廖玉姣

（重慶社會科學(xué)院，重慶 400021）

1 我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的演進(jìn)過程

1.1 準(zhǔn)備階段（2006年以前）

我國真正意義上的鄉(xiāng)村旅游興起于20世紀(jì)90年代［1］。2002年，我國頒布《全國工農(nóng)業(yè)旅游示范點、工業(yè)旅游示范點檢查標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，為我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供了政策支持。

此階段的鄉(xiāng)村旅游政策處于萌芽與準(zhǔn)備階段，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主要受到“雙休日”“黃金周”等節(jié)假日經(jīng)濟(jì)的推動。

1.2 初步定位階段（2006—2010年）

2006年，原國家旅游局將我國旅游主題定為“中國鄉(xiāng)村游”，同年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃提出發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)民增收。2007—2010年，連續(xù)4年的中央一號文件均提出通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多重功能、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入并改變農(nóng)村風(fēng)貌。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出使鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營模式更加科學(xué)化、合理化和多樣化［2］。2009年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展。

這一階段出臺的與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的指導(dǎo)性、支持性政策不多，出臺的政策對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品形式、經(jīng)營模式有所提及。受市場轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)升級需求、政策支持等多重作用的推動，這一階段鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較快。

1.3 組合推進(jìn)階段（2011—2015年）

第一，國家“十二五”規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“十二五”規(guī)劃等均提出了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，并給予了政策性的指導(dǎo)和支持。第二，2012年、2013年、2015年中央一號文件分別就森林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會資本參與、農(nóng)文旅融合發(fā)展等方面給予積極鼓勵和開發(fā)指導(dǎo)。第三，突破鄉(xiāng)村旅游的“三農(nóng)”功能，出臺與生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧脫貧相結(jié)合以及與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策性文件。例如，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》提出，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游并保護(hù)歷史名村、傳統(tǒng)村落和民居名錄；同年，《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的多方面進(jìn)行說明，首次提出將鄉(xiāng)村旅游與新型城鎮(zhèn)化、扶貧等相結(jié)合；2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將鄉(xiāng)村旅游定位為綠色產(chǎn)業(yè)，并強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第四，鄉(xiāng)村旅游用地得到關(guān)注。2015年，原國土資源部聯(lián)合原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局印發(fā)的《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》明確鄉(xiāng)村旅游的用地政策，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范化發(fā)展。

這一階段出臺的與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的政策較多，不僅提及鄉(xiāng)村旅游與多方面互相促進(jìn)發(fā)展，而且逐漸促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游向規(guī)范化方向發(fā)展。受政策引導(dǎo)、旅游消費增長、旅游便利化程度提升等多重作用的推動，這一階段鄉(xiāng)村旅游得以進(jìn)一步發(fā)展，其已成為一種重要的旅游形式。

1.4 政策體系構(gòu)建階段（2016年至今）

一是繼續(xù)組合推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。國家“十三五”規(guī)劃、農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃、旅游業(yè)“十三五”規(guī)劃分別闡述了鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)融合發(fā)展、環(huán)境整治等方面的問題。2016—2018年連續(xù)3年的中央一號文件提出將鄉(xiāng)村旅游發(fā)展從新興支柱產(chǎn)業(yè)定位為“旅游+”大產(chǎn)業(yè)格局，并將其作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依托。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及國家發(fā)展與改革委員會、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《長江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方案》等文件提出發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)及打造養(yǎng)生養(yǎng)老基地；2017年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》、原農(nóng)業(yè)部辦公廳和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的通知》等文件提出支持鄉(xiāng)村旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出支持利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項目。

二是政策直接支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。在用地方面，2017年中央一號文件在堅持用地管控的前提下給予用地支持。在金融方面，2016年啟動120億元旅游基建基金申報，重點支持項目中包括鄉(xiāng)村旅游；2017年，財政部、原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》以農(nóng)業(yè)田園綜合體為重點推進(jìn)項目，開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式；2017年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》直接支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；2018年，文化和旅游部、國務(wù)院扶貧辦、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于組織推薦金融支持旅游扶貧重點項目的通知》提出加強(qiáng)對旅游扶貧項目的金融扶持。

三是在標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量上更加重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。2016年，原國家旅游局發(fā)布《全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃》，旨在推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化水平全面提升；2017年中央一號文件中第一次提出完善鄉(xiāng)村旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立行業(yè)監(jiān)管體系；2017年，國家發(fā)展和改革委員會下達(dá)《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018—2020年）》，系統(tǒng)部署鄉(xiāng)村旅游的下一步發(fā)展目標(biāo)，明確提質(zhì)升級任務(wù)、創(chuàng)新發(fā)展政策。

這一階段出臺的政策直接推動鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展、提質(zhì)增量，使鄉(xiāng)村旅游逐漸發(fā)展為人們工作之余休閑放松的主要方式之一。

2 我國鄉(xiāng)村旅游政策的演進(jìn)規(guī)律及特點

2.1 我國鄉(xiāng)村旅游政策與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)

