陳松友，王珈榕

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

十八大以來(lái)，高壓反腐已成為一種常態(tài)化的工作。相較于中央、省級(jí)層面完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度，市縣層面的黨內(nèi)監(jiān)督制度還存在一定的不足，尤其是巡察制度的相對(duì)缺失，造成了基層黨組織的監(jiān)督力度較弱、監(jiān)督不到位等情況的發(fā)生(1)中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，就十分重視巡視工作，把巡視作為推進(jìn)黨的建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。2015年實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確在黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，在黨的市和縣委員會(huì)建立巡察制度。巡察作為巡視向市縣基層延伸的有效方式，填補(bǔ)了對(duì)縣以下的巡視監(jiān)督空白。巡視重在視，主要在宏觀上和政治上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而巡察重在察，在堅(jiān)持政治巡察的同時(shí)，還結(jié)合市縣基層的實(shí)際，著力發(fā)現(xiàn)損害群眾切身利益的腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)。巡察的目的是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，完善黨內(nèi)監(jiān)督格局，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。。因而，建立和實(shí)施市縣黨委巡察制度，不僅是將中央、省層面完善的巡視制度在基層黨組織中實(shí)施，更是對(duì)基層黨組織治理的一種新的探索，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于基層黨組織的監(jiān)督，強(qiáng)化基層黨委的政治責(zé)任，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和制度反腐下沉到市縣層面，形成自上至下的全面從嚴(yán)治黨制度體系，進(jìn)而夯實(shí)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)和群眾根基。

一、市縣黨委巡察制度在全面從嚴(yán)治黨向基層延伸中的重要作用

從中央和省市區(qū)黨委巡視到市縣黨委巡察的實(shí)踐拓展，不但深化了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)市縣巡察的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，而且推進(jìn)了市縣巡察工作有效經(jīng)驗(yàn)上升為制度的進(jìn)程，對(duì)于現(xiàn)有的黨內(nèi)巡視制度進(jìn)行了修訂和完善，破解了當(dāng)前基層黨組織監(jiān)督的難題，通過(guò)規(guī)范制度的方式，探索巡視制度在基層黨組織監(jiān)督中的運(yùn)用，同時(shí)也有效落實(shí)了十九大關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的相關(guān)要求和重大舉措，為新時(shí)代市縣基層黨組織層面的黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，從而為市縣巡察工作提供了制度保障。

(一)能夠?yàn)槿鎻膰?yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”的有效落實(shí)提供制度保障，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向市縣基層延伸

建立和實(shí)施市縣黨委巡察制度，加強(qiáng)巡察監(jiān)督，能夠緊緊扭住市縣基層黨組織這個(gè)基礎(chǔ)，提升市縣基層黨組織的政治功能，對(duì)市縣基層黨組織和黨員干部進(jìn)行有效管治和監(jiān)督，在政治的高度上不斷強(qiáng)化市縣基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，從而逐步壓實(shí)市縣等基層黨組織的政治責(zé)任。各地在落實(shí)市縣巡察制度方面，制定了與中央精神相符合的市縣黨委巡察制度，通過(guò)巡察制度的實(shí)施，進(jìn)一步明確“兩個(gè)責(zé)任”，層層壓實(shí)基層各級(jí)黨組織的政治責(zé)任，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)的方式，有效提升基層黨組織的治理效能，實(shí)現(xiàn)了制度的上下聯(lián)動(dòng)，以制度的形式將政治責(zé)任落到了實(shí)處，并在落實(shí)的過(guò)程中能夠牢牢把握黨委領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)核心以及紀(jì)委監(jiān)督這個(gè)關(guān)鍵。市縣黨委巡察制度要求，一是各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)履行好主體責(zé)任，立足于黨委職能，做好對(duì)于政策方針的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)好基層的發(fā)展，確保各項(xiàng)政策方針能夠落地落實(shí)，從而強(qiáng)化對(duì)于基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在踐行黨的宗旨、推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)等方面扛起推進(jìn)制度治黨、全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在制度的執(zhí)行過(guò)程中不斷健全市縣巡察工作的體制機(jī)制，督促市縣巡察工作的各項(xiàng)任務(wù)得到貫徹和落實(shí)。二是各市縣基層紀(jì)委擔(dān)負(fù)起市縣巡察工作的監(jiān)督責(zé)任，明確市縣基層紀(jì)委在新時(shí)代的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命任務(wù)。一方面，基層紀(jì)委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好監(jiān)督職能，從自身做起，做好表率；另一方面，要做好監(jiān)督，切實(shí)履行好自身的監(jiān)督責(zé)任，加大對(duì)于基層黨組織的巡察力度，做到對(duì)于基層黨組織的從嚴(yán)巡視監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的規(guī)范，打造良好的干群關(guān)系。

