張桂文

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧沈陽 110036）

一、引 言

現(xiàn)階段中國社會最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。①參見韓俊：《破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路》，《理論視野》2018年第11期，第5-8頁。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。土地不僅是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)民手中最重要的資產(chǎn)。深化農(nóng)地土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置，既是綜合解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”三大核心問題的樞紐，又是實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”五大目標，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。

改革開放以來，農(nóng)村土地制度改革一直是學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的熱點問題。國內(nèi)外學(xué)者圍繞中國農(nóng)村土地制度變遷、征地制度改革、承包地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)地三權(quán)分置，以及宅基地制度改革等問題進行了深入研究，取得了豐富的學(xué)術(shù)成果。但迄今為止，研究土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系的國外文獻卻極為匱乏，針對這一問題，學(xué)者們多從農(nóng)村減貧和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的角度進行分析。Besley & Burgess（2000）認為獲得土地這樣關(guān)鍵的生產(chǎn)資源，可以夯實貧困家庭的資產(chǎn)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)創(chuàng)業(yè)潛力，并在學(xué)校教育、健康和性別賦權(quán)等方面給予社會回報。①參見Timothy Besley，and Robin Burgess，“Land Reform，Poverty Reduction，and Growth: Evidence from India，”The Quarterly Journal of Economics，vol. 115，no. 2 (May 2000)，pp.389-430.Finan, Sadoulet & Janvry（2005）對墨西哥農(nóng)村情況進行了研究，半?yún)?shù)回歸結(jié)果表明，增加農(nóng)民的土地資源，可以顯著提高農(nóng)村家庭福利。②參見Frederico Finan，Elisabeth Sadoulet ，and Alain de Janvry，“Measuring the Poverty Reduction Potential of Land in Rural Mexico，”Journal of Development Economics，vol. 77，no. 1 (June 2005)，pp. 27-51.國內(nèi)把農(nóng)地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展結(jié)合起來進行研究的學(xué)術(shù)成果也較為匱乏，相關(guān)研究成果多產(chǎn)出于近兩年，研究重點集中在三個方面。一是分析二元土地制度對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。鄭振源和蔡繼明（2019）分析了集體土地產(chǎn)權(quán)沒有得到平等保護的表現(xiàn)，以及集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺對集體經(jīng)濟和農(nóng)民利益的損害，認為只有賦予集體土地與國有土地同等的權(quán)能，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅實的制度保障。③參見鄭振源、蔡繼明：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障：集體土地與國有土地同權(quán)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019第11期，第2-15頁。張云華（2019）把二元土地制度視為城鄉(xiāng)二元制度的主要方面，認為城鄉(xiāng)二元土地制度是掣肘城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。④參見張云華：《論城鄉(xiāng)二元土地制度的融合》，《發(fā)展研究》2019年第11期，第4-8頁。二是考察中國土地制度改革實踐對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。黃賢金（2018）分析了1978 年以來土地改革的邏輯過程，認為40 年來的土地制度改革一定程度上強化了城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局。⑤參見黃賢金：《中國土地制度改革40年與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展之路》，《上海國土資源》2018年第2期，第1-3頁。葉紅玲（2018）考察了陜西高陵農(nóng)村土地制度改革的試點情況，認為農(nóng)村三項土地制度改革試點的深化，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。⑥參見葉紅玲:《探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑——陜西高陵農(nóng)村土地制度改革試點觀察》，《中國土地》2018 年第10期，第4-8頁。三是探討農(nóng)地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑。喬科豪和史衛(wèi)民（2019）認為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇應(yīng)是進一步深化農(nóng)村土地制度改革，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，完善農(nóng)地承包權(quán)有償退出制度，以及放開宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)等措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互惠共生、融合發(fā)展。⑦參見喬科豪、史衛(wèi)民：《從城鄉(xiāng)二元土地制度破除論城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))》2019 年第5期，第108-114頁。涂圣偉（2019）指出，土地制度改革是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口，收益分配關(guān)系到土地制度改革成敗，要創(chuàng)設(shè)土地增值收益合理分配的制度條件，以解決利益分配不平衡所引發(fā)的各種矛盾。⑧參見涂圣偉：《把農(nóng)村土地制度改革收益分配做好、激勵搞對》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第6期，第13-15頁。

