陳松友，王珈榕

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012)

十八大以來，高壓反腐已成為一種常態(tài)化的工作。相較于中央、省級層面完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度，市縣層面的黨內(nèi)監(jiān)督制度還存在一定的不足，尤其是巡察制度的相對缺失，造成了基層黨組織的監(jiān)督力度較弱、監(jiān)督不到位等情況的發(fā)生(1)中國共產(chǎn)黨自成立以來，就十分重視巡視工作，把巡視作為推進黨的建設(shè)、加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。2015年實施的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確在黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，在黨的市和縣委員會建立巡察制度。巡察作為巡視向市縣基層延伸的有效方式，填補了對縣以下的巡視監(jiān)督空白。巡視重在視，主要在宏觀上和政治上發(fā)現(xiàn)問題，而巡察重在察，在堅持政治巡察的同時，還結(jié)合市縣基層的實際，著力發(fā)現(xiàn)損害群眾切身利益的腐敗問題和不正之風(fēng)。巡察的目的是推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，完善黨內(nèi)監(jiān)督格局，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。。因而，建立和實施市縣黨委巡察制度，不僅是將中央、省層面完善的巡視制度在基層黨組織中實施，更是對基層黨組織治理的一種新的探索，能夠進一步強化對于基層黨組織的監(jiān)督，強化基層黨委的政治責(zé)任，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和制度反腐下沉到市縣層面，形成自上至下的全面從嚴(yán)治黨制度體系，進而夯實黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)和群眾根基。

一、市縣黨委巡察制度在全面從嚴(yán)治黨向基層延伸中的重要作用

從中央和省市區(qū)黨委巡視到市縣黨委巡察的實踐拓展，不但深化了中國共產(chǎn)黨對市縣巡察的規(guī)律性認(rèn)識，而且推進了市縣巡察工作有效經(jīng)驗上升為制度的進程，對于現(xiàn)有的黨內(nèi)巡視制度進行了修訂和完善，破解了當(dāng)前基層黨組織監(jiān)督的難題，通過規(guī)范制度的方式，探索巡視制度在基層黨組織監(jiān)督中的運用，同時也有效落實了十九大關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的相關(guān)要求和重大舉措，為新時代市縣基層黨組織層面的黨內(nèi)監(jiān)督進行制度設(shè)計，從而為市縣巡察工作提供了制度保障。

(一)能夠為全面從嚴(yán)治黨“兩個責(zé)任”的有效落實提供制度保障，推動全面從嚴(yán)治黨向市縣基層延伸

建立和實施市縣黨委巡察制度，加強巡察監(jiān)督，能夠緊緊扭住市縣基層黨組織這個基礎(chǔ)，提升市縣基層黨組織的政治功能，對市縣基層黨組織和黨員干部進行有效管治和監(jiān)督，在政治的高度上不斷強化市縣基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，從而逐步壓實市縣等基層黨組織的政治責(zé)任。各地在落實市縣巡察制度方面，制定了與中央精神相符合的市縣黨委巡察制度，通過巡察制度的實施，進一步明確“兩個責(zé)任”，層層壓實基層各級黨組織的政治責(zé)任，通過強化監(jiān)督問責(zé)的方式，有效提升基層黨組織的治理效能，實現(xiàn)了制度的上下聯(lián)動，以制度的形式將政治責(zé)任落到了實處，并在落實的過程中能夠牢牢把握黨委領(lǐng)導(dǎo)這個核心以及紀(jì)委監(jiān)督這個關(guān)鍵。市縣黨委巡察制度要求，一是各級黨委應(yīng)當(dāng)履行好主體責(zé)任，立足于黨委職能，做好對于政策方針的落實。領(lǐng)導(dǎo)好基層的發(fā)展，確保各項政策方針能夠落地落實，從而強化對于基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在踐行黨的宗旨、推進反腐敗斗爭等方面扛起推進制度治黨、全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在制度的執(zhí)行過程中不斷健全市縣巡察工作的體制機制，督促市縣巡察工作的各項任務(wù)得到貫徹和落實。二是各市縣基層紀(jì)委擔(dān)負(fù)起市縣巡察工作的監(jiān)督責(zé)任，明確市縣基層紀(jì)委在新時代的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命任務(wù)。一方面，基層紀(jì)委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好監(jiān)督職能，從自身做起，做好表率；另一方面，要做好監(jiān)督，切實履行好自身的監(jiān)督責(zé)任，加大對于基層黨組織的巡察力度，做到對于基層黨組織的從嚴(yán)巡視監(jiān)督，進而實現(xiàn)對于權(quán)力的規(guī)范，打造良好的干群關(guān)系。