(二)能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的下沉，解決市縣基層黨組織監(jiān)督和治理乏力的問(wèn)題

對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督，既要對(duì)于重大的腐敗行為進(jìn)行專項(xiàng)的整治和打擊，更要對(duì)基層的小的腐敗行為出重拳清理[1]。對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō)，其切身利益是群眾最為關(guān)心的利益，微小的腐敗對(duì)于群眾的影響更大，只有高舉打“蒼蠅”的制度拍子，在巡察制度的實(shí)施中聚焦群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)巡察踐行為人民服務(wù)的宗旨，破解基層黨組織在工作開(kāi)展中遇到的難題，才能提高基層黨組織的工作效能。將巡察制度應(yīng)用到基層黨組織的監(jiān)督之中，本質(zhì)上就是對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督制度的不斷完善，通過(guò)制度上的不斷完善，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的上下聯(lián)動(dòng)，更好地提高黨內(nèi)監(jiān)督的效果，全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨。對(duì)于市縣黨委巡察制度的完善，就是要對(duì)基層的“蒼蠅”實(shí)施“一起打”制度，對(duì)基層黨組織加強(qiáng)監(jiān)督，徹底扭轉(zhuǎn)基層腐敗等不正風(fēng)氣，通過(guò)中央和省區(qū)市的巡視，對(duì)位高權(quán)重的“老虎”發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索并進(jìn)行嚴(yán)厲懲治，推進(jìn)了反腐敗斗爭(zhēng)的進(jìn)程。但是，巡視還不能觸及和覆蓋到市縣基層黨組織，而人民群眾對(duì)在基層侵害群眾利益的一般干部更有切膚之痛。因此，在中央和省區(qū)市巡視監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)市縣基層黨組織的巡察監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“老虎”和“蒼蠅”一起打，推進(jìn)反腐敗監(jiān)督格局和巡視巡察制度的一體化進(jìn)程，成為我們黨在全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系所必須解決的重要問(wèn)題。巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)有效制度，在約束基層黨組行為、規(guī)范權(quán)力方面起到了重要作用，取得了較好的成效。同時(shí)，又必須通過(guò)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的“下沉”來(lái)解決市縣基層黨組織監(jiān)督和治理乏力的問(wèn)題，這是新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的現(xiàn)實(shí)路徑。鑒于此，黨中央作出了把巡視的制度安排以及取得的成功經(jīng)驗(yàn)引介到市縣基層黨組織的監(jiān)督和治理實(shí)踐中的舉措，有效發(fā)揮中央巡視的示范性作用，對(duì)各級(jí)黨組織實(shí)施有效監(jiān)督，通過(guò)巡視實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的連貫作用，力圖把問(wèn)題和矛盾化解在市縣基層。按照黨中央對(duì)巡視工作向市縣一級(jí)延伸、加強(qiáng)市縣基層黨組織監(jiān)督的科學(xué)部署，黨內(nèi)監(jiān)督工作取得了新的進(jìn)展。目前，市縣黨委巡察制度作為加強(qiáng)基層黨組織治理的一項(xiàng)手段，已成為各地加強(qiáng)基層黨組織治理的一項(xiàng)重要制度，在各地得到較好落實(shí)，形成了一套完善的黨內(nèi)巡視制度體系，并在實(shí)施過(guò)程中取得了預(yù)期的效果。隨著這項(xiàng)制度的不斷落實(shí)，基層腐敗問(wèn)題得到了較好的治理，一定程度上對(duì)于“蒼蠅”式腐敗起到了震懾作用，切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)市縣基層黨組織的監(jiān)督和治理。

(三)能夠推動(dòng)解決市縣基層黨組織建設(shè)存在的突出問(wèn)題，夯實(shí)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)