本文在上述研究的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機理，分析中國現(xiàn)階段土地制度改革面臨的癥結(jié)性難題，提出深化土地制度改革、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策思考。

二、農(nóng)村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機理

（一）優(yōu)化土地資源配置，促進工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動

中國農(nóng)村土地制度改革的目的是要打破城鄉(xiāng)二元土地制度，優(yōu)化土地資源配置。二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中土地資源的配置表現(xiàn)為，隨著農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化鄉(xiāng)城遷移，土地資源在城鄉(xiāng)間，以及城市與鄉(xiāng)村內(nèi)部的重新配置過程。土地資源的城鄉(xiāng)間配置，主要表現(xiàn)為原有城市的空間擴張和原有鄉(xiāng)村由于人口與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集成為新的城鎮(zhèn)。土地資源的城市內(nèi)部配置主要表現(xiàn)為，隨著城市規(guī)模的擴大，土地資源在大、中、小城市及小城鎮(zhèn)之間的配置。土地資源在鄉(xiāng)村內(nèi)部配置，主要是指由于農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化的鄉(xiāng)城遷移，土地資源在不改變農(nóng)業(yè)用途條件下的重新配置過程。中國作為一個發(fā)展中國家，其土地資源的優(yōu)化配置對于促進工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

首先，二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中土地資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，不僅有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本積累，也可以通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進而通過農(nóng)村內(nèi)部土地資源的合理配置，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的適度發(fā)展。

二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程既是農(nóng)業(yè)勞動力的鄉(xiāng)城遷移過程，也是土地在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村與城市間的再配置過程。伴隨著人口城市化與土地城市化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及其生產(chǎn)要素向城市聚集，一方面降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，另一方面擴大了產(chǎn)品的市場需求，進而提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益，促進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本積累，加速了工業(yè)化進程。二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中土地資源城鄉(xiāng)間再配置過程，實質(zhì)就是通過人口與生產(chǎn)要素的空間聚集促進土地資源的價值增值過程，即級差地租的形成過程。如果土地要素所有者把土地的增值收益用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資，則可以促進資本積累推進工業(yè)化進程；政府把與土地增值有關(guān)的稅費收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部條件。

隨著生產(chǎn)要素在城市聚集所帶來的城鄉(xiāng)間土地資源的合理配置，農(nóng)村內(nèi)部土地資源也會出現(xiàn)重新配置。這突出表現(xiàn)在隨著農(nóng)業(yè)勞動力與農(nóng)村人口在城市聚集經(jīng)濟的吸引下不斷流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村內(nèi)部人均土地資源占有量的不斷增加，促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，又會提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，進一步推進農(nóng)業(yè)勞動力與農(nóng)業(yè)人口流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而形成農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相互促進的良性循環(huán)。

其次，土地資源在城市內(nèi)部合理配置，可以形成合理的城市空間體系，在促進城市健康發(fā)展的同時，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，人口與生產(chǎn)要素的空間聚集及土地資源城鄉(xiāng)間的再配置，促進了原有城市規(guī)模的擴張和新城鎮(zhèn)的形成。但是廠商與居民向城市聚集也是有成本的，隨著生產(chǎn)要素與非農(nóng)經(jīng)濟活動的集中，土地要素的稀缺性必然會增加，從而造成地租水平或土地價格的上漲。而地租或土地價格的上漲，又導(dǎo)致勞動者居住費用的增加，不僅增加了企業(yè)的用地費用，也提高了企業(yè)的用工成本，進而出現(xiàn)聚集不經(jīng)濟。如果說聚集經(jīng)濟作為聚集收益，會形成城市空間吸引力，促進城市規(guī)模的擴大，那么，聚集不經(jīng)濟作為聚集成本，則會對城市規(guī)模產(chǎn)生分散力。在聚集經(jīng)濟與聚集不經(jīng)濟的綜合作用下，城市規(guī)模將在人口與要素聚集的邊際收益與邊際成本相等時形成最佳規(guī)模。發(fā)達國家在二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，城市空間結(jié)構(gòu)大多呈現(xiàn)出由單一中心向多中心演化，多中心城市體系又帶動了城市帶和城市群的形成和發(fā)展。

