焦洪昌 潘 堃

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

作為嚴(yán)格意義上的司法機(jī)關(guān)，法院主要是一種“事務(wù)型”的國(guó)家機(jī)關(guān)，其引人注目的功能往往會(huì)被認(rèn)為局限在“案件”范圍，也正是這一原因使其解決糾紛的功能在某種程度上遮蓋了法院最初的公共政治功能[1]。一些司法政策，包括司法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性意見(jiàn)、會(huì)議紀(jì)要、決定、通知等，對(duì)案件的立案、審判、執(zhí)行等工作具有普遍指導(dǎo)作用，甚至影響了社會(huì)規(guī)則的樹(shù)立和社會(huì)資源的分配。有的學(xué)者對(duì)法院的政策性功能持消極態(tài)度，認(rèn)為法院一旦通過(guò)創(chuàng)制公共政策表現(xiàn)出一定積極干預(yù)的特征，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。因?yàn)檫@時(shí)法院既是立法者又是裁判者，在事實(shí)上對(duì)民意可能形成一種壟斷，民意要么被扭曲，要么被拋棄[2]。但也有學(xué)者認(rèn)識(shí)到這一功能，蘇力教授指出法院不僅適用法律，而且有必要行使較大程度的裁量權(quán)限，以謀求案件的解決獲得明顯的政策性效果[3]。侯猛教授研究最高人民法院的影響力，認(rèn)為最高法院在很大程度上是一個(gè)制定公共政策的法院，而不是或主要不是審判法院[4]。那么司法政策存在的合法性是什么？是否與司法體系結(jié)構(gòu)相符合？是否構(gòu)成司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵犯和擴(kuò)張？司法政策功能的拓展是否會(huì)影響到法律體系的穩(wěn)定？司法政策是否會(huì)影響到法官自由裁量權(quán)的行使？這些問(wèn)題至今未得到充分解釋?zhuān)踩狈ο到y(tǒng)性論證，以致在學(xué)界和社會(huì)上還存在認(rèn)識(shí)分歧?；诖?，本文從憲法法律文本出發(fā)，對(duì)司法機(jī)關(guān)特別是最高人民法院制定出臺(tái)的司法政策展開(kāi)分析，試圖探究司法政策的內(nèi)在機(jī)理，提出建設(shè)性意見(jiàn)。

一、司法政策的規(guī)范性依據(jù)

司法政策是司法體制運(yùn)行中政治與法律相互作用的結(jié)果，其合法性基于憲法法律對(duì)司法政策權(quán)力來(lái)源的規(guī)定。

（一）基于憲法法律關(guān)于司法機(jī)關(guān)雙重屬性的規(guī)定

我國(guó)《憲法》第128條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。以憲法關(guān)于人民法院的規(guī)定為例，憲法用“法院是機(jī)關(guān)”的句式結(jié)構(gòu)規(guī)定了其性質(zhì)。從文義解釋出發(fā)，“審判”是機(jī)關(guān)的定語(yǔ)，“國(guó)家的”是審判機(jī)關(guān)的定語(yǔ)，因此我們可以從審判機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)兩方面把握人民法院性質(zhì)。

從國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性來(lái)看，并不排斥司法機(jī)關(guān)制定政策的可能性。《人民法院組織法》將《憲法》所規(guī)定的人民法院性質(zhì)和職能進(jìn)行了具體化，規(guī)定人民法院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，還承擔(dān)著重要的政治任務(wù)，如維護(hù)國(guó)家和社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)公平正義等①《人民法院組織法》第2條：人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。人民法院通過(guò)審判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律規(guī)定的其他案件，懲罰犯罪，保障無(wú)罪的人不受刑事追究，解決民事、行政糾紛，保護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行。。這些政治任務(wù)的承擔(dān)，說(shuō)明人民法院既有作為審判機(jī)關(guān)的特殊性，又有作為國(guó)家機(jī)關(guān)制定國(guó)家政策的普遍性，這也為法院制定司法政策提供了法律依據(jù)。

按照權(quán)責(zé)一致原則分析，從審判機(jī)關(guān)的屬性來(lái)看，制定司法政策是法院的中央屬性所要求的。憲法文本中關(guān)于“國(guó)家”的含義，主要有三種，即在憲法序言中統(tǒng)一政治實(shí)體的意義、在國(guó)家保障公民權(quán)利內(nèi)容中的社會(huì)相對(duì)意義，以及指代與地方相對(duì)應(yīng)的中央。筆者認(rèn)為，“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”中的“國(guó)家”是指代與地方相對(duì)應(yīng)的中央。根據(jù)《憲法》第129條的規(guī)定，地方法院是由國(guó)家設(shè)立的②《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院。；根據(jù)《法官法》第2條規(guī)定，法官行使的是國(guó)家審判權(quán)③《法官法》第2條規(guī)定，法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員。。這里的“國(guó)家”從與地方相對(duì)的中央授權(quán)角度來(lái)解釋?zhuān)欣诶斫鈶椃▽?duì)法院的定位。同時(shí)憲法文本沒(méi)有使用“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”之類(lèi)的表述，而是強(qiáng)調(diào)“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，一個(gè)“的”字意在強(qiáng)調(diào)人民法院不是地方的，而是中央的、國(guó)家的。2014年1月習(xí)近平總書(shū)記出席中央政法工作會(huì)議時(shí)指出，“我國(guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院”[5]。包括審判權(quán)在內(nèi)的司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央立法授予，有全國(guó)統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)且不受行政區(qū)劃的限制，不同地區(qū)的法院對(duì)于相同的案件也應(yīng)適用相同的標(biāo)準(zhǔn)，法院裁判在全國(guó)范圍內(nèi)具有法律效力。按照權(quán)責(zé)一致原則的要求，作為法院系統(tǒng)的中樞大腦，最高人民法院需要加強(qiáng)政策性指導(dǎo)，承擔(dān)好除審計(jì)監(jiān)督以外的、與審判權(quán)中央事權(quán)相適應(yīng)的任務(wù)和職責(zé)。比如，為做好司法改革的頂層設(shè)計(jì)，最高人民法院2019年2月發(fā)布《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（即“五五改革綱要”），以加強(qiáng)對(duì)各地法院的政策性指導(dǎo)，進(jìn)而為適時(shí)推進(jìn)中央統(tǒng)一管理和保障全國(guó)法院系統(tǒng)的人財(cái)物創(chuàng)造條件。

