)字文化服務發(fā)展，表明我國在公共文化服務場所覆蓋率逐漸提高的基礎上，更加注重以數(shù)字化的途徑提升公共文化服務效能，體現(xiàn)出我國公共文化設施線下覆蓋與線上聚集相結(jié)合的發(fā)展趨勢。

4.2 活動空間：公共文化活動“政府端菜”與“百姓做菜”相結(jié)合

政府是公共文化服務供給的主導力量，統(tǒng)籌配置資金、人才和文化資源，負責公共文化活動的部署、組織與開展，決定著公共文化活動的成效。公共文化服務規(guī)劃的文本，也對公共文化活動的開展提出了相關(guān)要求。2012年5月出臺的《文化部“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃》提出組織好“文化下鄉(xiāng)”、“文化進社區(qū)”、群眾文藝精品巡演展演等公益性文化活動。從中可以看出，我國公共文化活動的供給主要是政府自上而下進行“端菜”，這一模式有效推動了公共文化活動深入基層、深入群眾，擴大了公共文化服務的覆蓋面，但該模式所提供的單向服務與群眾的實際需求存在一定的“錯位”現(xiàn)象。

為適應人民群眾日益差異化、個性化、多元化的文化需求，政府文化管理職能開始由傳統(tǒng)管制型向現(xiàn)代服務型轉(zhuǎn)向，所提供的公共文化服務需要以互動的公共文化活動為抓手，促進群眾文化參與、改變服務方式、提升服務效能，精準地為群眾提供喜聞樂見的公共文化產(chǎn)品與服務。《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出建立“按需制單、百姓點單”模式，明確由基層選定為主的公共文化服務項目，健全配送網(wǎng)絡。《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》提出建立群眾文化需求反饋機制，推廣“菜單式”服務模式。通過分析這些規(guī)劃文本，可以看出，在“十三五”時期，公共文化活動的供給更加注重與群眾實際文化需求對接，開始推行“百姓點單”模式。此外，原文化部相繼發(fā)布了《“十三五”時期繁榮群眾文藝發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”時期藝術(shù)創(chuàng)作規(guī)劃》，明確了群眾文藝活動與藝術(shù)創(chuàng)作工作的未來發(fā)展目標、方向和重點，以解決群眾文藝活動中創(chuàng)作機制不健全、保障措施不到位、人才管理不完善等問題。其中，《“十三五”時期繁榮群眾文藝發(fā)展規(guī)劃》提出堅持群眾主體的基本原則，將“扶持和引導群眾自辦文化”作為一項重點任務，要求尊重群眾的首創(chuàng)精神，積極鼓勵群眾開展自發(fā)性活動，探索“百姓做菜”模式，推動“送文化”、“種文化”與“創(chuàng)文化”有機結(jié)合，從而精準地滿足群眾的文化需求。

從“十二五”到“十三五”，公共文化服務規(guī)劃更加關(guān)注人民群眾的主體地位，注重激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力，更加強調(diào)人民群眾在公共文化活動中的參與感、獲得感和幸福感，公共文化活動空間走向“政府端菜”與“百姓做菜”相結(jié)合。

4.3 制度空間：公共文化保障政策激勵與法制監(jiān)管相結(jié)合

公共文化服務政策與法律是公共文化制度空間的重要組成部分。其中，政策是實現(xiàn)規(guī)劃目標的具體路徑，法律是保障規(guī)劃實施的根本遵循，規(guī)劃為政策和法律的制定設置了時間表，三者根據(jù)公共文化服務的發(fā)展狀況，從不同的理論與實踐維度出發(fā)，反映不同階段公共文化服務發(fā)展的理念、目標與任務。

《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和《文化部“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃》都提出了政府投入保障政策，要求政府加大投入力度，將基層地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)作為重點扶持地區(qū)，對用于農(nóng)村文化建設的轉(zhuǎn)移支付資金予以保證，引導社會力量參與公共文化建設，實現(xiàn)多元投入，同時依法保障公共文化設施用地。這些政策從投入角度對公共文化服務體系建設提出了保障措施，有效激勵了“十二五”時期公共文化服務重點任務的完成。在實踐方面，為落實好規(guī)劃提出的相關(guān)政策，我國文化部門相繼發(fā)布了《關(guān)于推進全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》《關(guān)于進一步加強公共數(shù)字文化建設的指導意見》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等公共文化政策，從微觀層面提出進一步細化的執(zhí)行措施。這一階段的政策輻射范圍廣泛，表明國家對公共文化服務體系建設“全要素”的重點關(guān)注。此外，規(guī)劃在法制保障中都明確提出要加快制定和完善公共文化服務保障方面的法律法規(guī)，穩(wěn)步推進《公共圖書館法》和《博物館條例》的制定工作，表明公共文化服務的立法進程不斷加快，法治化程度逐漸提升。