“十一五”期間，我國國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但“三農(nóng)”問題較為突出，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策多圍繞“三農(nóng)”設(shè)定?！笆濉睍r期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、建設(shè)生態(tài)文明、精準(zhǔn)扶貧脫貧等成為我國的工作重點，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游被認(rèn)為是我國重要的工作之一，使得鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相關(guān)政策組合出臺。“十三五”時期，全面建成小康的期限逼近、貫徹落實五大發(fā)展理念的適時提出、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等國家重大決策的提出，進(jìn)一步推進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，在發(fā)揮其多重功能的基礎(chǔ)上，在用地、資金等方面給予大力支持。

2.2 鄉(xiāng)村旅游政策循序漸進(jìn)出臺

鄉(xiāng)村旅游政策的數(shù)量逐步增加，與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的文件從無到有再到多，內(nèi)容也從獨立成段到整篇而論；鄉(xiāng)村旅游功能定位逐步擴(kuò)展，從商業(yè)性活動到作為緩解“三農(nóng)”問題的措施再到作為經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的重要抓手；政策關(guān)注方面不斷深入，從最初簡單提及到關(guān)注鄉(xiāng)村旅游持續(xù)、健康、融合發(fā)展的問題；政策形式方面，從在相關(guān)文件中提及到直接以“鄉(xiāng)村旅游”為題發(fā)布文件。

2.3 鄉(xiāng)村旅游政策的引導(dǎo)性與扶持性并存

綜合各階段、各類政策文件可知，鄉(xiāng)村旅游政策具有引導(dǎo)性與扶持性并存的特征，前期以引導(dǎo)性為主，后期扶持性逐步加強(qiáng)。在引導(dǎo)性方面，主要從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三方面對鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行目標(biāo)引導(dǎo)，從旅游資源、產(chǎn)品類型、開發(fā)模式及組織形式等方面進(jìn)行資源產(chǎn)品引導(dǎo)，將鄉(xiāng)村旅游引導(dǎo)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村旅游到產(chǎn)業(yè)融合再到“旅游+”的發(fā)展方式。在扶持性方面，從惠農(nóng)資金整合、直接稅費優(yōu)惠、重點項目支持及PPP模式推行等方面為鄉(xiāng)村旅游提供金融支持，從規(guī)范用地、用地范圍傾斜等方面給予其用地支持，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化示范園和示范基地建設(shè)等方面給予其政策支持。在引導(dǎo)與扶持的雙重作用下，鄉(xiāng)村旅游既發(fā)展迅速，又不偏離正確的發(fā)展方向。

2.4 鄉(xiāng)村旅游政策與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受市場需求變化及政策引導(dǎo)的影響，而鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的制定受國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)狀及鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形勢的影響。從鄉(xiāng)村旅游各階段的發(fā)展情況來看，政策導(dǎo)向推動鄉(xiāng)村旅游向既定方向發(fā)展，反過來，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的某些不確定性促使政策及時做出調(diào)整或改變，二者相互促進(jìn)，使得鄉(xiāng)村旅游朝著協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性方向發(fā)展，不偏離政策軌道。

3 我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢

3.1 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間大

從鄉(xiāng)村旅游政策演進(jìn)的頻度、內(nèi)容、關(guān)注點等方面來看，鄉(xiāng)村旅游政策體系的構(gòu)建階段是鄉(xiāng)村旅游政策的利好階段，即目前我國鄉(xiāng)村旅游正處于良好的發(fā)展階段。政策利好將推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，政策的持續(xù)支持也將使鄉(xiāng)村旅游成為鄉(xiāng)村振興的巨大推力。

3.2 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?jié)摿Υ?/h3>

目前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展特征存在明顯差異，城市發(fā)展空間擁擠、生活節(jié)奏快、環(huán)境問題較為突出，農(nóng)村地區(qū)空心化嚴(yán)重、生活節(jié)奏慢、生態(tài)環(huán)境良好。鄉(xiāng)村旅游能滿足城市居民對休閑旅游的需求及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需求，因此，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

3.3 鄉(xiāng)村旅游是實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的重要措施

作為綜合性產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游既能帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民致富，又能做到“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游無疑是實現(xiàn)我國當(dāng)前目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。

3.4 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)需提檔升級

目前，我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品雷同化現(xiàn)象明顯，單一個體規(guī)模小、功能不全，精品化、特色化、規(guī)?；?、內(nèi)涵化的旅游產(chǎn)品較少；旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；游客見多識廣，對舒適感、體驗感、新奇感等方面的需求逐漸增加。供需市場的錯位引發(fā)鄉(xiāng)村旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，因此，解決矛盾的關(guān)鍵是對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行提檔升級。