（二）基于憲法法律關(guān)于四級(jí)兩審制體系結(jié)構(gòu)的安排

從憲法法律規(guī)定的四級(jí)法院定位來(lái)看，司法機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的制定司法政策的功能與我國(guó)四級(jí)兩審制的體系結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。根據(jù)司法制度的基本原理，法院的設(shè)置具有維護(hù)法律秩序、解決矛盾糾紛雙重目的。根據(jù)《憲法》第132條④《憲法》第132條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。和《人民法院組織法》第10條⑤《人民法院組織法》第10條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。的規(guī)定，最高人民法院不僅具有通過(guò)審判解決矛盾糾紛的職能，還有監(jiān)督下級(jí)法院審判工作的職能。從四級(jí)法院結(jié)構(gòu)來(lái)看，法院層級(jí)越高，在制定司法政策和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的功能越強(qiáng)；法院層級(jí)越低，直接解決矛盾糾紛和保護(hù)個(gè)人法益方面的功能越強(qiáng)。從審級(jí)制度來(lái)看，數(shù)量眾多的初審法院位于“金字塔”的底層，負(fù)責(zé)認(rèn)定案件事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律；數(shù)量相對(duì)較少的上訴法院居中，對(duì)一審尚未生效的判決或裁定進(jìn)行審理，為當(dāng)事人提供一次司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，以更好地維護(hù)司法公正；位于“金字塔”頂層的最高法院則更加關(guān)注重大疑難復(fù)雜以及社會(huì)關(guān)注度高的案件，承擔(dān)統(tǒng)一法律適用和對(duì)下政策指導(dǎo)的特殊職能。司法政策的指導(dǎo)作用與法院四級(jí)兩審制的體系結(jié)構(gòu)是密切相關(guān)、相輔相成的，也只有在這一體系框架內(nèi)，我們才能更好地理解司法政策的功能。

通過(guò)論述司法政策與司法機(jī)關(guān)雙重屬性的關(guān)系，以及與四級(jí)兩審制體系結(jié)構(gòu)的關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)司法政策源于我國(guó)憲法法律構(gòu)成的規(guī)范性體系，這既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系運(yùn)行過(guò)程中政治與法律相互作用的結(jié)果，又是調(diào)節(jié)審判權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)和法院行政化設(shè)置關(guān)系的產(chǎn)物。

（三）基于最高人民法院的政策性功能

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的觀點(diǎn)，社會(huì)是由各要素組成的有機(jī)整體，這個(gè)整體的有效運(yùn)作取決于整體和部分間的“普遍和諧”[6]?；诖?，最高人民法院功能的實(shí)施取決于三個(gè)結(jié)構(gòu)性要素，即憲法法律框架下的角色定位、國(guó)家政治生活的宏觀結(jié)構(gòu)、法院系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。從這三個(gè)結(jié)構(gòu)性要素出發(fā)，我們可以將最高人民法院的功能分為法律性功能和政策性功能。一方面，為實(shí)現(xiàn)憲法法律框架下的角色定位，統(tǒng)一法律適用，維護(hù)司法公正高效權(quán)威，最高人民法院的法律性功能主要表現(xiàn)為，按照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行司法終局裁判、法律解釋、司法審查等職責(zé)任務(wù)。另一方面，為發(fā)揮在國(guó)家政治生活中的作用，調(diào)整法院系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，指導(dǎo)各級(jí)法院更好地貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署、履行審判職能，最高人民法院的政策性功能主要表現(xiàn)為通過(guò)制定司法政策措施，指導(dǎo)審判工作實(shí)現(xiàn)法、理、情相統(tǒng)一，完成法院系統(tǒng)上下一體的司法改革、司法政務(wù)、審判管理、執(zhí)行指揮等職責(zé)任務(wù)。作為體系結(jié)構(gòu)中的能動(dòng)者，最高人民法院的政策性功能既是體系結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，又是司法體制運(yùn)行中政治與法律相互作用的結(jié)果，歸根結(jié)底，也是法院試圖彌補(bǔ)法律規(guī)范與政治社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)差距而進(jìn)行的探索。通過(guò)制定司法政策，最高人民法院可以找到貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家大政方針的結(jié)合點(diǎn)、切入點(diǎn)；可以在沒(méi)有規(guī)范性法律文件的情況下填補(bǔ)漏洞，拓寬當(dāng)事人司法救濟(jì)渠道；可以適時(shí)調(diào)整裁判寬嚴(yán)尺度，以政策靈活性消弭可能出現(xiàn)的自由裁量權(quán)濫用的弊端；可以推動(dòng)司法改革，對(duì)司法體制機(jī)制的完善進(jìn)行有益探索；可以指導(dǎo)法院系統(tǒng)內(nèi)部管理，在管理過(guò)程中以集體智慧來(lái)代替?zhèn)€人權(quán)威。