(二)能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的下沉，解決市縣基層黨組織監(jiān)督和治理乏力的問題

對于黨內(nèi)監(jiān)督，既要對于重大的腐敗行為進行專項的整治和打擊，更要對基層的小的腐敗行為出重拳清理[1]。對于基層群眾來說，其切身利益是群眾最為關(guān)心的利益，微小的腐敗對于群眾的影響更大，只有高舉打“蒼蠅”的制度拍子，在巡察制度的實施中聚焦群眾關(guān)注的熱點和難點問題，通過巡察踐行為人民服務(wù)的宗旨，破解基層黨組織在工作開展中遇到的難題，才能提高基層黨組織的工作效能。將巡察制度應(yīng)用到基層黨組織的監(jiān)督之中，本質(zhì)上就是對于黨內(nèi)監(jiān)督制度的不斷完善，通過制度上的不斷完善，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的上下聯(lián)動，更好地提高黨內(nèi)監(jiān)督的效果，全面推進從嚴(yán)治黨。對于市縣黨委巡察制度的完善，就是要對基層的“蒼蠅”實施“一起打”制度，對基層黨組織加強監(jiān)督，徹底扭轉(zhuǎn)基層腐敗等不正風(fēng)氣，通過中央和省區(qū)市的巡視，對位高權(quán)重的“老虎”發(fā)現(xiàn)問題線索并進行嚴(yán)厲懲治，推進了反腐敗斗爭的進程。但是，巡視還不能觸及和覆蓋到市縣基層黨組織，而人民群眾對在基層侵害群眾利益的一般干部更有切膚之痛。因此，在中央和省區(qū)市巡視監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強對市縣基層黨組織的巡察監(jiān)督，實現(xiàn)“老虎”和“蒼蠅”一起打，推進反腐敗監(jiān)督格局和巡視巡察制度的一體化進程，成為我們黨在全面從嚴(yán)治黨過程中推進反腐敗斗爭、健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系所必須解決的重要問題。巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項有效制度，在約束基層黨組行為、規(guī)范權(quán)力方面起到了重要作用，取得了較好的成效。同時，又必須通過實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的“下沉”來解決市縣基層黨組織監(jiān)督和治理乏力的問題，這是新時代推進全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的現(xiàn)實路徑。鑒于此，黨中央作出了把巡視的制度安排以及取得的成功經(jīng)驗引介到市縣基層黨組織的監(jiān)督和治理實踐中的舉措，有效發(fā)揮中央巡視的示范性作用，對各級黨組織實施有效監(jiān)督，通過巡視實現(xiàn)監(jiān)督的連貫作用，力圖把問題和矛盾化解在市縣基層。按照黨中央對巡視工作向市縣一級延伸、加強市縣基層黨組織監(jiān)督的科學(xué)部署，黨內(nèi)監(jiān)督工作取得了新的進展。目前，市縣黨委巡察制度作為加強基層黨組織治理的一項手段，已成為各地加強基層黨組織治理的一項重要制度，在各地得到較好落實，形成了一套完善的黨內(nèi)巡視制度體系，并在實施過程中取得了預(yù)期的效果。隨著這項制度的不斷落實，基層腐敗問題得到了較好的治理，一定程度上對于“蒼蠅”式腐敗起到了震懾作用，切實加強了對市縣基層黨組織的監(jiān)督和治理。

(三)能夠推動解決市縣基層黨組織建設(shè)存在的突出問題，夯實黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)

