張慶麗

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330006）

近40年來，隨著依法行政的推進，對行政法律法規(guī)的明確性要求越來越高促使行政領(lǐng)域內(nèi)的法律數(shù)量不斷增多，在各個領(lǐng)域都存在大量的行政法規(guī)，已經(jīng)完全超出全國人大及其常委會制定法律文本的數(shù)量。同時，對于相對抽象的法律也享有高度解釋權(quán)。由于執(zhí)法機關(guān)對操作性更高的行政法規(guī)需求強烈，在執(zhí)法過程中經(jīng)常制定大量的行政法規(guī)，甚至某些領(lǐng)域完全由行政法規(guī)規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法人員更依賴行政法規(guī)的指引，法律的存在感越來越低。依據(jù)國務(wù)院授權(quán)立法觀點，該條文會因為超出了上位法授權(quán)的范圍而導(dǎo)致無效?；诖艘瓿鲆粋€問題：國務(wù)院的立法權(quán)僅限上位法授權(quán)的范圍，而不享有職權(quán)立法權(quán)？一些學(xué)者對后者持反對態(tài)度，認(rèn)為國務(wù)院只享有授權(quán)立法權(quán)。原因在于國務(wù)院職權(quán)性立法權(quán)的主體范圍逐漸擴大， 以行政立法規(guī)定的事項超出了傳統(tǒng)的行政法領(lǐng)域。[1]加之，認(rèn)定《憲法》第五十八條明確將立法權(quán)交予全國人大及其常委會行使?；诖耍陡卣加枚惗惙▽嵤┺k法》的制定主體存在質(zhì)疑。

我國行政領(lǐng)域確實存在大量的行政法規(guī)，其是否具有正當(dāng)性需要從《憲法》和《立法法》的內(nèi)容展開分析。

1 行政機關(guān)的職權(quán)立法權(quán)

1.1 《憲法》視野下的行政機關(guān)

《憲法》第八十五條賦予國務(wù)院三個角色：中央人民政府、最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)、最高行政機關(guān)。而且應(yīng)將這三個角色解釋為同時發(fā)揮作用的三個身份。若僅將這三個角色都理解為執(zhí)行機關(guān)的話，憲法在對國務(wù)院的地位規(guī)定難免出現(xiàn)重復(fù)。其中，中央人民政府，作為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者，勢必需要對各地稅款征收等相關(guān)行政管理進行決策和處理。此處也能發(fā)現(xiàn)國務(wù)院自身的一些“權(quán)力”。

相對于立法和司法，行政機關(guān)具有自身優(yōu)勢。與人民群眾密切接觸的一般都是行政機關(guān)，能及時以客觀角度發(fā)現(xiàn)并提出問題的有效解決策略，隨時進行處理。隨著社會的發(fā)展，新事物出現(xiàn)的頻率越來越高，社會關(guān)系只有在達到相對穩(wěn)定才會伴隨且存在法律的約束。由于法律不可能隨時隨地的進行更新修訂，對于社會的發(fā)展還具有一定的滯后性。那么，對于缺少法律約束但又需要進行規(guī)范的社會關(guān)系如何調(diào)整呢？有兩個答案：放任不管和行政機關(guān)出面調(diào)整。兩相比較，后者較為合理。因此對從新事物萌芽到上升為法律規(guī)范的過渡期間。對其進行規(guī)范調(diào)整的任務(wù)應(yīng)責(zé)無旁貸的交由行政機關(guān)負(fù)責(zé)。來更好地發(fā)揮穩(wěn)定社會維護社會主體合法權(quán)益的作用。

1.2 行政機關(guān)的職能定位

根據(jù)《憲法》對國務(wù)院職能分配的規(guī)定其中規(guī)定比較抽象的是第八十九條第一款和第十八款。這兩個條款首尾相隔且內(nèi)容上不像其它款那么具體，邏輯上存在一定的相關(guān)性。第一個條款明顯具有授權(quán)性質(zhì)的，即國務(wù)院設(shè)置法規(guī)需要以法律授權(quán)為前提。如果將第十八款仍然理解為授權(quán)性質(zhì)的，就與第一款內(nèi)容重復(fù)。因此，對第十八款的理解應(yīng)為“職權(quán)說”：即國務(wù)院可以以憲法和立法法賦予的職權(quán)來制定相關(guān)的行政法規(guī)。[2]

同時，要保持國務(wù)院職權(quán)范圍與法律保留事項的距離。傳統(tǒng)意義上的法律保留是指主要由法律來調(diào)整社會關(guān)系。除非法律保留的事項由法律明確授權(quán)行政機關(guān)來制定行政法規(guī)，否則國務(wù)院只能以上位法授權(quán)的范圍內(nèi)制定對應(yīng)的執(zhí)行性法規(guī)。如今，行政機關(guān)發(fā)揮的作用更加全面，在法治建設(shè)的過程中發(fā)揮著難以取代的關(guān)鍵作用，傳統(tǒng)的法律保留理論已經(jīng)無法立足。例如，稅收領(lǐng)域、在藥品安全等領(lǐng)域都是在法律缺失的情況下由行政性規(guī)范性文件先行出現(xiàn)來調(diào)整，來實現(xiàn)治理國家的目標(biāo)。這種制度設(shè)計可以表述為：立法保留（絕對意義的法律保留）+法律保留（相對意義的法律保留）+法律漠視的行政自由空間。[3]