二、司法政策的類(lèi)型化分析與適用

從法律適用來(lái)看，司法政策不同于司法解釋?zhuān)荒茏鳛榕袥Q的依據(jù)，具有司法機(jī)關(guān)試圖在彌補(bǔ)政治與法律間的差距時(shí)所進(jìn)行的探索的屬性。從表現(xiàn)形式來(lái)看，司法政策主要指除司法解釋外的其他司法文件，主要包括意見(jiàn)、紀(jì)要、通知、辦法等公文體例；從使用效力來(lái)看，司法政策是法律的輔助力量，要為法律的統(tǒng)一適用服務(wù)。

（一）司法政策的內(nèi)涵

人民法院作為司法的終局裁判者，其權(quán)力的自主性和獨(dú)立性越來(lái)越得到尊重，其在制定司法政策方面的功能也越來(lái)越得到認(rèn)可。司法政策是人民法院政策性功能的集中表現(xiàn)形式和載體，但是目前學(xué)界對(duì)司法政策的界定還存在模糊化的問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為，司法解釋與其他司法文件都是司法政策的表現(xiàn)形式，認(rèn)為司法政策的范圍“不僅包括最高司法機(jī)關(guān)針對(duì)司法活動(dòng)所作出的各類(lèi)意見(jiàn)、通知、會(huì)議紀(jì)要等形式，還包括司法解釋”[7]。還有的學(xué)者從公共政策在司法裁判中的定位與適用角度，提出政策一般指與法律有關(guān)的或者在一定程度上起到類(lèi)似于法律規(guī)則的作用的某種原則和規(guī)范[8]。這些觀點(diǎn)對(duì)本研究有一定的借鑒意義。

根據(jù)《立法法》第104條規(guī)定，司法解釋屬于最高人民法院作出的屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋。從法律效力的依據(jù)來(lái)看：在司法規(guī)范性文件中，只有司法解釋具有全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)依據(jù)①1981年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，“二、凡屬法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋”。；司法解釋必須符合立法的目的、原則、原意，針對(duì)具體的法律條文作出，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查；根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號(hào)），司法解釋屬于規(guī)范性法律文件，是法院判決的依據(jù)②《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第2條規(guī)定，并列引用多個(gè)規(guī)范性法律文件的，引用順序如下：法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋。。而司法政策不同于司法解釋?zhuān)亲罡呷嗣穹ㄔ鹤陨碓噲D為彌補(bǔ)政治與法律間的差距所進(jìn)行的探索，并通過(guò)規(guī)范性法律文件明確規(guī)定其內(nèi)容；《立法法》等法律法規(guī)并沒(méi)有為司法政策充分提供存在的合法基礎(chǔ)。最高人民法院官網(wǎng)的權(quán)威發(fā)布中，將最高人民法院發(fā)布的文件劃分為司法文件和司法解釋?？梢?jiàn)，這里的司法文件不包括司法解釋?zhuān)瑢儆谒痉ㄕ?。綜上，筆者認(rèn)為，司法解釋和司法政策應(yīng)當(dāng)是并列關(guān)系而不是包含關(guān)系，司法政策的范圍更廣，主要指除司法解釋外的其他司法文件。

（二）司法政策的表現(xiàn)形式與應(yīng)用

根據(jù)筆者對(duì)最高人民法院官網(wǎng)“權(quán)威發(fā)布”欄目的統(tǒng)計(jì)，2015年1月1日至2020年12月31日，該官網(wǎng)共發(fā)布司法解釋145個(gè)，司法政策206個(gè)③資料來(lái)源：http://www.court.gov.cn/，訪問(wèn)日期：2021年5月5日。。從司法政策的載體來(lái)看，主要包括意見(jiàn)、紀(jì)要、通知、辦法、答復(fù)、條例等公文體例。從發(fā)布主體來(lái)看，有的是最高人民法院自己發(fā)布，有的是和其他政法單位聯(lián)合發(fā)布，還有的是與其他國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)布。從司法政策的內(nèi)容來(lái)看，涉及法院審判工作的各個(gè)方面：既有宏觀的司法理念指引，（如《關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見(jiàn)》），又有具體的審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)（如《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類(lèi)案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面推進(jìn)人民法院電子卷宗隨案同步生成和深度應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》），還涉法院內(nèi)部的工作規(guī)范（如《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見(jiàn)》《最高人民法院賠償委員會(huì)工作規(guī)則》）；既有涉及程序法中的量刑程序、案件管轄標(biāo)準(zhǔn)等（如《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于調(diào)整河北省、河南省、湖南省高級(jí)人民法院所轄中級(jí)人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》），又有涉及實(shí)體法上的黑惡勢(shì)力犯罪、電信詐騙、套路貸、破壞生態(tài)、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等案件。從司法政策制定的目的來(lái)看，包括服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、規(guī)范法律適用和司法行為、推進(jìn)司法改革、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)和隊(duì)伍建設(shè)等。其中，圍繞服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，最高人民法院出臺(tái)了為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、京津冀協(xié)同發(fā)展、共建“一帶一路”、雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)、深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放等國(guó)家重大戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)。2020年2月以來(lái)，最高人民法院及時(shí)出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于新冠肺炎疫情的刑事、民事、執(zhí)行案件的指導(dǎo)意見(jiàn)，以規(guī)范特殊歷史時(shí)期的法律適用和司法行為?；貞?yīng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，出臺(tái)了關(guān)于高空拋物、窨井蓋、“碰瓷”等案件的意見(jiàn)，指導(dǎo)相關(guān)案件辦理。加強(qiáng)司法改革的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)了關(guān)于“五五改革綱要”、立案登記制改革、多元化糾紛解決機(jī)制改革、以審判為中心的刑事訴訟制度改革等實(shí)施意見(jiàn)。圍繞基層法治基礎(chǔ)和人才隊(duì)伍建設(shè)，出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)人民法庭工作的意見(jiàn)、訴訟服務(wù)中心建設(shè)、法官員額退出辦法、任職回避的規(guī)定、法官教育培訓(xùn)工作條例等。