4 進(jìn)一步促進(jìn)我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的對策

4.1 進(jìn)一步強(qiáng)化政策、制度保障

首先，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展制度建設(shè)，建機(jī)構(gòu)、做規(guī)劃、強(qiáng)管理、多扶持，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范、有序、可持續(xù)發(fā)展。其次，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及多部門，需要加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)合作，應(yīng)建立鄉(xiāng)村旅游統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，形成推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力［3］。高起點、高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃有助于引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展方向，促進(jìn)區(qū)域合作、整合開發(fā)，避免各自為政、同質(zhì)競爭，因此，建議從國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級層面統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。最后，在政策扶持方面，需進(jìn)一步完善政府補(bǔ)貼、稅費優(yōu)惠等扶持政策，為鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)、設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品經(jīng)營等確定明確的補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以更加優(yōu)惠的稅費政策支持重點區(qū)域、重要項目發(fā)展［4］；在用地管控范圍內(nèi)繼續(xù)深入創(chuàng)新用地方式，并加大對鄉(xiāng)村旅游的智力與技術(shù)支持力度。

4.2 深入推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

深入推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，能更好地激發(fā)鄉(xiāng)村旅游的巨大潛能。在農(nóng)旅融合發(fā)展方面，應(yīng)緊抓“三農(nóng)”，調(diào)動農(nóng)民積極參與，鼓勵在保護(hù)農(nóng)村本土特色的基礎(chǔ)上創(chuàng)新農(nóng)業(yè)體驗活動，引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。在文旅融合方面，應(yīng)注重將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)與文化資源、創(chuàng)意創(chuàng)新相結(jié)合，開發(fā)利用特色文化資源，塑造特色文化產(chǎn)品。此外，鄉(xiāng)村旅游與康養(yǎng)、體育、教育等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的趨勢更加明顯，未來需要對鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式、融合方式等方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)，從而形成一個點連成線、線形成面的完善的旅游系統(tǒng)。

生態(tài)文明建設(shè)是我國今后持續(xù)推進(jìn)的重點工作，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須堅持的原則，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要與生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一，嚴(yán)禁過度開發(fā)、過度消費，需要做到在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。

4.3 繼續(xù)加大力度改善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的軟硬件設(shè)施

大部分鄉(xiāng)村旅游景點的軟件、硬件設(shè)施已無法滿足人們的需求，導(dǎo)致旅游體驗感較差。因此，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的軟件及硬件設(shè)施急需改進(jìn)。在硬件設(shè)施方面，首先應(yīng)補(bǔ)足配齊與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施短板，使其具有持續(xù)的財政投入來源［5］；其次，在保持“農(nóng)味”本真的基礎(chǔ)上，應(yīng)全面提高交通水電等硬件設(shè)施水平，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供保障。在軟件設(shè)施方面，需要以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，強(qiáng)管理、重培訓(xùn)，以質(zhì)量為核心建立行業(yè)準(zhǔn)入與退出制度以及服務(wù)者持證上崗制度，規(guī)定企業(yè)在管理、經(jīng)營、服務(wù)等方面加強(qiáng)資金投入與技能培訓(xùn)，切實提高企業(yè)的服務(wù)管理水平和質(zhì)量。

4.4 注重鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的打造與宣傳

做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)離不開對旅游產(chǎn)品的打造與宣傳。一是出臺相關(guān)政策引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品品牌打造。根據(jù)各地旅游資源稟賦，結(jié)合當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造具有知名度和地方特色的旅游項目。二是加大對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的宣傳、營銷力度。繼續(xù)加強(qiáng)“區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)合、企業(yè)聯(lián)手”，充分利用線上、線下宣傳媒介加強(qiáng)對鄉(xiāng)村旅游項目的宣傳；加強(qiáng)景區(qū)與景區(qū)之間、景區(qū)與旅行社之間的合作，形成一套完整的旅游產(chǎn)品營銷模式。

4.5 加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督與行業(yè)自律

我國鄉(xiāng)村旅游已發(fā)展到一定階段，不僅需要關(guān)注當(dāng)前的發(fā)展問題，更需要思考可持續(xù)發(fā)展問題；既要關(guān)注國內(nèi)市場，又要關(guān)注國際市場，朝著打造享譽(yù)世界、長盛不衰旅游產(chǎn)品的方向努力?；诖耍訌?qiáng)旅游行業(yè)監(jiān)督與行業(yè)自律顯得尤為重要。一是切實發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等非政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用。在建立完善的國家、區(qū)域?qū)用姹O(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予機(jī)構(gòu)相應(yīng)權(quán)利并對機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的制度約束，使權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相對平衡，形成鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量保障體系。二是切實提高旅游產(chǎn)品提供者的自律意識。制度上對旅游產(chǎn)品提供者進(jìn)行干預(yù)并加以強(qiáng)制約束，思想上通過培訓(xùn)、引導(dǎo)等方式提高其責(zé)任意識和自律意識。三是強(qiáng)化社會監(jiān)督的他律作用。公開行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，暢通反映渠道，引導(dǎo)游客增強(qiáng)監(jiān)督意識，真實反映旅游體驗并提出改善建議［5］。