市縣黨委巡察制度的建立，能夠有效發(fā)現(xiàn)基層治理過(guò)程中存在的不足，同時(shí)通過(guò)定期巡視的辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)于基層黨組織的有效督查，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出有效的整改措施，確?；鶎狱h組織能夠更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。因此，建立市縣黨委巡察制度對(duì)于基層黨組織存在的問(wèn)題，能夠起到較好的監(jiān)督作用，將從嚴(yán)治黨的理念延伸到基層和末端[2]。一是市縣黨委巡察制度能為強(qiáng)化市縣基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)提供制度保障和政治監(jiān)督功能。市縣黨委在巡察中要及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動(dòng)解決市縣基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在的突出問(wèn)題，特別是在“四個(gè)意識(shí)”“四個(gè)自信”“兩個(gè)維護(hù)”等方面，應(yīng)當(dāng)要將其視為重點(diǎn)督查內(nèi)容，確保各項(xiàng)重大的政策方針能夠落地見(jiàn)效。在巡視的過(guò)程中，要通過(guò)重點(diǎn)巡察領(lǐng)導(dǎo)能力、決策執(zhí)行等重大黨內(nèi)制度落實(shí)的具體情況，從制度的程序合規(guī)性、制度落實(shí)的成效性等方面入手，通過(guò)有針對(duì)性的整改，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)力、凝聚力，從而讓基層黨組織的堡壘作用更加牢固。二是建立市縣黨委巡察制度能夠以制度方式加強(qiáng)市縣基層黨組織建設(shè)。把制度建設(shè)貫穿于市縣基層黨的建設(shè)全過(guò)程，要求從政治角度加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，規(guī)范基層黨組織的行為，形成威懾，從而提高基層黨組織政治責(zé)任。市縣黨委巡察要想真正發(fā)揮作用，就要將其貫穿于基層黨組織監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確各級(jí)巡察的主要任務(wù)以及巡察工作中的重點(diǎn)，從而讓巡察成為一項(xiàng)常態(tài)化的基層黨組織監(jiān)督手段。三是建立市縣黨委巡察制度能夠夯實(shí)基層黨組織在管黨治黨上的政治定位和政治責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)市縣黨組織的巡察監(jiān)督，其本質(zhì)不是業(yè)務(wù)巡察，而是政治巡察。實(shí)施市縣黨委巡察制度，就是要在巡察工作開(kāi)展的過(guò)程中，進(jìn)一步壓實(shí)基層黨組織的政治責(zé)任。

(四)能夠緊貼市縣黨組織基層實(shí)際，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的問(wèn)題導(dǎo)向和價(jià)值取向，密切黨群關(guān)系

制度的生命力在于執(zhí)行。完善和建立市縣黨委巡察制度，旨在對(duì)當(dāng)前市縣及以下基層黨組織存在的問(wèn)題進(jìn)行督查，從而讓監(jiān)督更加貼近基層，讓制度更加貼近基層群眾，破解基層黨組織治理中的難題，讓人民群眾的獲得感不斷提升。一是市縣黨委巡察制度堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。巡察的目的就是要發(fā)現(xiàn)基層黨組織存在的問(wèn)題，這就要求市縣黨委巡察應(yīng)當(dāng)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞重點(diǎn)巡察任務(wù)，以問(wèn)題線索為重要切入口，深入到基層群眾中去，通過(guò)明察暗訪的方式，及時(shí)掌握基層黨組織存在的問(wèn)題，并結(jié)合問(wèn)題開(kāi)展靶向巡察，在解決問(wèn)題的過(guò)程中提升基層黨組織的治理能力，讓群眾從身邊的反腐小事中感受到公平和正義，從而有效鞏固黨的執(zhí)政之基。推進(jìn)市縣黨委巡察工作，就是針對(duì)基層黨組織監(jiān)督和治理中存在的問(wèn)題而提出的現(xiàn)實(shí)要求，從這個(gè)意義上說(shuō)，巡察工作就是對(duì)市縣基層黨組織的政治巡察和監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上總結(jié)有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而建章立制，推進(jìn)制度執(zhí)行。要發(fā)揮好市縣黨委巡察制度的效能，就需要聚焦基層黨組織監(jiān)督的難點(diǎn)，對(duì)癥下藥。同時(shí)，也要根據(jù)各地實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新巡察方式，探索發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的新方法。在聚焦重點(diǎn)問(wèn)題方面，要重點(diǎn)巡察黨建不力等問(wèn)題，開(kāi)展重點(diǎn)巡察和專項(xiàng)巡察，從而確保黨的各項(xiàng)制度能夠落到實(shí)處，為黨的各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)提供制度性保障。二是市縣黨委巡察制度堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向[3]。實(shí)施巡察制度就是為了更好體現(xiàn)民主監(jiān)督制度的優(yōu)勢(shì)，讓人民真正當(dāng)家做主，通過(guò)市縣巡察的開(kāi)展，能夠發(fā)現(xiàn)在工作開(kāi)展過(guò)程中無(wú)法踐行全心全意為人們服務(wù)的行為，并且通過(guò)懲治不作為的現(xiàn)象達(dá)到約束基層黨組織的效果，同時(shí)也注重激勵(lì)基層黨組織。加強(qiáng)巡察監(jiān)督，能夠及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動(dòng)解決市縣黨組織在基層治理中存在的體制制度不健全、工作執(zhí)行不到位等突出問(wèn)題，通過(guò)對(duì)存在問(wèn)題的專項(xiàng)治理，完善體制制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，形成有效震懾，促進(jìn)改革發(fā)展，從而不斷提升市縣黨委基層治理的制度化水平以及治理能力，實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督下沉到基層、深入到群眾，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動(dòng)解決在基層出現(xiàn)的損害群眾利益的突出問(wèn)題，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾根基。