（三）司法政策的適用范圍與限度

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，司法政策是一種法學(xué)上的創(chuàng)造性活動(dòng)，法官并不能像立法者那樣為社會(huì)制定一般規(guī)則[9]；如果司法權(quán)與立法權(quán)結(jié)合，則公民的生命和自由將處于專(zhuān)橫的權(quán)力之下[10]。筆者認(rèn)為，從法律和規(guī)范性文件中關(guān)于司法政策適用的表述和要求來(lái)看，法律永遠(yuǎn)是主導(dǎo)力量，司法政策作為輔助力量，要為法律服務(wù)。在法律明文規(guī)定的領(lǐng)域，沒(méi)有司法政策存在的合法性基礎(chǔ)，司法政策不能作為判決依據(jù)，只能在法律的框架下發(fā)揮作用，進(jìn)而影響司法裁判，所以并不構(gòu)成司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的侵犯或擴(kuò)張①如《民法典》在立法技術(shù)上，將政策涵攝于公序良俗條款。損害社會(huì)公共利益的民事法律行為，可依據(jù)《民法典》第132條和第153條第2款認(rèn)定無(wú)效?；诖?，政策可以通過(guò)兩種形式發(fā)揮作用：一是將政策所維護(hù)的利益證成社會(huì)公共利益，通過(guò)《民法典》第132條和第153條第2款認(rèn)定違背這一政策的民事法律行為無(wú)效；二是政策可以在裁判文書(shū)說(shuō)理部分進(jìn)行引用，從而影響民事判決。。同時(shí)，最高人民法院還以司法政策的形式，規(guī)范上下級(jí)人民法院間的審判業(yè)務(wù)關(guān)系。如根據(jù)法發(fā)〔2010〕61號(hào)文，最高人民法院對(duì)下進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式主要包括：審理案件、制定司法解釋或規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例、召開(kāi)審判業(yè)務(wù)會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等②《最高人民法院關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2010〕61號(hào))第8條：最高人民法院通過(guò)審理案件、制定司法解釋或者規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例、召開(kāi)審判業(yè)務(wù)會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等形式，對(duì)地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。。這一“法發(fā)”字號(hào)的規(guī)范性文件，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)不同于“法釋”字號(hào)司法解釋?zhuān)鴮儆谒痉ㄕ叩姆懂?。最高人民法院通過(guò)制定這一類(lèi)司法政策，進(jìn)一步明確了法律規(guī)定的“監(jiān)督”職能，規(guī)定了最高人民法院對(duì)下進(jìn)行指導(dǎo)的方式方法，起到了對(duì)法律的補(bǔ)充作用，達(dá)到了進(jìn)一步規(guī)范上下級(jí)法院審判關(guān)系的效果。這一政策性功能通過(guò)強(qiáng)化最高人民法院的司法管理權(quán)，不僅可以避免“司法權(quán)地方化”的趨勢(shì)，也使最高人民法院由法定的“監(jiān)督”地位轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的“管理”地位。

三、司法政策的實(shí)際功效

隨著司法政策功能的拓展，司法機(jī)關(guān)開(kāi)始成為能動(dòng)地促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的機(jī)構(gòu)，改變著社會(huì)利益分配格局；開(kāi)始關(guān)注“分配正義”，追求系統(tǒng)、高效、便捷的制度設(shè)計(jì)和流程管理；開(kāi)始發(fā)揮維護(hù)整個(gè)立法體系統(tǒng)一性的職責(zé)，紓解司法解釋場(chǎng)域中的“央地矛盾”。

（一）從“克制司法”到“能動(dòng)司法”