由此可見，土地資源在城市內(nèi)部的動態(tài)配置及不斷趨于合理化的過程，也是城市由單一中心向多中心發(fā)展、大中小城市與小城鎮(zhèn)合理分布的城市空間體系逐漸完善，以及城市群和城市帶逐漸形成的過程。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度考察，土地資源在城市內(nèi)部合理配置,一是可以減輕大城市，尤其是特大城市人口聚集的壓力，提高城市體系的資源環(huán)境承載能力，對于根治城市病，促進城市化健康發(fā)展具有重要作用。二是通過城市對鄉(xiāng)村的輻射和帶動作用，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在開放的城市體系中，城市與農(nóng)村存在著以分工為基礎(chǔ)的相互依存相互促進的關(guān)系。一方面廣大的農(nóng)村腹地為城市經(jīng)濟提供食品、農(nóng)業(yè)原材料和勞動力、土地等生產(chǎn)要素；另一方面城市又為農(nóng)村提供大量非農(nóng)消費品、農(nóng)業(yè)投資品及其他服務(wù)。隨著城市空間范圍的擴大，城市空間體系的形成，以及城市之間聯(lián)系的不斷強化，城鄉(xiāng)間通過商品交換、要素流動的聯(lián)系不斷深化，城市對農(nóng)村腹地的輻射與帶動作用也就越加突出。如果說，單一中心的城市發(fā)展階段，城市對農(nóng)村輻射作用只是體現(xiàn)在中心城市郊區(qū)的話，那么，隨著多中心城市體系和城市帶的形成，城市對農(nóng)村的輻射作用則表現(xiàn)為通過城市網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋整個農(nóng)村區(qū)域。

（二）公平分配土地增值收益，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入差距

發(fā)展中國家城鄉(xiāng)非融合發(fā)展，突出反映在城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距上。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距經(jīng)歷了由縮小到擴大再到縮小的曲折歷程：20世紀80年代中期，城鄉(xiāng)居民收入比由1978 年的2.57 下降到1.86，之后城鄉(xiāng)居民收入比開始不斷提高，到2010 年達到3.23。此后，在各項惠農(nóng)政策的帶動下，城鄉(xiāng)居民收入比開始下降，2020年為2.56，收入差距依然較大。①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/。

導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入分配差距較大的原因是多方面的，但其中城鄉(xiāng)二元土地制度無疑是非常重要的原因。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)用地必須通過國家征地程序，征地補償只按被征土地的原用途給予補償，這樣被征地農(nóng)民在土地增值收益分配中只能獲得土地原用途30 倍以下的補償，卻失去了對未來土地增值收益的分享權(quán)利。在土地增值收益分配中，地方政府既可以通過行政性征收與市場化轉(zhuǎn)讓獲得巨額的土地差價，又可以獲得土地征收過程中的稅費收入，甚至以土地作抵押獲得土地融資性收入。城市用地者依法獲得了城市用地的使用權(quán)，也就獲得了該土地在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓以及擔保抵押權(quán)。城市用地者通過市場化的方式，以較高的價格獲得了非農(nóng)用地的使用權(quán)，同時也獲得了土地未來增值的收益權(quán)。土地增值收益在城鄉(xiāng)間分配的嚴重不公，使農(nóng)村居民無法通過土地增值收益進行物質(zhì)資本與人力資本投資，而大量的土地財政收入用于城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可避免地拉大了城鄉(xiāng)間發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距。十八大以來進行的新一輪土地制度改革要縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有土地同等入市、同地同權(quán)，讓農(nóng)民參與土地的增值收益分配，分享工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果，在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的同時，通過增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

（三）促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，治理“農(nóng)村病”與“城市病”