二、市縣黨委巡察制度的實(shí)踐困境

雖然目前一些政策文件的出臺(tái)對(duì)于市縣黨委巡察制度的落實(shí)起到了較好的指導(dǎo)作用，為基層黨內(nèi)監(jiān)督提供了較好的實(shí)踐路徑，但是從這一制度實(shí)施的效果來(lái)看，也遇到了一定的問(wèn)題。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)對(duì)待市縣巡察工作中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地分析當(dāng)前市縣及以下基層黨組織存在的不足，并從巡察制度完善的視角出發(fā)，破解基層黨組織治理的困境，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨落地落實(shí)。

(一)市縣黨委巡察制度的實(shí)施面臨“人情關(guān)系”的問(wèn)題

中國(guó)社會(huì)在傳統(tǒng)上是一個(gè)熟人社會(huì)，在人際關(guān)系中避免不了人情世故。市縣層面的制度實(shí)施環(huán)境不同于一般制度的頂層設(shè)計(jì)的政策環(huán)境，市縣層面的環(huán)境大多為熟人社會(huì)環(huán)境，具有很強(qiáng)的地緣性特點(diǎn)。因此，市縣巡察實(shí)質(zhì)上是本地巡察。市縣是典型的熟人社會(huì)，存在地緣、人緣的限制，巡察監(jiān)督的對(duì)象幾乎都是日常工作涉及的熟人，必然會(huì)受到人情干擾，導(dǎo)致出現(xiàn)更加注重人情而忽視法治的情形，使巡察干部存在思想負(fù)擔(dān)和工作顧慮。在市縣地域開(kāi)展巡察工作時(shí)，市縣熟人社會(huì)的人情關(guān)系直接且復(fù)雜，巡察組人員與被巡察對(duì)象之間存在或多或少的人情關(guān)系，使得巡察組人員在開(kāi)展巡察監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)時(shí)常會(huì)遇到“人情關(guān)”。另外，市縣巡察工作的首要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)存在腐敗問(wèn)題的地域來(lái)說(shuō)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題可能會(huì)帶出很多問(wèn)題，揪出一個(gè)人就會(huì)得罪一批人，導(dǎo)致有些巡察組人員會(huì)有所顧忌，擔(dān)心以后的日常生活和工作前程，必然會(huì)對(duì)巡察工作的實(shí)效性產(chǎn)生影響。因此，市縣黨委巡察制度的實(shí)施很容易遭遇“人情關(guān)系”困境，這也成為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸以及監(jiān)督下沉的梗阻。如何讓巡察工作從根子上排除人情關(guān)系干擾進(jìn)而破解基層熟人社會(huì)監(jiān)督難的問(wèn)題，是市縣黨委巡察制度實(shí)施過(guò)程中掣肘巡察制度效能發(fā)揮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(二)市縣黨委巡察制度的實(shí)施面臨“政治信任”的問(wèn)題

市縣黨委巡察制度著力解決的是人民群眾反映最強(qiáng)烈的不正之風(fēng)侵害人民群眾利益的腐敗行為，這是市縣巡察秉持的一個(gè)重要問(wèn)題導(dǎo)向。通過(guò)明察暗訪發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是市縣巡察工作的關(guān)鍵一環(huán)，而問(wèn)題線索很多是從群眾那里獲取的。巡察組工作人員通過(guò)問(wèn)詢、訪談、問(wèn)卷、測(cè)評(píng)等形式獲取問(wèn)題線索，給基層群眾一條直接反映問(wèn)題的渠道，從而獲得群眾對(duì)巡察工作的理解和支持。與傳統(tǒng)的巡察制度不同，市縣黨委巡察更加貼近基層，能夠在巡察中發(fā)現(xiàn)基層黨組織監(jiān)督中存在的問(wèn)題，找出基層黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，并開(kāi)展有針對(duì)性的整改，進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)黨組織的政治責(zé)任[4]。從當(dāng)前群眾對(duì)巡察工作的政治信任上來(lái)看，他們對(duì)中央和省級(jí)層面的黨員干部和巡視工作充滿熱情、積極支持，而對(duì)于市縣基層的黨員干部和巡察工作缺乏足夠的信任。群眾都聽(tīng)過(guò)巡視，也看到了巡視的成效。巡視作為一種重要的基層反腐手段，能夠讓群眾感受到公平和正義，但群眾也會(huì)產(chǎn)生“是否會(huì)弄成走形式、市縣基層能夠落實(shí)中央要求”的疑問(wèn)，對(duì)“向巡察組反映的問(wèn)題能否會(huì)切實(shí)得到解決”也會(huì)存疑。這種客觀存在的現(xiàn)象必然會(huì)對(duì)市縣黨委巡察制度的實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面作用，使群眾對(duì)巡察工作的政治信任度嚴(yán)重降低，認(rèn)為巡察工作只是走形式，不會(huì)真正解決基層腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，而且群眾還會(huì)認(rèn)為在市縣基層的巡察工作是“熟人查熟人”，不會(huì)真正查出問(wèn)題，如果提供問(wèn)題線索，可能會(huì)遭到報(bào)復(fù)。由此，一些群眾不信任、不支持巡察工作，導(dǎo)致問(wèn)題線索較少，從而影響巡察工作產(chǎn)生實(shí)效。