從《立法法》的法律保留事項反推可得超過范圍之外就允許非法律規(guī)范涉足規(guī)定。假設(shè)行政機關(guān)制定行政法規(guī)的范圍只能法律授權(quán)的范圍內(nèi)，那么《立法法》第六十五條又將行政法規(guī)規(guī)范的事項明確列舉的規(guī)定豈不明顯多余。相反，結(jié)合《立法法》第八條將其理解為由法律規(guī)范的事項和行政法規(guī)規(guī)范的事項為兩個完全不同的集合。同時在法律保留范圍內(nèi)，允許法律授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。后者的邏輯上銜接通暢。也完全符合目前我國法治體系的現(xiàn)狀。

2 《耕地占用稅法實施辦法》制定主體的合法性

從我國立法慣例來看，在一部法律出臺后，隨之而來的就是行政機關(guān)制定的相關(guān)行政法規(guī)，對上位法進行具體解釋提高法律的明確性和可行性。而行政機關(guān)的該項權(quán)利一般來自于上位法中的授權(quán)條文。由此可見，為法律實施而制定的行政法規(guī)的權(quán)利屬于授權(quán)立法權(quán)。用以解釋《耕地占用稅法》的實施辦法卻與前者大相徑庭。表面上看，《實施辦法》缺乏上位法的授權(quán)。首先《耕地占用稅法》條文中并無表明授予國務(wù)院制定實施辦法的條文。其次，實施辦法的制定主體并非并不是我們習(xí)以為常的國務(wù)院，而是由財政部、稅務(wù)總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合制定并發(fā)布。即使上位法授權(quán)國務(wù)院制定，國務(wù)院也不能二次授權(quán)其職能部門。此時的《實施辦法》的是否就因制定主體缺少上位法授權(quán)而無效呢？從法律穩(wěn)定性角度出發(fā)，個人認(rèn)為《實施辦法》的制定主體的正當(dāng)性恰恰是來源于《耕地占用法》中“缺少”授予國務(wù)院制定實施細(xì)則的條文。

依上文對國務(wù)院的職權(quán)分析，國務(wù)院的立法權(quán)包括依授權(quán)立法以及職權(quán)立法。在《耕地占用稅法》沒有授權(quán)條文時，通過對國務(wù)院職權(quán)的分析來尋找國務(wù)院具有職權(quán)立法的正當(dāng)性，進而基于這種職權(quán)立法權(quán)將立法權(quán)授權(quán)其職能部門，就不再屬于《立法法》所禁止的國務(wù)院基于授權(quán)取得立法權(quán)的“轉(zhuǎn)授權(quán)”行為。

《憲法》第八十九條第一款規(guī)定國務(wù)院有權(quán)發(fā)布行政法規(guī)，該條權(quán)利需要與經(jīng)授權(quán)的行政法規(guī)制定權(quán)相區(qū)分，即前者屬于職權(quán)性的行政法規(guī)。八十九條中的第一款和第十八款似乎具有對比性。第十八款明確表述“經(jīng)授權(quán)的其他職權(quán)”；而第一款開頭表述的“根據(jù)憲法和法律”，為避免兩者的含義重復(fù)，就不能將第一款理解具有授權(quán)性質(zhì)的職權(quán)，應(yīng)解釋為國務(wù)院依據(jù)《憲法》和《立法法》賦予的職能，在該職能的基礎(chǔ)上衍生的職權(quán)性立法權(quán)。因此，及即使沒有《耕地占用法》的授權(quán)性條文規(guī)定，國務(wù)院依據(jù)《立法法》第六十五條第二款第二項、《憲法》第八十九條第一款也能擁有對《耕地占用稅法》條文進行解釋的權(quán)利，即國務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)。例如，不存在上位法授權(quán)國務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》依然行之有效的立法實踐印證了國務(wù)院的這種權(quán)力。

同時，國務(wù)院在面對專業(yè)性較強的問題需要其所屬的各部門出謀劃策，相應(yīng)地，就要依法授予它們相應(yīng)的制定權(quán)?！陡卣加枚惙▽嵤┺k法》則屬于此種情況。國務(wù)院依職權(quán)制定的《規(guī)章制定程序條例》第九條則說明：國務(wù)院在其缺少制定相關(guān)行政法規(guī)的條件時，授予所屬部門相應(yīng)的權(quán)利代替執(zhí)行具有合法性與正當(dāng)性。因此，《耕地占用稅法實施辦法》并不會因為制定主體缺乏法律的授權(quán)而導(dǎo)致無效，反而卻是其正當(dāng)性的一個論據(jù)。

3 結(jié)語

行政機關(guān)具有雙重身份的正當(dāng)性，一方面存在《憲法》和《立法法》的賦權(quán)，另一方面，基于我國的立法實踐：由于法律制定過程的嚴(yán)謹(jǐn)，勢必需經(jīng)過漫長的時間歷程，對于有違法律秩序的社會現(xiàn)象就需要行政機關(guān)及時采取行動進行止損，這種實踐也檢驗了行政機關(guān)需要掌握一定的權(quán)能（包括部分立法權(quán)）的真理。因此，《耕地占用稅法實施辦法》的正當(dāng)性來源：在沒有具體的授權(quán)規(guī)定時，國務(wù)院仍可以依據(jù)《立法法》和《憲法》賦予的職能所衍生出的職權(quán)立法權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)。同時，在行政法規(guī)制定條件尚須完善時，就需要其他專業(yè)部門的行政機關(guān)進行補足，通過取得相應(yīng)的授權(quán)制定部門規(guī)章以便及時對法律做出間接性的解釋，來保證法律的明確性。