我國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中城鄉(xiāng)關(guān)系的不協(xié)調(diào)不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入分配差距上，還突出地表現(xiàn)在“農(nóng)村病”與“城市病”的相互強化上。在二元土地制度下，征地范圍廣，補償標準低，對絕大多數(shù)地區(qū)來說，土地補償難以彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本，低價征地高價出售又抬高了房地產(chǎn)價格，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本；受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得土地用途轉(zhuǎn)換的增值收益；由于承包地不可抵押，加之宅基地的轉(zhuǎn)讓限制與不可抵押，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以獲得其土地及房產(chǎn)的資本化收益。土地不僅不能為農(nóng)民在城市永久定居提供財力支持，農(nóng)村土地資源的浪費也日益嚴重。20 世紀90 年代之后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，各地在土地制度改革中均突破了上述制度安排。但很多改革措施都把著眼點放到了爭取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，具有很強的功利化色彩,不僅沒有更好地推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，反而增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。①很多發(fā)達地區(qū)的征地標準遠高于國家規(guī)定的征地補償標準，一些地方政府甚至鼓勵開發(fā)商與農(nóng)民直接談判、自主開發(fā)。這種做法雖然可以使被征地者獲得更多的征地補償，但由于缺乏對土地增值收益的合理分配，發(fā)達地區(qū)有些農(nóng)民一夜暴富，不僅加大了發(fā)達地區(qū)征地農(nóng)民與城市居民、邊遠地區(qū)農(nóng)民的收入差距，還由于土地增值預(yù)期的提高，使農(nóng)民更加不愿轉(zhuǎn)讓土地。現(xiàn)階段我國許多地區(qū)都開展了“土地換社保、土地換住房”的實踐。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來講，土地不僅具有生產(chǎn)資料和生存保障的雙重功能，還是最重要的家庭財產(chǎn)。由于這些改革措施增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本，隨著土地增值潛力不斷增長，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地獲得市民身份的機會成本會越來越高，這就不可避免地會影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿。當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策還僅局限于縣域范圍內(nèi)，盡管重慶、成都等少數(shù)試點地區(qū)在全市（?。┓秶鷥?nèi)進行，但都沒有與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量結(jié)合起來。從而造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能在城鎮(zhèn)定居，不僅會固化小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，還會因青壯年勞動力的流出，形成“空心村”，惡化農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件；數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，卻不受城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的保障，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進程中只被當作廉價勞動力，難以融入市民社會，日益成為城市的邊緣群體，惡化了“城市病”。問題的嚴重性在于，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，“農(nóng)村病”與“城市病”會相互強化。這是因為，二元土地制度增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本，減少了其市民化收益，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的永久性鄉(xiāng)城遷移。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻導(dǎo)致“農(nóng)村病”程度加深，進一步加大農(nóng)村人口外流的推力，使更多農(nóng)村人口流入城市，成為城市的邊緣群體；這些邊緣群體越是無法在城市定居，就越需要把承包地和宅基地作為自己就業(yè)與生存的保障，這不僅影響農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，也加劇了農(nóng)村的空心化。十八大以來進行的新一輪土地制度改革，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，在縮小征地范圍的同時，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有土地同地、同權(quán)、同價；承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革，取消了農(nóng)民在城市定居取得城市戶籍必須返還承包地和宅基地的要求，突破了承包地、宅基地不可抵押的限制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得土地資本化收益，在提高其市民化能力的同時，降低了其市民化的機會成本。顯然，新一輪的農(nóng)村土地制度改革，不僅可以通過促進轉(zhuǎn)移人口市民化，促進土地規(guī)模經(jīng)營，解決“空心村”等“農(nóng)村病”，而且還可以避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城市的邊緣群體，有利于“城市病”的治理。

（四）促進三大要素市場的相互作用，破解鄉(xiāng)村振興的“人、地、錢”難題

促進二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須補齊“三農(nóng)”短板，重點解決鄉(xiāng)村振興中的“人、地、錢”難題。鄉(xiāng)村振興中“人”的問題有兩方面含義：一是在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷提高的條件下，農(nóng)村人口面臨的就業(yè)問題；二是在村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化問題凸顯的條件下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)面臨的人才短缺問題。鄉(xiāng)村振興中“地”的問題也包括兩方面內(nèi)容，一是在農(nóng)地細碎化的條件下，農(nóng)業(yè)適度的規(guī)?；?jīng)營難以實現(xiàn)；二是在現(xiàn)有土地用途管制的條件下，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨土地供給不足的約束。鄉(xiāng)村振興中“錢”的問題是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化所面臨的資金短缺問題。