(三)市縣黨委巡察制度的實(shí)施面臨“人才建設(shè)”的問(wèn)題

市縣黨委巡察監(jiān)督工作直接面對(duì)的是群眾，其工作量比較大，任務(wù)比較重，開(kāi)展起來(lái)比較困難，也就需要高素質(zhì)的人才隊(duì)伍作為支撐。目前，各市縣黨委在籌建巡察工作機(jī)構(gòu)時(shí)基本參照省巡視工作組織機(jī)構(gòu)，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、人員配備、人才建設(shè)等方面做出細(xì)化性的具體規(guī)定，成立巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立工作專班，從本級(jí)相關(guān)單位部門選配巡察組工作人員，充實(shí)巡察隊(duì)伍，提升巡察人員的綜合素質(zhì)，提高巡察的成效。這些科學(xué)性的制度化安排保證了巡察工作人員的素質(zhì)和水準(zhǔn)，加強(qiáng)了各相關(guān)單位部門之間的協(xié)作，但這樣的做法在市縣黨委巡察制度實(shí)施以及巡察工作中也必然會(huì)遇到一些現(xiàn)實(shí)困境。一是巡察干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力有待加強(qiáng)。市縣黨委巡察工作雖然有中央、省委巡視工作的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但由于市縣的地緣限制和人情干擾，常規(guī)的巡察方式只能發(fā)現(xiàn)一些共性問(wèn)題，需要巡察干部在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)提升能力和改進(jìn)方法。二是巡察隊(duì)伍素質(zhì)有待提升。抽調(diào)的巡察組人員畢竟有自己正式所屬的單位部門，在巡察工作的積極性和參與度上可能會(huì)打折扣，而且存在工作經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的問(wèn)題，無(wú)法滿足巡察工作的需要。三是亟待建立巡察隊(duì)伍人才建設(shè)的相關(guān)體制機(jī)制。巡察組人員是從相關(guān)單位抽調(diào)出來(lái)并選配到本級(jí)黨委設(shè)置的巡察組，既要對(duì)黨委負(fù)責(zé)，還要對(duì)原單位負(fù)責(zé)，巡察組人員具有“雙重身份”并接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，在工作發(fā)生沖突時(shí)會(huì)遭遇選擇困境。巡視組人員來(lái)自各個(gè)部門，在很多方面存在差異，增加了工作協(xié)調(diào)的難度。抽調(diào)和選配優(yōu)秀干部到巡察組，也會(huì)擠占各單位部門的人才資源，影響各單位部門的工作運(yùn)轉(zhuǎn)。很多巡查組人員不固定、無(wú)編制，缺乏保障和激勵(lì)機(jī)制。這些人才建設(shè)方面出現(xiàn)的困境，必然會(huì)對(duì)市縣黨委巡察制度的實(shí)施以及巡察工作的實(shí)效產(chǎn)生影響。