市縣黨委巡察制度的建立，能夠有效發(fā)現(xiàn)基層治理過程中存在的不足，同時通過定期巡視的辦法，實現(xiàn)對于基層黨組織的有效督查，并針對存在的問題提出有效的整改措施，確?；鶎狱h組織能夠更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。因此，建立市縣黨委巡察制度對于基層黨組織存在的問題，能夠起到較好的監(jiān)督作用，將從嚴(yán)治黨的理念延伸到基層和末端[2]。一是市縣黨委巡察制度能為強化市縣基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)提供制度保障和政治監(jiān)督功能。市縣黨委在巡察中要及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動解決市縣基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在的突出問題，特別是在“四個意識”“四個自信”“兩個維護”等方面，應(yīng)當(dāng)要將其視為重點督查內(nèi)容，確保各項重大的政策方針能夠落地見效。在巡視的過程中，要通過重點巡察領(lǐng)導(dǎo)能力、決策執(zhí)行等重大黨內(nèi)制度落實的具體情況，從制度的程序合規(guī)性、制度落實的成效性等方面入手，通過有針對性的整改，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的團結(jié)力、凝聚力，從而讓基層黨組織的堡壘作用更加牢固。二是建立市縣黨委巡察制度能夠以制度方式加強市縣基層黨組織建設(shè)。把制度建設(shè)貫穿于市縣基層黨的建設(shè)全過程，要求從政治角度加強基層黨組織建設(shè)，規(guī)范基層黨組織的行為，形成威懾，從而提高基層黨組織政治責(zé)任。市縣黨委巡察要想真正發(fā)揮作用，就要將其貫穿于基層黨組織監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，明確各級巡察的主要任務(wù)以及巡察工作中的重點，從而讓巡察成為一項常態(tài)化的基層黨組織監(jiān)督手段。三是建立市縣黨委巡察制度能夠夯實基層黨組織在管黨治黨上的政治定位和政治責(zé)任。加強對市縣黨組織的巡察監(jiān)督，其本質(zhì)不是業(yè)務(wù)巡察，而是政治巡察。實施市縣黨委巡察制度，就是要在巡察工作開展的過程中，進一步壓實基層黨組織的政治責(zé)任。

(四)能夠緊貼市縣黨組織基層實際，堅持全面從嚴(yán)治黨的問題導(dǎo)向和價值取向，密切黨群關(guān)系

制度的生命力在于執(zhí)行。完善和建立市縣黨委巡察制度，旨在對當(dāng)前市縣及以下基層黨組織存在的問題進行督查，從而讓監(jiān)督更加貼近基層，讓制度更加貼近基層群眾，破解基層黨組織治理中的難題，讓人民群眾的獲得感不斷提升。一是市縣黨委巡察制度堅持問題導(dǎo)向。巡察的目的就是要發(fā)現(xiàn)基層黨組織存在的問題，這就要求市縣黨委巡察應(yīng)當(dāng)要堅持問題導(dǎo)向，圍繞重點巡察任務(wù)，以問題線索為重要切入口，深入到基層群眾中去，通過明察暗訪的方式，及時掌握基層黨組織存在的問題，并結(jié)合問題開展靶向巡察，在解決問題的過程中提升基層黨組織的治理能力，讓群眾從身邊的反腐小事中感受到公平和正義，從而有效鞏固黨的執(zhí)政之基。推進市縣黨委巡察工作，就是針對基層黨組織監(jiān)督和治理中存在的問題而提出的現(xiàn)實要求，從這個意義上說，巡察工作就是對市縣基層黨組織的政治巡察和監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)和解決問題的基礎(chǔ)上總結(jié)有效經(jīng)驗，進而建章立制，推進制度執(zhí)行。要發(fā)揮好市縣黨委巡察制度的效能，就需要聚焦基層黨組織監(jiān)督的難點，對癥下藥。同時，也要根據(jù)各地實際情況，不斷創(chuàng)新巡察方式，探索發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的新方法。在聚焦重點問題方面，要重點巡察黨建不力等問題，開展重點巡察和專項巡察，從而確保黨的各項制度能夠落到實處，為黨的各項政策的貫徹落實提供制度性保障。二是市縣黨委巡察制度堅持以人民為中心的價值取向[3]。實施巡察制度就是為了更好體現(xiàn)民主監(jiān)督制度的優(yōu)勢，讓人民真正當(dāng)家做主，通過市縣巡察的開展，能夠發(fā)現(xiàn)在工作開展過程中無法踐行全心全意為人們服務(wù)的行為，并且通過懲治不作為的現(xiàn)象達到約束基層黨組織的效果，同時也注重激勵基層黨組織。加強巡察監(jiān)督，能夠及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動解決市縣黨組織在基層治理中存在的體制制度不健全、工作執(zhí)行不到位等突出問題，通過對存在問題的專項治理，完善體制制度，加強監(jiān)督管理，形成有效震懾，促進改革發(fā)展，從而不斷提升市縣黨委基層治理的制度化水平以及治理能力，實現(xiàn)巡視監(jiān)督下沉到基層、深入到群眾，及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并積極推動解決在基層出現(xiàn)的損害群眾利益的突出問題，夯實黨執(zhí)政的群眾根基。