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和人權(quán)司法保護(hù)理念的強(qiáng)化。社會(huì)上諸如網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能、生命倫理等方面的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，然而法律具有滯后性、保守性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，且制定和修改程序復(fù)雜，若不能及時(shí)修改或廢除，相關(guān)法律則可能會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展，弱化對(duì)公民正當(dāng)權(quán)益的保障。面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困難挑戰(zhàn)，人民法院是嚴(yán)格恪守司法權(quán)被動(dòng)性的原則，還是承擔(dān)司法機(jī)關(guān)的社會(huì)責(zé)任，積極回應(yīng)社會(huì)需求？這是一個(gè)艱難的選擇。如果法院在審判中采取司法克制主義的觀點(diǎn)，僅僅尊重成文法的規(guī)則和先例，尊重立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，那么一旦遇上法律沒(méi)有規(guī)定的新型案件，法院可能會(huì)因無(wú)法可依而裁定不予受理或判決駁回訴求，就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益喪失最后救濟(jì)的合法途徑。法律的滯后性和社會(huì)規(guī)則之治的不足，為以實(shí)現(xiàn)公平正義為更高價(jià)值理念的“能動(dòng)司法”提供了現(xiàn)實(shí)需求與土壤。司法能動(dòng)主義觀點(diǎn)認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)不能躲在法律公正的語(yǔ)詞后面無(wú)所作為，不能當(dāng)社會(huì)公正問(wèn)題擺到面前時(shí)推脫裁判[11]。司法能動(dòng)主義使法院功能變得日益多元化，法院不再局限于司法審判，開(kāi)始在政策指導(dǎo)下能動(dòng)地而不再機(jī)械地適用法律，這就為最高人民法院制定司法政策提供了學(xué)理參考。同時(shí)，這一功能也成為法院從“克制司法”走向“能動(dòng)司法”的橋梁和紐帶。

事實(shí)上，最高人民法院發(fā)揮著政策導(dǎo)向作用，指導(dǎo)司法實(shí)踐，維護(hù)公序良俗，已成為能動(dòng)地促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的機(jī)構(gòu)。最高人民法院制定的一些司法政策對(duì)各地法院的案件審判具有普遍指導(dǎo)作用，甚至影響了社會(huì)規(guī)則的樹(shù)立和社會(huì)資源的分配。

一是通過(guò)制定司法政策，可以在沒(méi)有規(guī)范性法律文件的情況下填補(bǔ)漏洞，進(jìn)而對(duì)受到損害的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。在司法實(shí)踐中，司法政策并不能作為裁判依據(jù)直接引用，但它對(duì)人民法院的審判活動(dòng)發(fā)揮著重要作用，對(duì)社會(huì)主體的權(quán)益產(chǎn)生著廣泛的影響。比如，2019年11月，在民法典草案尚未提請(qǐng)人大審議、配套司法解釋尚未制定的情況下，最高人民法院發(fā)布的《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)要》），這一司法政策直面近年來(lái)民商事審判出現(xiàn)的公司人格混同、股東代表訴訟、以物抵債協(xié)議、職業(yè)放貸人行為效力、讓與擔(dān)保、對(duì)賭協(xié)議等130個(gè)前沿法律疑難爭(zhēng)議，密切關(guān)注了金融領(lǐng)域最新監(jiān)管政策、民商法最前沿理論研究成果，在相關(guān)領(lǐng)域起到了先行探索的作用，也為《民法典》出臺(tái)后配套司法解釋的制定積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中，將民法典草案有關(guān)擔(dān)保制度的規(guī)定作為《紀(jì)要》的重要內(nèi)容予以規(guī)定，在后續(xù)的實(shí)施過(guò)程中取得了良好的社會(huì)效果和法律效果；而《民法典》頒布實(shí)施后，最高人民法院在其配套實(shí)施的“擔(dān)保制度司法解釋”中吸納了《紀(jì)要》規(guī)定的、實(shí)踐中證明行之有效的部分內(nèi)容。這樣做的目的就在于保持司法政策的連續(xù)性，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期①《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》（簡(jiǎn)稱(chēng)“擔(dān)保制度司法解釋”）于2020年12月25日由最高人民法院審判委員會(huì)第1824次會(huì)議通過(guò)，自2021年1月1日起施行。參見(jiàn)民二庭負(fù)責(zé)人就《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》答記者問(wèn)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1688864687910361724&wfr=spider&for=pc，訪問(wèn)日期：2021年1月14日。?？梢?jiàn)，《紀(jì)要》雖然作為“法”字號(hào)司法政策文件，不同于“法釋”字號(hào)的司法解釋?zhuān)荒茏鳛椴门幸罁?jù)，但是可以在判決書(shū)說(shuō)理部分引用，對(duì)統(tǒng)一裁判思路、規(guī)范法官自由裁量權(quán)、增強(qiáng)民商事審判的公開(kāi)透明度以及可預(yù)期性具有重要意義。在此類(lèi)司法政策的作用下，一些案件審理和判決正在直接或間接地影響政府的政策制定和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改變了社會(huì)利益分配格局，影響了大量現(xiàn)實(shí)或潛在當(dāng)事人的切身利益。