破除城鄉(xiāng)二元土地制度，可以通過土地、勞動力、資本三大要素市場的相互作用，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村振興中“人、地、錢”的難題。承包地與宅基地“三權(quán)”分置改革可以通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以及承包地和宅基地的有償退出，提高土地資源利用效率，促進土地的規(guī)?；?jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合理使用、綜合整治和內(nèi)部調(diào)整，既可以增加農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，促進農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”，又可以改善農(nóng)民居住條件，促進“生態(tài)宜居”。上述土地制度改革，反映在勞動力市場上，則可以通過勞動力和人口的雙向流動，解決鄉(xiāng)村振興中“人”的難題。一是在通過土地規(guī)?；?jīng)營，進一步釋放農(nóng)業(yè)勞動力的同時，通過農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴大就業(yè)需求；通過提高市民化能力，降低市民化成本，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。二是通過農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)和各類人才到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?？s小征地范圍，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，以及承認土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性等一系列措施，不僅可以直接增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收入，也可以利用資本市場的融資機制，解決鄉(xiāng)村振興中“錢”的難題。

三、農(nóng)村土地制度改革面臨的癥結(jié)性難題

中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是從農(nóng)村土地制度改革開始的，始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一次偉大的制度創(chuàng)新，這一制度于1983年開始在全國范圍內(nèi)全面實行。①張桂文、馮雙生等：《中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與農(nóng)村土地制度改革》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2017年，第96頁。從1978年到20世紀末，我國農(nóng)村土地制度改革以推行和完善家庭承包制為重點，有效地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵問題，將大量的勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來，為工業(yè)化發(fā)展提供了充足的勞動力資源。進入21 世紀，我國農(nóng)村土地制度改革開始沿著兩條主線向縱深推進：一條主線是以法律的形式規(guī)范土地承包制度，另一條主線是對農(nóng)村土地征用制度和建設(shè)用地制度進行改革。②張桂文、馮雙生等：《中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與農(nóng)村土地制度改革》，第99頁。黨的十八大以來，黨和政府加大了農(nóng)村土地制度的改革步伐：2013 年黨的十八屆三中全會對土地制度改革進行了總體部署；2014 年底開始推行農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”改革；2015 年初全國人大常委會決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）試點“征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地”制度改革。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革和“征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地”改革試點，標志著中國農(nóng)村土地制度改革進入了新一輪制度創(chuàng)新與全面深化階段。新一輪土地制度改革，為探索集體土地所有制的實現(xiàn)形式，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場積累了寶貴經(jīng)驗。但受土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的高度復(fù)雜性、土地制度變遷的路徑依賴和低效鎖定等多重因素的影響，我國現(xiàn)階段土地制度改革還面臨著以下癥結(jié)性難題。

（一）土地經(jīng)濟價值與社會、生態(tài)價值的矛盾

與資本、勞動力要素不同，土地是高度復(fù)雜的多功能綜合體，土地資源不僅具有作為一般生產(chǎn)要素的經(jīng)濟價值，還具有保障國家糧食安全、保障農(nóng)民基本生存需求、保障居民基本居住需求、提供公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等方面的社會價值，更具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持土壤肥力、提供綠色景觀、維護物種多樣性等方面的生態(tài)價值。從土地經(jīng)濟價值的角度考察，非農(nóng)用地的市場價格遠高于農(nóng)業(yè)用地。放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)、允許集體建設(shè)用地直接入市，雖然可以增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入，但也存在著農(nóng)地非農(nóng)化失控的風險。一些地方政府和農(nóng)民在農(nóng)地與非農(nóng)用地之間巨大利差的誘導(dǎo)下，違規(guī)擴大建設(shè)用地規(guī)模，不僅導(dǎo)致耕地面積減少和耕地質(zhì)量下降，還會加劇環(huán)境污染，破壞農(nóng)村自然生態(tài)。2010 年至2017 年我國耕地面積凈減少52 萬公頃；一些地方占好地、補差地，導(dǎo)致耕地退化、污染嚴重，2016年全國優(yōu)高等耕地面積比例僅為29.5%。③數(shù)據(jù)來源：https://www.sohu.com/a/419796374_100137189 。原文中土地面積單位為“畝”，筆者引用時統(tǒng)一換算為“公頃”。如果這一矛盾如果不能得到有效解決，不僅將影響鄉(xiāng)村振興“五大目標”的實現(xiàn)，也將影響中國的糧食和生態(tài)安全。