(四)市縣黨委巡察制度的實(shí)施面臨“權(quán)力共謀”的問(wèn)題

建立和實(shí)施市縣黨委巡察制度，其本質(zhì)是通過(guò)巡察監(jiān)督來(lái)夯實(shí)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，以緊貼市縣基層實(shí)際的巡察制度設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)基層黨組織開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督，從而在根本上保護(hù)好廣大人民群眾的利益。建立市縣黨委巡察制度，就是要通過(guò)制定符合市縣基層實(shí)際的、務(wù)實(shí)管用的、科學(xué)規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，對(duì)市縣基層黨組織的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督。權(quán)力的使用只有在得到制度約束時(shí)才能夠發(fā)揮積極效能，而失去制度制約時(shí)就會(huì)發(fā)生異化進(jìn)而產(chǎn)生消極危害。市縣黨委巡察制度的實(shí)施，就是通過(guò)制度的形式，對(duì)基層組織實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督。在監(jiān)督的過(guò)程中，主要把監(jiān)督重點(diǎn)放在對(duì)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的巡察上，逐步將監(jiān)督制度推向基層，彌補(bǔ)基層黨內(nèi)監(jiān)督的不足，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全體黨員和組織的全面監(jiān)督。極少數(shù)巡察組人員在教育缺失和監(jiān)督缺位的條件下，可能出現(xiàn)沒(méi)有嚴(yán)格遵守巡察工作紀(jì)律的情形，導(dǎo)致權(quán)力的缺位、越位以及錯(cuò)位的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)權(quán)力共謀的情況，這必然會(huì)對(duì)市縣黨委巡察制度的實(shí)施產(chǎn)生消極影響，削減市縣黨委巡察制度的執(zhí)行效能，有損人民群眾對(duì)全面從嚴(yán)治黨的美好期盼。這就需要在市縣巡察實(shí)踐中不斷健全巡察制度的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制，堅(jiān)持全過(guò)程的巡察監(jiān)督理念，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估和嚴(yán)格督察，對(duì)制度執(zhí)行不力嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，從而避免制度實(shí)施過(guò)程中潛在的“權(quán)力共謀”問(wèn)題。

三、完善市縣黨委巡察制度 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展

市縣黨委巡察制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新之舉，能夠進(jìn)一步拓展從嚴(yán)治黨的范圍，進(jìn)一步提升從嚴(yán)治黨的水平，為加強(qiáng)黨的基層治理提供制度保障。為了更有效地讓制度落到實(shí)處，需要不斷推進(jìn)從嚴(yán)治黨向基層延伸，探索新的巡察監(jiān)督方式，提升巡察監(jiān)督的質(zhì)量，提高巡察工作效率，從而將黨內(nèi)監(jiān)督不斷延伸到基層，提高從嚴(yán)治黨的整體水平。

(一)創(chuàng)新組織形式和工作方式，提升市縣巡察的科學(xué)性和實(shí)效性

為消除本地巡察面臨的熟人社會(huì)監(jiān)督難題以及人情關(guān)系的干擾，在市縣黨委巡察制度的實(shí)施過(guò)程中，各地根據(jù)中央巡視工作以及全國(guó)市縣巡察工作推進(jìn)的新要求，總結(jié)已有巡察工作經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新巡察方式方法，通過(guò)實(shí)行“異地交叉”“機(jī)動(dòng)”巡察的方式，破解基層黨組織監(jiān)督的困境，打破熟人社會(huì)環(huán)境對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督制度落實(shí)帶來(lái)的干擾，從而讓巡察制度落到實(shí)處[5]。在巡察的過(guò)程中，應(yīng)采用非傳統(tǒng)的交叉巡察方法，采用跨地區(qū)交叉的方式，提高巡察的效率，確保黨內(nèi)監(jiān)督的效果[6]。這樣，巡察組工作人員與被巡察對(duì)象沒(méi)有直接的人際關(guān)系和利益關(guān)系，能夠確保巡察工作的相對(duì)獨(dú)立性和純潔性，讓巡察組工作人員敢于碰硬，群眾積極提供問(wèn)題線索，切實(shí)推進(jìn)市縣黨委巡察制度的有效實(shí)施和巡察工作取得實(shí)效?！疤峒?jí)巡察”是為破解對(duì)村巡察的難點(diǎn)問(wèn)題而進(jìn)行的巡察方式創(chuàng)新，在同一個(gè)市域內(nèi)，市提級(jí)巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成上下聯(lián)動(dòng)，有效推進(jìn)了監(jiān)督“下沉”，也阻斷了熟人社會(huì)的人情關(guān)系問(wèn)題?！皺C(jī)動(dòng)式巡察”是在堅(jiān)持政治巡察的前提下，遵循“不定人不定量”的原則，采取“短平快”的形式，奔著重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行明巡暗察，確保巡察工作的真實(shí)性。上述三種巡察方式作為市縣巡察的創(chuàng)新形式，在推進(jìn)中需要堅(jiān)持制度先行、做好頂層設(shè)計(jì)，明確巡察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、保障實(shí)施、監(jiān)督管理、具體任務(wù)，全程跟進(jìn)把控，推動(dòng)巡視巡察向基層延伸。