二是通過(guò)制定司法政策，將國(guó)家大政方針和時(shí)代需求更好地融入審判執(zhí)行工作。司法必須與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，人民法院在審判過(guò)程中對(duì)社會(huì)政策的考慮頗為重要。[12]最高人民法院的政策性功能顯然受到黨的理論路線方針政策以及國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)與影響，又對(duì)社會(huì)公共政策的形成、社會(huì)主義核心價(jià)值觀的樹(shù)立具有能動(dòng)作用。最高人民法院充分發(fā)揮司法政策及時(shí)性、靈活性、針對(duì)性和前瞻性的特點(diǎn)，對(duì)標(biāo)中央決策部署研究出臺(tái)系列司法政策措施。2020年2月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2020〕7號(hào)），指導(dǎo)各地法院依法從嚴(yán)從快懲處抗拒檢疫隔離措施、故意隱瞞癥狀傳播病毒、制售假冒偽劣防疫物資、假借售賣(mài)口罩詐騙、編造虛假疫情信息等各類(lèi)涉疫犯罪。這一司法政策實(shí)際上重申了刑法、刑事訴訟法、傳染病防治法有關(guān)規(guī)定以及2003年“非典”期間“兩高”司法解釋規(guī)定的從重處罰的犯罪情形。在這一政策指導(dǎo)下，上海、福建等多地法院依法重判了數(shù)名涉疫情犯罪的被告人①相關(guān)案件參見(jiàn)：上海市閔行區(qū)人民法院（2020）滬0112刑初399號(hào)判決書(shū)；福建省廈門(mén)市翔安區(qū)人民法院（2020）閩0213刑初42號(hào)判決書(shū)；福建省廈門(mén)市集美區(qū)人民法院（2020）閩0211刑初53號(hào)判決書(shū)；云南省紅河哈尼族彝族自治州中級(jí)人民法院（2020）云25刑初36號(hào)判決書(shū)。。事實(shí)上“從重處罰”并沒(méi)有違反“類(lèi)案同判”的原則：因?yàn)樯鐣?huì)是不斷發(fā)展變化的，在法律適用中也存在“法不溯及既往”和“從舊兼從輕”原則，因此“類(lèi)案同判”應(yīng)當(dāng)限定在一定政治社會(huì)生活時(shí)期內(nèi)討論，如果超出這一范圍，則不具有可比性。在抗擊疫情背景下，“從嚴(yán)從快懲處”“從重處罰”，既有法律和司法解釋的從重處罰的依據(jù)，又能在特殊時(shí)期統(tǒng)一法律適用，防止各地判決輕重不同，正可以有效避免“類(lèi)案不同判”的問(wèn)題。在常態(tài)化疫情防控背景下，最高人民法院落實(shí)中央關(guān)于精準(zhǔn)穩(wěn)妥推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的方針政策，圍繞涉疫情民商事、涉外商事海事和執(zhí)行等案件出臺(tái)5個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，妥善處理涉疫合同糾紛、企業(yè)債務(wù)等案件，推進(jìn)涉疫矛盾糾紛多元化解，努力為生產(chǎn)生活秩序加快恢復(fù)營(yíng)造良好法治環(huán)境。

三是通過(guò)司法政策的針對(duì)性指導(dǎo)，最大限度地回應(yīng)社會(huì)需求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)司法正義。比如，一段時(shí)間以來(lái)，高空拋物、墜物案件接連發(fā)生，嚴(yán)重危害公共安全，侵害群眾合法權(quán)益，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。為充分發(fā)揮司法審判的懲罰、規(guī)范和預(yù)防功能，2019年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2019〕25號(hào)），制定了16條措施，厘清責(zé)任：屬于民事責(zé)任的要依法賠償；對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的，特別是對(duì)故意高空拋物的行為，堅(jiān)決依法予以嚴(yán)懲，根據(jù)具體情形按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、故意傷害罪，甚至故意殺人罪論處，最高可判處死刑，守護(hù)人民群眾“頭頂上的安全”。

（二）從關(guān)注“校正正義”到關(guān)注“分配正義”

公平正義是司法的基石。許多法律學(xué)者喜歡借助亞里士多德“校正正義”和“分配正義”的理論，來(lái)分析處理司法不公的案件?！靶Ｕx”要求在不考慮個(gè)人差別的意義上，“同樣情況同樣對(duì)待、不同情況不同對(duì)待”；“分配正義”要求在考慮個(gè)人差別的意義上，“同樣情況同樣對(duì)待、不同情況不同對(duì)待”。從“校正正義”的角度來(lái)看，公平正義的取得要準(zhǔn)確解釋和適用法律，對(duì)因矛盾糾紛而使當(dāng)事人受到的損害，對(duì)因此而破壞的正義，進(jìn)行公平合理的校正活動(dòng)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，人民群眾的司法需求越來(lái)越多樣化，對(duì)司法程序質(zhì)量的要求越來(lái)越高。傳統(tǒng)法院僅僅追求以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的“校正正義”觀已經(jīng)不合時(shí)宜了。隨著“分配正義”在訴訟領(lǐng)域的滲透，現(xiàn)代法院注重合理配置和優(yōu)化司法資源，通過(guò)司法資源的公正配置，平衡司法成本、提高司法效率，不斷滿足人民群眾多元司法需求。當(dāng)前存在的問(wèn)題是，不同地區(qū)、不同層級(jí)法院的司法人財(cái)物資源配置不均衡，且法官之間司法能力水平參差不齊，直接影響了司法結(jié)果的公正性。比如，“案多人少”的矛盾，再加上審判時(shí)限的要求，使一些法官為在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成辦案任務(wù)而降低司法質(zhì)量。又比如，近幾年出現(xiàn)的“虛假訴訟”“惡意訴訟”“無(wú)理纏訴”行為，消耗和牽制了有限的司法資源。為此，基于“分配正義”原則的要求，司法資源配置應(yīng)當(dāng)秉持與爭(zhēng)議的價(jià)值、重要性和復(fù)雜性成比例的司法資源分配理念。也就是說(shuō)，司法資源的配置要考慮涉訴矛盾糾紛的多少和難易程度，還要體現(xiàn)司法配置的形式公平和結(jié)果公正，以體現(xiàn)“分配正義”的價(jià)值目標(biāo)。