（二）土地財產(chǎn)功能與社會保障功能的矛盾

對于廣大發(fā)展中國家來說，土地不僅是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也是其基本的生存保障。從提高經(jīng)濟效率的角度出發(fā)，土地制度改革就要清晰界定與有效保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對土地財產(chǎn)的處置權(quán)，通過市場化的土地流轉(zhuǎn)，使土地資源得到更高效的利用。從社會保障功能的角度考察，則要對農(nóng)民的土地處置權(quán)進行限制，以避免農(nóng)民由于對土地處置權(quán)的使用不當，失去土地這一基本生存保障，成為居無定所的無業(yè)游民，進而危及社會穩(wěn)定。如何兼顧土地的財產(chǎn)功能和社會保障功能，一直是我國土地制度改革需要動態(tài)權(quán)衡的一大難題。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革試圖通過“穩(wěn)定承包權(quán)”和“放活經(jīng)營權(quán)”來兼顧承包地的保障功能和財產(chǎn)功能，①參見宋志紅：《中國農(nóng)村土地制度改革研究——思路難點與制度建設(shè)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017 年，“代前言”，第2頁。但仍處于理論創(chuàng)新與實踐探索階段，②參見魏后凱：《70年新中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019年，第250頁。由于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的邊界和內(nèi)含還未能得到清晰的界定，在放活土地經(jīng)營權(quán)，促進土地規(guī)模經(jīng)營的同時，如何切實保障農(nóng)戶土地承包權(quán)所承載的保障功能不受損害，仍有諸多問題需要解決。宅基地的“三權(quán)分置”改革，也是要通過保障農(nóng)民宅基地的資格權(quán)，適度放活其使用權(quán)，兼顧宅基地的保障功能和財產(chǎn)功能。但由于宅基地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，在一戶一宅和農(nóng)村人口大規(guī)模進城就業(yè)的條件下，宅基地難以實現(xiàn)真正的流轉(zhuǎn)，這不僅影響了農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，也讓宅基地使用權(quán)的抵押融資難以取得實質(zhì)性進展。

（三）增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收入與地方政府對土地財政高度依賴的矛盾

新一輪土地制度改革的目的之一是增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益，實現(xiàn)土地增值收入由“取之于農(nóng)，用之于城”向“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”轉(zhuǎn)變。但在現(xiàn)有制度條件下，土地轉(zhuǎn)變用途的增值收入已成為地方政府的重要收入來源。2003 年以來，土地出讓金占地方財政收入的比重都在35% 以上，其中2010年高達67.62%。近年來，土地出讓金占地方財政收入的比重雖有所下降，但2017年仍高達56.83%。③根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2011-2018）》的土地出讓金數(shù)據(jù)和《中國統(tǒng)計年鑒2020》的地方財政一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)計算得到。城市基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)區(qū)建設(shè)主要依賴于土地出讓收入和土地抵押融資。傳統(tǒng)征地制度雖然存在著諸多問題，但客觀地講，政府利用這些土地財政收入進行城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，不僅帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展，也在很大程度上改善了城市居民的生產(chǎn)和生活條件?？s小征地范圍、允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，不可避免地會減少地方政府的土地財政收入，進而影響地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資，甚至會進一步加大地方政府的債務(wù)風險。如何在增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收入的同時，減輕地方政府對土地財政的依賴？這是新一輪土地制度改革中需要解決的一大難題。

（四）改變城市建設(shè)用地的供地結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地需求的矛盾

我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》都明確規(guī)定征地范圍限于公共利益的需要，但由于農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地必須經(jīng)過國家征地程序，即把農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有土地所有權(quán)，實際上征地范圍擴大到包括公益性和非公益性的所有城市用地。新一輪土地制度改革的一項重要內(nèi)容是通過嚴格界定公共利益用地來縮小征地范圍，與之相配套的改革措施是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這兩項改革措施同時實施，改變了城市用地的供給結(jié)構(gòu)，由原來通過國家征地形成的國有土地單一供給，改變?yōu)閲艺鞯睾娃r(nóng)村集體建設(shè)用地入市共同供給。在原土地資源部頒布的《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》（國土資發(fā)〔2015〕35號）中，把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍限定在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工礦、倉儲、商服等經(jīng)營性用途用地。但目前符合國家法律規(guī)定入市的經(jīng)營性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地總量的比重很低，如果嚴格按照公益性用地征收，現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地無法滿足城市建設(shè)用地的需求。