“十三五”時期，我國公共文化服務規(guī)劃從經(jīng)濟社會發(fā)展狀況出發(fā)，根據(jù)公共文化服務發(fā)展特點，繼續(xù)從政策與法律的角度提出公共文化服務的保障措施。《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》和《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》都強調(diào)加強財政保障，要求政府完善財政保障機制，建立多元投入體制，推動政府向社會力量購買公共文化服務，健全財政資金的監(jiān)督評價制度。在資金方面持續(xù)加大對公共文化服務建設的支持力度，并提出了設立專項資金或基金等創(chuàng)新措施。在這一時期，《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》相繼頒布，表明國家開始通過法律的權(quán)威與強制性保障群眾的文化權(quán)益，推動公共文化服務體系法治化建設。

我國公共文化服務的制度安排在“十二五”時期主要是由公共文化服務政策構(gòu)成，“十三五”時期開始出現(xiàn)約束性強的公共文化服務法律，更加系統(tǒng)、全面、明確地對公共文化服務相關(guān)主體進行權(quán)責界定，公共文化活動的制度空間走向政策激勵與法制監(jiān)管相結(jié)合。

5 結(jié)語：邁向2035年文化強國建設的公共文化服務規(guī)劃

公共文化服務規(guī)劃通過運用資源來滿足公民的基本文化需求，保障公民的基本文化權(quán)益，其編制與實施關(guān)乎公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標志之一?；趯参幕找?guī)劃概念的理解，文章提出公共文化服務規(guī)劃是在政府、社會力量、公民等多元主體的共同參與下，總結(jié)歸納過去一定時期公共文化服務體系建設的經(jīng)驗與教訓，對未來特定區(qū)域內(nèi)的公共文化設施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務進行資源配置與統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略指導設計，具有政治性、公共性、戰(zhàn)略性和規(guī)范性等特征。為有效地提升文化治理效能，公共文化服務規(guī)劃需要堅持工具理性與價值理性相契合、問題導向與目標導向相結(jié)合、政府主導與社會參與相協(xié)同的價值取向。

公共文化空間是現(xiàn)代公共文化服務體系的重要載體，與公共文化服務規(guī)劃的組成結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在耦合性。根據(jù)公共文化空間理論，可以構(gòu)建出包括分析系統(tǒng)、價值系統(tǒng)、方法系統(tǒng)與動力系統(tǒng)的公共文化服務規(guī)劃系統(tǒng)。在國家、區(qū)域、城市和社區(qū)等不同的空間尺度上，規(guī)劃的側(cè)重點各有不同。通過梳理“十二五”“十三五”時期的公共文化服務規(guī)劃，我們可以看出公共文化服務的發(fā)展脈絡，探索未來規(guī)劃的前進方向。從“十二五”到“十三五”時期，公共文化的物理空間走向線下覆蓋與線上聚集相結(jié)合，公共文化的活動空間走向“政府端菜”與“百姓做菜”相結(jié)合，公共文化的制度空間走向政策激勵與法制監(jiān)管相結(jié)合。

站在新的歷史起點上，做好公共文化服務規(guī)劃首先要關(guān)注云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)的應用，一方面將新科技運用在規(guī)劃的準備、分析、編制、實施和評價等階段，另一方面將其與公共文化服務有效結(jié)合，探索公共數(shù)字文化的未來方向，體現(xiàn)規(guī)劃的前瞻性與創(chuàng)新性。其次，公共文化服務規(guī)劃需要統(tǒng)籌考慮長期規(guī)劃與短期規(guī)劃的關(guān)系，以2035年建成社會主義文化強國的目標進行時間上的倒推，分階段細化總體目標與重點任務，明確重要時間節(jié)點需要完成的具體目標。同時，規(guī)劃又需要從短期面臨的最迫切問題出發(fā)，盡快找出解決難題的路徑，體現(xiàn)其落地性與可操作性。

（來稿時間：2021年7月）