二、市縣黨委巡察制度的實踐困境

雖然目前一些政策文件的出臺對于市縣黨委巡察制度的落實起到了較好的指導(dǎo)作用，為基層黨內(nèi)監(jiān)督提供了較好的實踐路徑，但是從這一制度實施的效果來看，也遇到了一定的問題。應(yīng)正確認(rèn)識對待市縣巡察工作中存在的問題，有針對性地分析當(dāng)前市縣及以下基層黨組織存在的不足，并從巡察制度完善的視角出發(fā)，破解基層黨組織治理的困境，實現(xiàn)從嚴(yán)治黨落地落實。

(一)市縣黨委巡察制度的實施面臨“人情關(guān)系”的問題

中國社會在傳統(tǒng)上是一個熟人社會，在人際關(guān)系中避免不了人情世故。市縣層面的制度實施環(huán)境不同于一般制度的頂層設(shè)計的政策環(huán)境，市縣層面的環(huán)境大多為熟人社會環(huán)境，具有很強的地緣性特點。因此，市縣巡察實質(zhì)上是本地巡察。市縣是典型的熟人社會，存在地緣、人緣的限制，巡察監(jiān)督的對象幾乎都是日常工作涉及的熟人，必然會受到人情干擾，導(dǎo)致出現(xiàn)更加注重人情而忽視法治的情形，使巡察干部存在思想負(fù)擔(dān)和工作顧慮。在市縣地域開展巡察工作時，市縣熟人社會的人情關(guān)系直接且復(fù)雜，巡察組人員與被巡察對象之間存在或多或少的人情關(guān)系，使得巡察組人員在開展巡察監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)時常會遇到“人情關(guān)”。另外，市縣巡察工作的首要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問題，對存在腐敗問題的地域來說，發(fā)現(xiàn)一個問題可能會帶出很多問題，揪出一個人就會得罪一批人，導(dǎo)致有些巡察組人員會有所顧忌，擔(dān)心以后的日常生活和工作前程，必然會對巡察工作的實效性產(chǎn)生影響。因此，市縣黨委巡察制度的實施很容易遭遇“人情關(guān)系”困境，這也成為推進全面從嚴(yán)治黨向基層延伸以及監(jiān)督下沉的梗阻。如何讓巡察工作從根子上排除人情關(guān)系干擾進而破解基層熟人社會監(jiān)督難的問題，是市縣黨委巡察制度實施過程中掣肘巡察制度效能發(fā)揮的一個現(xiàn)實問題。