(二)提升市縣巡察工作質(zhì)量，形成市縣基層黨內(nèi)監(jiān)督的震懾效應(yīng)

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、報(bào)告問(wèn)題、解決問(wèn)題，進(jìn)而形成震懾，是衡量市縣黨委巡察工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。要著力構(gòu)建符合本市縣實(shí)際的巡察制度體系，堅(jiān)持政治巡察的職責(zé)定位，明確不同級(jí)別的黨組織需要巡察的重點(diǎn)；對(duì)于基層黨組織的班子成員，要加大監(jiān)督力度，確?；鶎狱h員組織能夠更好地發(fā)揮橋頭堡作用。提高市縣巡察監(jiān)督的質(zhì)量，必須實(shí)現(xiàn)巡察的全覆蓋，著重發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決與人民群眾切身利益相關(guān)的、矛盾問(wèn)題集中的領(lǐng)域，達(dá)到標(biāo)本兼治的實(shí)效。市縣黨委巡察制度的實(shí)施，為黨贏得了民心。巡察作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的制度形式，本質(zhì)是政治巡察，主要是看基層黨組織在全面從嚴(yán)治黨等方面存在的問(wèn)題，這是市縣基層黨組織出現(xiàn)各種各樣問(wèn)題的“病根”。通過(guò)巡察監(jiān)督來(lái)提升市縣基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，實(shí)現(xiàn)壓力“傳導(dǎo)”和監(jiān)督“下沉”，能夠讓市縣基層干部在制度的約束下，不斷提高政治覺(jué)悟，形成政治自覺(jué)，其所思、所想、所為都立足于為人民服務(wù)的視角。另外，還要在巡察監(jiān)督中透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，不但要發(fā)現(xiàn)表面的問(wèn)題，更要揭示出腐敗背后的制度漏洞，督促本市縣黨委完善已有制度、制定新制度，確保本市縣的治理更加規(guī)范。要按照黨中央的文件精神推進(jìn)巡察工作，結(jié)合自身實(shí)際構(gòu)建起本市縣的巡察制度體系，幫助群眾多解決問(wèn)題，督促本市縣黨委多為群眾干實(shí)事，為黨贏得民心，獲取群眾的政治信任，讓群眾理解、支持和參與到巡察工作中來(lái)。

(三)加強(qiáng)巡察人才隊(duì)伍建設(shè)，為市縣黨委巡察制度實(shí)施提供人才保障

加強(qiáng)巡察人才隊(duì)伍建設(shè)，在巡察干部的選拔和任用上要樹(shù)立高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的條件，做到“專兼結(jié)合”。在專業(yè)方面，要針對(duì)巡察干部的素質(zhì)開(kāi)展專項(xiàng)的培訓(xùn)，招錄法學(xué)、黨建相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生進(jìn)入巡察隊(duì)伍中來(lái)。在兼任方面，要能夠針對(duì)巡察的階段性特點(diǎn)，從紀(jì)委、檢查、司法、組織、黨建等部門抽調(diào)一部分業(yè)務(wù)能手，滿足巡察工作的需要，為市縣黨委巡察制度的實(shí)施提供人才保障。為破解巡察工作中遇到的人才困境，更好地推進(jìn)巡察制度實(shí)施取得實(shí)效，應(yīng)當(dāng)成立巡察領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專班，配備一定數(shù)量專職巡察人員，還要按照新時(shí)代優(yōu)秀黨員干部的標(biāo)準(zhǔn)選配其他部門的黨員干部充實(shí)到巡察隊(duì)伍中來(lái)。也就是說(shuō)，在巡察組人員的配備上，實(shí)現(xiàn)固定配備和實(shí)際選配相結(jié)合、專業(yè)隊(duì)伍與兼職隊(duì)伍相結(jié)合。在建立健全巡察隊(duì)伍人才庫(kù)的同時(shí)，要注重對(duì)于人才隊(duì)伍的動(dòng)態(tài)培養(yǎng)，開(kāi)展專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，合理利用激勵(lì)措施，完善制度等剛性約束，建立健全巡察人員退出機(jī)制，對(duì)巡察工作出現(xiàn)問(wèn)題或不適合巡察工作的人員要及時(shí)做出調(diào)整；加強(qiáng)對(duì)巡察人員的教育培訓(xùn)，增加巡察人員之間的業(yè)務(wù)交流，創(chuàng)設(shè)一個(gè)和諧共事的工作環(huán)境，消除巡察人員的心理障礙；采取正向激勵(lì)的手段，在績(jī)效考核、提拔任用等方面建立巡察人員有效激勵(lì)機(jī)制；充分利用黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)嚴(yán)格要求巡察人員，確保巡察人員在履行自身職責(zé)時(shí)做到依法依規(guī)依紀(jì)，不干預(yù)被巡察對(duì)象的正常工作，并自覺(jué)接受被巡察單位干部群眾的監(jiān)督。