基于“分配正義”的立場(chǎng)觀點(diǎn)，司法改革政策的出現(xiàn)和運(yùn)用，諸如立案登記制改革、員額制改革、司法責(zé)任制改革、執(zhí)行機(jī)制改革等等，正在逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化司法資源配置、平抑分配失衡的政策目標(biāo)。

第一，通過(guò)司法政策，樹(shù)立公正、先進(jìn)、科學(xué)的司法理念。堅(jiān)定不移推行一系列具體改革措施，使司法在裁判過(guò)程中最大限度地發(fā)現(xiàn)和接近客觀現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)體公正的和諧統(tǒng)一。比如，深入推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，把法、理、情更好統(tǒng)一起來(lái)，在訴訟兩造對(duì)抗的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮法官作用，更加科學(xué)地分配舉證責(zé)任，更加有效地樹(shù)立司法隊(duì)伍的公正形象等等，實(shí)現(xiàn)從形到神、從外在到內(nèi)在的更高層次的公平正義。

第二，通過(guò)司法政策，追求系統(tǒng)、高效、便捷的制度設(shè)計(jì)。通過(guò)司法改革打破法院行政層級(jí)體制，使審判團(tuán)隊(duì)的組建更加靈活，以提高工作效能為前提，持續(xù)解放司法生產(chǎn)力，讓法院運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效流暢。倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道的訴訟程序格局，并根據(jù)形勢(shì)需要，在司法程序上做出更多靈活務(wù)實(shí)的制度設(shè)計(jì)，比如目前最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭適用的“飛躍上訴”制度①2019年1月1日，最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭在北京揭牌，集中統(tǒng)一管轄全國(guó)范圍專(zhuān)利等技術(shù)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事和行政上訴案件。這使中級(jí)人民法院一審的技術(shù)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件可跨越高級(jí)人民法院“飛躍上訴”至該法庭審理。，可以在巡回法庭或者其他專(zhuān)業(yè)法院進(jìn)行更多探索。

第三，通過(guò)司法政策，推動(dòng)人工智能、5G、區(qū)塊鏈等對(duì)司法工作進(jìn)行重塑?；诂F(xiàn)代社會(huì)的日益網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化，現(xiàn)代司法在取證、舉證、質(zhì)證、認(rèn)證以及辯論辯護(hù)制度和規(guī)則上都將發(fā)生很大變化，必須通過(guò)司法政策樹(shù)立規(guī)則，進(jìn)行方向指引，提升司法服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。在司法政策的指導(dǎo)下，互聯(lián)網(wǎng)法院、移動(dòng)微法院的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)得到推廣普及，各地法院可以通過(guò)人工智能手段為當(dāng)事人提供更加精準(zhǔn)的訴前、訴中、訴后服務(wù)，各項(xiàng)訴訟活動(dòng)正在超越地域限制，立案、庭審、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)高度智能化，而基于大數(shù)據(jù)的智能支持，法官和當(dāng)事人的工作量和負(fù)擔(dān)正大大減輕。

（三）從“司法權(quán)地方化”到“司法權(quán)國(guó)家化”

司法權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，司法權(quán)威是黨的執(zhí)政權(quán)威在法治條件下的重要體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在理論和實(shí)踐中存在司法權(quán)屬性的“央地之爭(zhēng)”。1986年最高人民法院工作報(bào)告指出，“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)，一些干部不是將法律作為保護(hù)人民合法權(quán)益和國(guó)家利益的武器，而是實(shí)用主義地對(duì)待法律，把法律當(dāng)成保護(hù)本地區(qū)局部利益的工具”[13]。從1988年到2001年的最高人民法院工作報(bào)告中，均有批評(píng)“地方保護(hù)主義”的相關(guān)內(nèi)容。有的學(xué)者指出，司法權(quán)的地方化是造成司法不公的重要制度根源，為實(shí)現(xiàn)司法公正，就必須實(shí)行司法權(quán)的國(guó)家化[14]。同時(shí)，地方法院仍然負(fù)有維護(hù)整個(gè)立法體系統(tǒng)一性的職責(zé)，如果地方法院首要任務(wù)是適用地方性立法，就難免為地方保護(hù)主義所左右。在目前的央地關(guān)系大背景下，法院履行維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的職責(zé)使命是具有現(xiàn)實(shí)意義的。作為具有中央屬性的機(jī)關(guān)，法院通過(guò)司法手段來(lái)保證對(duì)地方某種程度的法律制約，可以有效避免或整治某些情況下地方在失控狀態(tài)下的運(yùn)作。黨的十八大以來(lái)，最高人民法院統(tǒng)籌推進(jìn)的一些司法改革的舉措，比如法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管、設(shè)立巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院就是為了破除司法權(quán)地方化的傾向。