(二)市縣黨委巡察制度的實施面臨“政治信任”的問題

市縣黨委巡察制度著力解決的是人民群眾反映最強烈的不正之風(fēng)侵害人民群眾利益的腐敗行為，這是市縣巡察秉持的一個重要問題導(dǎo)向。通過明察暗訪發(fā)現(xiàn)問題是市縣巡察工作的關(guān)鍵一環(huán)，而問題線索很多是從群眾那里獲取的。巡察組工作人員通過問詢、訪談、問卷、測評等形式獲取問題線索，給基層群眾一條直接反映問題的渠道，從而獲得群眾對巡察工作的理解和支持。與傳統(tǒng)的巡察制度不同，市縣黨委巡察更加貼近基層，能夠在巡察中發(fā)現(xiàn)基層黨組織監(jiān)督中存在的問題，找出基層黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，并開展有針對性的整改，進一步落實各級黨組織的政治責(zé)任[4]。從當(dāng)前群眾對巡察工作的政治信任上來看，他們對中央和省級層面的黨員干部和巡視工作充滿熱情、積極支持，而對于市縣基層的黨員干部和巡察工作缺乏足夠的信任。群眾都聽過巡視，也看到了巡視的成效。巡視作為一種重要的基層反腐手段，能夠讓群眾感受到公平和正義，但群眾也會產(chǎn)生“是否會弄成走形式、市縣基層能夠落實中央要求”的疑問，對“向巡察組反映的問題能否會切實得到解決”也會存疑。這種客觀存在的現(xiàn)象必然會對市縣黨委巡察制度的實施產(chǎn)生負(fù)面作用，使群眾對巡察工作的政治信任度嚴(yán)重降低，認(rèn)為巡察工作只是走形式，不會真正解決基層腐敗和作風(fēng)問題，而且群眾還會認(rèn)為在市縣基層的巡察工作是“熟人查熟人”，不會真正查出問題，如果提供問題線索，可能會遭到報復(fù)。由此，一些群眾不信任、不支持巡察工作，導(dǎo)致問題線索較少，從而影響巡察工作產(chǎn)生實效。

(三)市縣黨委巡察制度的實施面臨“人才建設(shè)”的問題

市縣黨委巡察監(jiān)督工作直接面對的是群眾，其工作量比較大，任務(wù)比較重，開展起來比較困難，也就需要高素質(zhì)的人才隊伍作為支撐。目前，各市縣黨委在籌建巡察工作機構(gòu)時基本參照省巡視工作組織機構(gòu)，對機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、人員配備、人才建設(shè)等方面做出細(xì)化性的具體規(guī)定，成立巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立工作專班，從本級相關(guān)單位部門選配巡察組工作人員，充實巡察隊伍，提升巡察人員的綜合素質(zhì)，提高巡察的成效。這些科學(xué)性的制度化安排保證了巡察工作人員的素質(zhì)和水準(zhǔn)，加強了各相關(guān)單位部門之間的協(xié)作，但這樣的做法在市縣黨委巡察制度實施以及巡察工作中也必然會遇到一些現(xiàn)實困境。一是巡察干部發(fā)現(xiàn)問題的能力有待加強。市縣黨委巡察工作雖然有中央、省委巡視工作的經(jīng)驗可以借鑒，但由于市縣的地緣限制和人情干擾，常規(guī)的巡察方式只能發(fā)現(xiàn)一些共性問題，需要巡察干部在發(fā)現(xiàn)問題時提升能力和改進方法。二是巡察隊伍素質(zhì)有待提升。抽調(diào)的巡察組人員畢竟有自己正式所屬的單位部門，在巡察工作的積極性和參與度上可能會打折扣，而且存在工作經(jīng)驗不足、缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)知識的問題，無法滿足巡察工作的需要。三是亟待建立巡察隊伍人才建設(shè)的相關(guān)體制機制。巡察組人員是從相關(guān)單位抽調(diào)出來并選配到本級黨委設(shè)置的巡察組，既要對黨委負(fù)責(zé)，還要對原單位負(fù)責(zé)，巡察組人員具有“雙重身份”并接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，在工作發(fā)生沖突時會遭遇選擇困境。巡視組人員來自各個部門，在很多方面存在差異，增加了工作協(xié)調(diào)的難度。抽調(diào)和選配優(yōu)秀干部到巡察組，也會擠占各單位部門的人才資源，影響各單位部門的工作運轉(zhuǎn)。很多巡查組人員不固定、無編制，缺乏保障和激勵機制。這些人才建設(shè)方面出現(xiàn)的困境，必然會對市縣黨委巡察制度的實施以及巡察工作的實效產(chǎn)生影響。