（五）土地增值收益分配的多重利益矛盾

新一輪土地制度改革使土地利益分配關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)地“三權(quán)分置”把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，并賦予其用益物權(quán)屬性。如何處理集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)所承載的不同經(jīng)濟主體的利益關(guān)系，不僅需要理論創(chuàng)新，更需要實踐探索。土地征收制度改革要求除公共利益用地可以通過土地征收取得外，其他用地均需通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的途徑加以解決。這一變革所涉及的利益關(guān)系調(diào)整則更為復(fù)雜。其一，縮小征地范圍和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅涉及政府、農(nóng)村集體和農(nóng)村居民對土地增值收益的分享，也是城鄉(xiāng)利益關(guān)系的重大調(diào)整。其二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的分布極不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較早的東部地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量較多，而廣大中西部和東北地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量較少，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可能會進一步加大東部地區(qū)與中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡。其三，受產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)的影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用地需求主要集中于城市，特別是大城市的郊區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，會使城郊地區(qū)，特別是大城市周邊的農(nóng)民獲得大量的土地增值收益，而偏遠農(nóng)村的農(nóng)民卻仍然難以分享由工業(yè)化與城市發(fā)展帶來的土地增值收益。其四，土地利用條件對土地的價值增值具有重要影響。同一區(qū)域不同用途土地的市場價格差異巨大，這就導(dǎo)致同一村落農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓價格大不相同。各地試點中均出現(xiàn)了參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市的農(nóng)民所獲得的土地增值收益遠遠高于被征地農(nóng)民的情況。①參見吳次芳等：《中國農(nóng)村土地制度改革總體研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2018年，第180頁。

四、深化農(nóng)村土地制度改革與促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策思考

（一）正確處理土地資源配置中政府與市場的關(guān)系

化解土地制度改革多重矛盾的關(guān)鍵是正確處理土地資源配置中政府與市場的關(guān)系。土地資源的合理配置，是土地要素與其他生產(chǎn)要素在空間聚集效應(yīng)作用下的動態(tài)匹配過程。由于土地要素空間區(qū)位的固定性，土地資源的配置就表現(xiàn)為其他可流動性生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部的流動與組合，從而形成了人口與產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域的空間布局。與可流動性生產(chǎn)要素不同，在資源配置過程中土地不會通過自身的物理運動改變其地理位置，但會因承載其上的其他要素的流動、重組，而發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。從土地經(jīng)濟價值的角度考察，企業(yè)和居民追求利潤和效用最大化的市場競爭促使各種可流動性生產(chǎn)要素從聚集效應(yīng)弱的區(qū)域向聚集效應(yīng)強的區(qū)域轉(zhuǎn)移，進而提高了土地資源的配置效率。

土地資源不僅具有經(jīng)濟價值還承載著諸多社會與生態(tài)功能。從土地多功能使用價值的角度分析，土地資源的合理配置是實現(xiàn)土地的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值之間的動態(tài)平衡。由于土地資源的社會價值和生態(tài)價值具有公共物品或準公共物品的特點，單純依賴市場機制無法保證上述兩方面價值同時實現(xiàn)。為了彌補市場失靈，提高土地資源的綜合配置效率，政府必須合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，形成既能實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，又能協(xié)調(diào)近期與遠期發(fā)展的土地資源規(guī)劃體系；通過土地征收制度滿足經(jīng)濟與社會發(fā)展對公益性用地的需求；調(diào)控土地價格，保障土地與房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行；調(diào)節(jié)土地增值收益分配，促進社會公平；規(guī)范市場交易規(guī)則，降低土地交易成本。

（二）加強土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)