從法律適用角度來(lái)看，司法權(quán)屬性“央地矛盾”集中體現(xiàn)在司法解釋場(chǎng)域。由于受條塊關(guān)系限制及適應(yīng)地方社會(huì)治理的需要，地方法院職能的發(fā)揮還要兼顧地方黨委政府的治理需求。當(dāng)中央層面的法律解釋無(wú)法滿足地方需求時(shí)，便產(chǎn)生了法律解釋中的“央地矛盾”。一方面，地方法院是法制統(tǒng)一的功能單元，應(yīng)按照最高法院出臺(tái)的司法解釋適用法律，保證“類(lèi)案同判”，從而維護(hù)司法的公正和權(quán)威；另一方面，地方法院肩負(fù)著維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)任務(wù)，當(dāng)司法解釋不明確、存在漏洞時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)以變通司法解釋文件為手段的“地方釋法”，使全國(guó)范圍內(nèi)的法律適用統(tǒng)一存在難以調(diào)和的矛盾。與此同時(shí)，司法政策可以實(shí)現(xiàn)對(duì)司法解釋場(chǎng)域中“央地矛盾”的紓解。司法政策的制定體現(xiàn)了司法體制中“集體決策”的現(xiàn)狀，是最高人民法院以集體方式來(lái)匡正法官個(gè)人思考的邏輯結(jié)果，可以減少法官在法律適用過(guò)程中自由裁量權(quán)的使用。與立法、行政機(jī)關(guān)相比，最高人民法院發(fā)揮司法政策的指導(dǎo)作用，更容易實(shí)現(xiàn)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一，使法官在審判過(guò)程中更加有效地統(tǒng)籌考慮、權(quán)衡利弊得失，在原則性與靈活性之間尋求有機(jī)平衡。最高人民法院通過(guò)通知、紀(jì)要、意見(jiàn)、答復(fù)等形式指導(dǎo)某一類(lèi)型、某一領(lǐng)域、某些地區(qū)遇到的特殊性問(wèn)題，是用政策靈活性消除或彌補(bǔ)法律滯后性帶來(lái)的弊端。例如，最高人民法院在疫情防控初期及時(shí)下發(fā)《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)（一）》的通知(法發(fā)〔2020〕12號(hào))，圍繞準(zhǔn)確適用不可抗力規(guī)則等提出10條具體措施，為企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。按照該通知要求，浙江義烏、北京大興、湖北武漢東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等地法院依法緊急為被列入失信被執(zhí)行人名單的防控物資生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行信用修復(fù)、“解封”賬戶，妥善處理涉疫情防治定點(diǎn)醫(yī)院的法律糾紛，為企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、醫(yī)院開(kāi)展疫情防控和病人收治等工作提供支持。一些特殊時(shí)期的司法政策性文件，在一定程度上突破了過(guò)去司法解釋的相關(guān)規(guī)定，防止了自由裁量權(quán)的濫用，使判決兼顧法、理、情的統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)：對(duì)司法政策適用與功能的合理期待

司法制度的改革發(fā)展是時(shí)代變遷的結(jié)果，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。研究司法政策的功能，既不能脫離中國(guó)實(shí)際，又要置于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下；司法政策的適用既要回答我國(guó)面臨的實(shí)際問(wèn)題，又要符合我國(guó)的公平正義觀，不斷滿足人民群眾的司法需求。司法政策制度機(jī)制的完善，可以從角色定位和功能作用兩個(gè)角度出發(fā)。一方面，在司法改革發(fā)展規(guī)劃中，加強(qiáng)最高人民法院作為政策性法院的頂層設(shè)計(jì)。通過(guò)推進(jìn)法院系統(tǒng)在司法政務(wù)、司法警務(wù)、審判管理、司法督查、執(zhí)行指揮、信息化建設(shè)上一體化發(fā)展，以更好地履行政治責(zé)任和法定職責(zé)，確保黨和國(guó)家的政令暢通、令行禁止。另一方面，推進(jìn)司法政策決策程序的科學(xué)化、規(guī)范化、民主化。通過(guò)提高司法政策質(zhì)量水平，以政策靈活性消弭法律滯后性的缺陷，進(jìn)一步壓縮自由裁量的空間，使裁判兼顧法、理、情，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一尊嚴(yán)和權(quán)威。同時(shí)，完善司法政策備案審查、評(píng)估程序，適時(shí)引入專(zhuān)家論證和公眾參與機(jī)制。

顯然，司法政策加速推動(dòng)了傳統(tǒng)法院向現(xiàn)代法院的轉(zhuǎn)變，但同時(shí)司法政策作用的發(fā)揮也受到諸多因素的制約。從外部因素來(lái)看，依法獨(dú)立公正審判可能會(huì)受到不合時(shí)宜政策的影響，國(guó)家政策的質(zhì)量水平制約著司法政策的實(shí)踐效果。從內(nèi)部因素來(lái)看，法院系統(tǒng)尚缺乏關(guān)于政策性功能的頂層設(shè)計(jì)，司法政策的制定、審查、評(píng)估程序并不完善，法院行政審判對(duì)不合理行政政策的制約作用發(fā)揮不夠，要推動(dòng)最高人民法院由政策實(shí)施保障者的單一功能角色，向合理政策的保障者、不合理政策的終結(jié)者、政策形成的參與者的多元功能角色轉(zhuǎn)變，還有很長(zhǎng)的路要走。