(四)市縣黨委巡察制度的實施面臨“權(quán)力共謀”的問題

建立和實施市縣黨委巡察制度，其本質(zhì)是通過巡察監(jiān)督來夯實黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，以緊貼市縣基層實際的巡察制度設(shè)計，通過對基層黨組織開展黨內(nèi)監(jiān)督，從而在根本上保護好廣大人民群眾的利益。建立市縣黨委巡察制度，就是要通過制定符合市縣基層實際的、務(wù)實管用的、科學(xué)規(guī)范的制度設(shè)計，對市縣基層黨組織的權(quán)力進行規(guī)范、制約和監(jiān)督。權(quán)力的使用只有在得到制度約束時才能夠發(fā)揮積極效能，而失去制度制約時就會發(fā)生異化進而產(chǎn)生消極危害。市縣黨委巡察制度的實施，就是通過制度的形式，對基層組織實施黨內(nèi)監(jiān)督。在監(jiān)督的過程中，主要把監(jiān)督重點放在對基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的巡察上，逐步將監(jiān)督制度推向基層，彌補基層黨內(nèi)監(jiān)督的不足，從而實現(xiàn)對全體黨員和組織的全面監(jiān)督。極少數(shù)巡察組人員在教育缺失和監(jiān)督缺位的條件下，可能出現(xiàn)沒有嚴(yán)格遵守巡察工作紀(jì)律的情形，導(dǎo)致權(quán)力的缺位、越位以及錯位的問題，甚至出現(xiàn)權(quán)力共謀的情況，這必然會對市縣黨委巡察制度的實施產(chǎn)生消極影響，削減市縣黨委巡察制度的執(zhí)行效能，有損人民群眾對全面從嚴(yán)治黨的美好期盼。這就需要在市縣巡察實踐中不斷健全巡察制度的執(zhí)行監(jiān)督機制以及責(zé)任追究機制，堅持全過程的巡察監(jiān)督理念，對制度執(zhí)行情況進行準(zhǔn)確評估和嚴(yán)格督察，對制度執(zhí)行不力嚴(yán)肅問責(zé)，從而避免制度實施過程中潛在的“權(quán)力共謀”問題。

三、完善市縣黨委巡察制度 推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展

市縣黨委巡察制度作為一項黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新之舉，能夠進一步拓展從嚴(yán)治黨的范圍，進一步提升從嚴(yán)治黨的水平，為加強黨的基層治理提供制度保障。為了更有效地讓制度落到實處，需要不斷推進從嚴(yán)治黨向基層延伸，探索新的巡察監(jiān)督方式，提升巡察監(jiān)督的質(zhì)量，提高巡察工作效率，從而將黨內(nèi)監(jiān)督不斷延伸到基層，提高從嚴(yán)治黨的整體水平。

(一)創(chuàng)新組織形式和工作方式，提升市縣巡察的科學(xué)性和實效性

為消除本地巡察面臨的熟人社會監(jiān)督難題以及人情關(guān)系的干擾，在市縣黨委巡察制度的實施過程中，各地根據(jù)中央巡視工作以及全國市縣巡察工作推進的新要求，總結(jié)已有巡察工作經(jīng)驗，創(chuàng)新巡察方式方法，通過實行“異地交叉”“機動”巡察的方式，破解基層黨組織監(jiān)督的困境，打破熟人社會環(huán)境對于黨內(nèi)監(jiān)督制度落實帶來的干擾，從而讓巡察制度落到實處[5]。在巡察的過程中，應(yīng)采用非傳統(tǒng)的交叉巡察方法，采用跨地區(qū)交叉的方式，提高巡察的效率，確保黨內(nèi)監(jiān)督的效果[6]。這樣，巡察組工作人員與被巡察對象沒有直接的人際關(guān)系和利益關(guān)系，能夠確保巡察工作的相對獨立性和純潔性，讓巡察組工作人員敢于碰硬，群眾積極提供問題線索，切實推進市縣黨委巡察制度的有效實施和巡察工作取得實效?！疤峒壯膊臁笔菫槠平鈱Υ逖膊斓碾y點問題而進行的巡察方式創(chuàng)新，在同一個市域內(nèi)，市提級巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成上下聯(lián)動，有效推進了監(jiān)督“下沉”，也阻斷了熟人社會的人情關(guān)系問題。“機動式巡察”是在堅持政治巡察的前提下，遵循“不定人不定量”的原則，采取“短平快”的形式，奔著重點問題進行明巡暗察，確保巡察工作的真實性。上述三種巡察方式作為市縣巡察的創(chuàng)新形式，在推進中需要堅持制度先行、做好頂層設(shè)計，明確巡察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、保障實施、監(jiān)督管理、具體任務(wù)，全程跟進把控，推動巡視巡察向基層延伸。