農(nóng)村土地可劃分為兩大類：農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地又分為經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性用地和宅基地。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地可轉(zhuǎn)變?yōu)檎鼗蚣w經(jīng)營性用地，以及其他公益性建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地也可以通過復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地都可以通過依法征收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。可見，從土地資源動態(tài)配置的角度看，各種類型的土地是一個整體，不同用途的土地可以依法相互轉(zhuǎn)換。與此相契合，農(nóng)業(yè)用地的家庭承包制、農(nóng)村建設(shè)用地制度、國家征地制度三者之間也高度關(guān)聯(lián)，具有牽一發(fā)而動全身的聯(lián)動效應(yīng)。從這個意義上講，深化農(nóng)村土地制度改革，必須加強農(nóng)業(yè)用地的“三權(quán)分置”、征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革等多項土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，以提高土地資源配置的整體性和協(xié)調(diào)性。征地制度改革必須與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市統(tǒng)籌安排，縮小征地范圍的力度要與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模保持動態(tài)平衡，要探索通過宅基地有償退出、廢棄中小學(xué)等公益用地整治等途徑，增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模；在房價上漲過快的特大城市、大城市近郊，探索利用集體建設(shè)用地建廉租房和公租房，在提高農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的同時，解決城市低收入群體的住房難題；促進放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地整合、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出的聯(lián)動機制改革，在提高集體建設(shè)用地入市效率的同時，實現(xiàn)土地的適度規(guī)?；?jīng)營。

（三）加強土地制度與相關(guān)制度改革的外部關(guān)聯(lián)

土地是人類生產(chǎn)、生活的空間載體，對土地利用和管理不僅關(guān)系到各個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，也關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的生活成本、社會福利和收入分配。土地資源配置關(guān)系到經(jīng)濟增長、財政收入、工業(yè)化與城市發(fā)展、居民就業(yè)、社會保障、糧食安全、生態(tài)安全等諸多重大問題。土地制度改革涉及不同地區(qū)、不同部門、不同社會群體的經(jīng)濟利益。在經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型過程中，不同部門的政策目標和關(guān)注重點也不盡一致，經(jīng)常會出現(xiàn)相互矛盾、相互掣肘的情況?；谏鲜隹紤]，深化農(nóng)村土地制度改革不僅要強化土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，還需強化土地制度與相關(guān)制度改革的外部關(guān)聯(lián)。具體來說，就是要促進土地制度與戶籍制度的聯(lián)動改革，健全農(nóng)民工市民化的配置政策和激勵機制，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的動態(tài)平衡；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，淡化土地的社會保障功能，提高土地資源的利用效率；要促進土地制度與財稅制度改革聯(lián)動，在增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入、減少土地財政收入的同時，保障地方政府稅收來源的穩(wěn)定性，以滿足城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求；要促進土地制度與金融體制聯(lián)動改革，引導(dǎo)資金向農(nóng)村回流，并注意規(guī)避與化解金融風險。

（四）建立公平合理的土地增值收益分配機制

土地制度改革是不同利益主體間收益分配關(guān)系的重大調(diào)整，通過土地制度改革形成公平合理的土地增值收益分配機制是新一輪土地制度改革的核心內(nèi)容。公平合理的土地增值收益分配應(yīng)遵從土地增值收益產(chǎn)生原理。①國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向》，北京：中國發(fā)展出版社，2014年，第65頁。土地增值收益主要包括級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ兩部分，級差地租Ⅱ是指土地權(quán)利主體追加投資所帶來土地價值的增加；級差地租Ⅰ則與土地區(qū)位的優(yōu)劣高度相關(guān)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，土地區(qū)位優(yōu)劣不僅取決于土地的自然地理位置，也取于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化帶來的要素聚集，同時受到土地規(guī)劃和用途管制的影響。農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的土地價值增值，顯然屬于級差地租Ⅰ，即主要是由非生產(chǎn)性因素引起的，基本上與土地權(quán)利主體的勞動付出和物質(zhì)資本投資無關(guān)。根據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的原理，這部分土地增值收益不能完全歸原土地權(quán)利主體所有，而應(yīng)通過建立公平合理的土地增值收益分配機制，對其進行合理分配。一是要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，合理確定國家、集體和農(nóng)民的分配比例，既要防止土地增值收益完全歸地方政府所有，甚至部分成為地方官員的體制外收入，又要防止土地增值收益完全歸原土地權(quán)利主體，形成一夜暴富的少數(shù)食利者階層。二是要構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在保障糧食安全和生態(tài)安全的同時，使農(nóng)業(yè)用地的權(quán)利主體能夠分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值收益。三是要探討不同集體經(jīng)濟組織之間經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益平衡機制，減少不同集體經(jīng)濟組織因規(guī)劃用途、土地區(qū)位不同所產(chǎn)生的收入差異。四是要構(gòu)建公眾參與土地增值收益分配的制度，引入公眾監(jiān)督機制，提高土地增值收益分配的公眾認同度。