(四)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制度紀(jì)律約束，確保巡察人員權(quán)力的正確使用

制定科學(xué)規(guī)范、務(wù)實(shí)管用的制度，扎緊制度的籠子，這是制度治黨的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)提出“公權(quán)力”概念，這是在黨的決定中首次提及，強(qiáng)調(diào)在規(guī)范和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)，必須以對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和約束為重點(diǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，建立和實(shí)施市縣黨委巡察制度，作為新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督“下沉”到市縣基層的重要方式，要求必須嚴(yán)明市縣巡察工作的紀(jì)律規(guī)矩，對(duì)巡察人員的公權(quán)力進(jìn)行制度紀(jì)律約束。巡察人員行使權(quán)力必須受到制度和紀(jì)律的剛性約束并自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督，提升巡察人員公權(quán)力運(yùn)行的制度化、法治化水平，以法規(guī)制度和紀(jì)律規(guī)矩的利劍威力大大壓縮巡察人員公權(quán)力行使的人為操作空間，以制度紀(jì)律來(lái)消除巡察工作中可能出現(xiàn)的權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，防止巡察工作中潛在的權(quán)力共謀情況的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)巡察人員依法履職、秉公用權(quán)，堅(jiān)定維護(hù)市縣黨委巡察制度的公信力，做制度執(zhí)行的表率，保持巡察干部隊(duì)伍的良好形象。巡察工作人員要自覺(jué)嚴(yán)守巡察制度和巡察紀(jì)律規(guī)矩，依法依紀(jì)依規(guī)開(kāi)展巡察工作。因此，既要編織約束權(quán)力的制度籠子，又要保證巡察人員政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)，才能確保公權(quán)力的正確使用，擔(dān)負(fù)起巡察人員的責(zé)任和使命。

(五)加強(qiáng)巡察監(jiān)督整改的成果運(yùn)用，認(rèn)真做好巡察的“后半篇文章”

充分發(fā)揮巡察監(jiān)督的政治導(dǎo)向作用。市縣黨委巡察，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題僅僅是起點(diǎn)，更重要的是解決好問(wèn)題，才能真正體現(xiàn)出巡察工作的利劍震懾，保證巡察工作的權(quán)威性和公信力。一是從政治高度上正確認(rèn)識(shí)巡察監(jiān)督整改工作，對(duì)問(wèn)題的整改是對(duì)于基層黨組織的一次整頓，同時(shí)也是對(duì)于基層黨組織的一次凈化。通過(guò)巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，利用限期整改的方式，能夠不斷凈化基層黨員的心靈，從而能夠更好地堅(jiān)定馬克思主義信仰。利用巡察和監(jiān)督的方式，能夠有效推動(dòng)基層做好自我約束[7]，形成針對(duì)問(wèn)題的有效解決，明確具體的整改措施，劃定整改時(shí)限，確保所有問(wèn)題能夠在限期內(nèi)完成整改，從而發(fā)揮好巡察的作用。二是壓實(shí)市縣黨委制度實(shí)施的政治責(zé)任。巡察制度作為一項(xiàng)基層黨組織內(nèi)部監(jiān)督的有效手段，各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)高度重視這項(xiàng)工作，要將巡察得到的真實(shí)情況實(shí)事求是地反饋給市縣黨委和被巡察單位。對(duì)于巡察的整改工作，應(yīng)當(dāng)明確具體的責(zé)任人，對(duì)于整改不力的要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

綜上，市縣黨委巡察制度作為黨內(nèi)政治監(jiān)督的一項(xiàng)新制度，已成為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。在新的形勢(shì)下，實(shí)施市縣黨委巡察制度就是要加大對(duì)于基層黨組織的監(jiān)督，完善打“蒼蠅”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的上下聯(lián)動(dòng)，在巡察工作實(shí)踐中探索和把握市縣黨委巡察工作的內(nèi)在規(guī)律，在制度自信和政治高度上下功夫，把制度建設(shè)和治理能力的提升擺在突出位置；需要結(jié)合本市縣實(shí)際和巡察工作經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)市縣巡察制度不斷健全和完善，重視制度的執(zhí)行力和制度效能的提升，提高巡察人員的履職盡責(zé)意識(shí)和能力，大力推動(dòng)市縣巡察工作的高質(zhì)量發(fā)展。