(二)提升市縣巡察工作質(zhì)量，形成市縣基層黨內(nèi)監(jiān)督的震懾效應(yīng)

發(fā)現(xiàn)問題、報告問題、解決問題，進而形成震懾，是衡量市縣黨委巡察工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。要著力構(gòu)建符合本市縣實際的巡察制度體系，堅持政治巡察的職責(zé)定位，明確不同級別的黨組織需要巡察的重點；對于基層黨組織的班子成員，要加大監(jiān)督力度，確?；鶎狱h員組織能夠更好地發(fā)揮橋頭堡作用。提高市縣巡察監(jiān)督的質(zhì)量，必須實現(xiàn)巡察的全覆蓋，著重發(fā)現(xiàn)和推動解決與人民群眾切身利益相關(guān)的、矛盾問題集中的領(lǐng)域，達到標(biāo)本兼治的實效。市縣黨委巡察制度的實施，為黨贏得了民心。巡察作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的制度形式，本質(zhì)是政治巡察，主要是看基層黨組織在全面從嚴(yán)治黨等方面存在的問題，這是市縣基層黨組織出現(xiàn)各種各樣問題的“病根”。通過巡察監(jiān)督來提升市縣基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，實現(xiàn)壓力“傳導(dǎo)”和監(jiān)督“下沉”，能夠讓市縣基層干部在制度的約束下，不斷提高政治覺悟，形成政治自覺，其所思、所想、所為都立足于為人民服務(wù)的視角。另外，還要在巡察監(jiān)督中透過現(xiàn)象看本質(zhì)，不但要發(fā)現(xiàn)表面的問題，更要揭示出腐敗背后的制度漏洞，督促本市縣黨委完善已有制度、制定新制度，確保本市縣的治理更加規(guī)范。要按照黨中央的文件精神推進巡察工作，結(jié)合自身實際構(gòu)建起本市縣的巡察制度體系，幫助群眾多解決問題，督促本市縣黨委多為群眾干實事，為黨贏得民心，獲取群眾的政治信任，讓群眾理解、支持和參與到巡察工作中來。

(三)加強巡察人才隊伍建設(shè)，為市縣黨委巡察制度實施提供人才保障

加強巡察人才隊伍建設(shè)，在巡察干部的選拔和任用上要樹立高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的條件，做到“專兼結(jié)合”。在專業(yè)方面，要針對巡察干部的素質(zhì)開展專項的培訓(xùn)，招錄法學(xué)、黨建相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生進入巡察隊伍中來。在兼任方面，要能夠針對巡察的階段性特點，從紀(jì)委、檢查、司法、組織、黨建等部門抽調(diào)一部分業(yè)務(wù)能手，滿足巡察工作的需要，為市縣黨委巡察制度的實施提供人才保障。為破解巡察工作中遇到的人才困境，更好地推進巡察制度實施取得實效，應(yīng)當(dāng)成立巡察領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專班，配備一定數(shù)量專職巡察人員，還要按照新時代優(yōu)秀黨員干部的標(biāo)準(zhǔn)選配其他部門的黨員干部充實到巡察隊伍中來。也就是說，在巡察組人員的配備上，實現(xiàn)固定配備和實際選配相結(jié)合、專業(yè)隊伍與兼職隊伍相結(jié)合。在建立健全巡察隊伍人才庫的同時，要注重對于人才隊伍的動態(tài)培養(yǎng)，開展專業(yè)知識培訓(xùn)，合理利用激勵措施，完善制度等剛性約束，建立健全巡察人員退出機制，對巡察工作出現(xiàn)問題或不適合巡察工作的人員要及時做出調(diào)整；加強對巡察人員的教育培訓(xùn)，增加巡察人員之間的業(yè)務(wù)交流，創(chuàng)設(shè)一個和諧共事的工作環(huán)境，消除巡察人員的心理障礙；采取正向激勵的手段，在績效考核、提拔任用等方面建立巡察人員有效激勵機制；充分利用黨內(nèi)法規(guī)制度來嚴(yán)格要求巡察人員，確保巡察人員在履行自身職責(zé)時做到依法依規(guī)依紀(jì)，不干預(yù)被巡察對象的正常工作，并自覺接受被巡察單位干部群眾的監(jiān)督。

(四)加強對公權(quán)力的制度紀(jì)律約束，確保巡察人員權(quán)力的正確使用

制定科學(xué)規(guī)范、務(wù)實管用的制度，扎緊制度的籠子，這是制度治黨的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會提出“公權(quán)力”概念，這是在黨的決定中首次提及，強調(diào)在規(guī)范和加強黨內(nèi)監(jiān)督時，必須以對公權(quán)力的規(guī)范和約束為重點。從這個意義上說，建立和實施市縣黨委巡察制度，作為新時代黨內(nèi)監(jiān)督“下沉”到市縣基層的重要方式，要求必須嚴(yán)明市縣巡察工作的紀(jì)律規(guī)矩，對巡察人員的公權(quán)力進行制度紀(jì)律約束。巡察人員行使權(quán)力必須受到制度和紀(jì)律的剛性約束并自覺接受群眾的監(jiān)督，提升巡察人員公權(quán)力運行的制度化、法治化水平，以法規(guī)制度和紀(jì)律規(guī)矩的利劍威力大大壓縮巡察人員公權(quán)力行使的人為操作空間，以制度紀(jì)律來消除巡察工作中可能出現(xiàn)的權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，防止巡察工作中潛在的權(quán)力共謀情況的發(fā)生，實現(xiàn)巡察人員依法履職、秉公用權(quán)，堅定維護市縣黨委巡察制度的公信力，做制度執(zhí)行的表率，保持巡察干部隊伍的良好形象。巡察工作人員要自覺嚴(yán)守巡察制度和巡察紀(jì)律規(guī)矩，依法依紀(jì)依規(guī)開展巡察工作。因此，既要編織約束權(quán)力的制度籠子，又要保證巡察人員政治過硬、本領(lǐng)高強，才能確保公權(quán)力的正確使用，擔(dān)負(fù)起巡察人員的責(zé)任和使命。

(五)加強巡察監(jiān)督整改的成果運用，認(rèn)真做好巡察的“后半篇文章”

充分發(fā)揮巡察監(jiān)督的政治導(dǎo)向作用。市縣黨委巡察，發(fā)現(xiàn)問題僅僅是起點，更重要的是解決好問題，才能真正體現(xiàn)出巡察工作的利劍震懾，保證巡察工作的權(quán)威性和公信力。一是從政治高度上正確認(rèn)識巡察監(jiān)督整改工作，對問題的整改是對于基層黨組織的一次整頓，同時也是對于基層黨組織的一次凈化。通過巡察發(fā)現(xiàn)的問題，利用限期整改的方式，能夠不斷凈化基層黨員的心靈，從而能夠更好地堅定馬克思主義信仰。利用巡察和監(jiān)督的方式，能夠有效推動基層做好自我約束[7]，形成針對問題的有效解決，明確具體的整改措施，劃定整改時限，確保所有問題能夠在限期內(nèi)完成整改，從而發(fā)揮好巡察的作用。二是壓實市縣黨委制度實施的政治責(zé)任。巡察制度作為一項基層黨組織內(nèi)部監(jiān)督的有效手段，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)高度重視這項工作，要將巡察得到的真實情況實事求是地反饋給市縣黨委和被巡察單位。對于巡察的整改工作，應(yīng)當(dāng)明確具體的責(zé)任人，對于整改不力的要嚴(yán)格問責(zé)。

綜上，市縣黨委巡察制度作為黨內(nèi)政治監(jiān)督的一項新制度，已成為推進全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。在新的形勢下，實施市縣黨委巡察制度就是要加大對于基層黨組織的監(jiān)督，完善打“蒼蠅”的工作機制，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的上下聯(lián)動，在巡察工作實踐中探索和把握市縣黨委巡察工作的內(nèi)在規(guī)律，在制度自信和政治高度上下功夫，把制度建設(shè)和治理能力的提升擺在突出位置；需要結(jié)合本市縣實際和巡察工作經(jīng)驗推進市縣巡察制度不斷健全和完善，重視制度的執(zhí)行力和制度效能的提升，提高巡察人員的履職盡責(zé)意識和能力，大力推動市縣巡察工作的高質(zhì)量發(fā)展。