鄧華暉 傅思明

摘? ? ? 要：實踐中，備案審查制度尚存在主體二元復合、啟動機制乏力、備案審查權(quán)過于集中、責任追究機制缺位等問題。按照新時代對備案審查制度提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”新要求，應構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)機制，由國家權(quán)力機關(guān)負責備案審查全部的規(guī)范性文件;健全以“五大機關(guān)”為主，其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民為重要補充的啟動機制;確立層級化、系統(tǒng)化的備案審查機制，備案審查權(quán)適度下放;完善責任追究機制，通過立法明確相關(guān)主體責任并將責任落實到個人。

關(guān)? 鍵? 詞：備案審查制度;規(guī)范性文件;主體責任;層級化

中圖分類號：D624? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）11-0019-08

收稿日期：2021-01-15

作者簡介：鄧華暉，中共中央黨校憲法學與行政法學碩士，研究方向為憲法、憲法史、立法學;傅思明，中共中央黨校教授，博士研究生導師，研究方向為憲法學、憲法史、港澳基本法。

基金項目：本文系教育部國家重點研究基地“十三五”重大項目“中國特色依憲治國與法治政府建設研究”的階段性成果。

一、備案審查制度概述

備案審查是指立法主體把制定出來的規(guī)范性文件依照法定的程序在規(guī)定的期限內(nèi)向備案審查主體報送備案，由備案審查主體依照法定職權(quán)或者依申請審查備份在案的規(guī)范性文件并作相應處理。

（一）規(guī)范性文件的界定

在我國，學術(shù)界對于規(guī)范性文件的定義尚未達成共識，主要存在廣義說和狹義說兩種觀點。前者認為，規(guī)范性文件是指國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法制定的對相對人權(quán)利義務產(chǎn)生影響、可以反復適用并具有普遍約束力的文件，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他由國家機關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。[1]后者認為，規(guī)范性文件（亦稱“行政規(guī)范性文件”）是指行政機關(guān)及被授權(quán)組織為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)指定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱，包括具有普遍約束力的決定、命令、指示和行政措施等。[2]即將行政法規(guī)和規(guī)章排除在外，僅指政府制定的決定、命令等普遍性行為規(guī)則，通俗地說就是“紅頭文件”。實務界對于規(guī)范性文件的界定也未達成統(tǒng)一，如《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第二十八條對規(guī)范性文件的理解采取的是廣義說，而國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》對規(guī)范性文件的認定采取的則是狹義說。因筆者欲從宏觀上探討規(guī)范性文件備案審查制度，從廣義上理解“規(guī)范性文件”會更全面、更完整，故以下行文中的“規(guī)范性文件”采廣義說。

（二）備案與審查關(guān)系之辨

備案是指立法主體按照法定程序?qū)⒆陨碇贫ǖ囊?guī)范性文件在法定時間內(nèi)向特定機關(guān)進行報送、登記、存檔，以備審查;審查是指備案審查主體對備份在案的規(guī)范性文件是否存在不合憲、不合法的情況進行研究、審查并提出處理意見。[3]我國學界對于備案和審查之間的關(guān)系存在兩種觀點：前一種觀點主張備案就是備份在案，以備審查，“以備審查”是備案的主要目的。備案審查主體對報送備案的規(guī)范性文件不需要一一進行審查，[4]是否需要對備份在案的規(guī)范性文件進行審查由備案審查主體按照具體情況自由裁定。換言之，備案審查主體對于是否需要研究審查采取“不告不理原則”，僅當相關(guān)人員或機關(guān)就某項規(guī)范性文件不合憲或不合法而提出申請時才啟動相關(guān)程序?qū)Ρ簧暾埖囊?guī)范性文件進行研究審查。持該觀點的學者認為，備案與審查是兩種不同性質(zhì)與內(nèi)涵的行為，備案屬于知情權(quán)的范疇，審查則是建立在知情權(quán)基礎之上的審議權(quán)，二者是立法監(jiān)督的兩個環(huán)節(jié)，是兩種制度。前者是后者的前提條件，但后者并不一定就是前者的必然延伸。[5]簡言之，該觀點將備案和審查視為立法監(jiān)督的兩個獨立環(huán)節(jié)，備案并不意味著必然的審查。后一種觀點主張備案就要審查。即對于備份在案的規(guī)范性文件，備案審查主體必須全部進行審查，且要在限定的時間內(nèi)向報備主體提出審查意見，若在限定時間內(nèi)不向報備主體反饋審查意見的，則將報備的規(guī)范性文件視為符合憲法、法律的規(guī)定。[6]持該觀點的學者把備案和審查視為一個整體，認為備案是審查的基礎和前提條件，審查是備案的必然延伸和結(jié)果。

筆者贊同第二種觀點：其一，備案審查的自身價值在于維護規(guī)范性文件的統(tǒng)一性、權(quán)威性，若備案僅僅是為了讓規(guī)范性文件備之可查而無強制審查的要求，極易使備案審查制度流于形式。其二，備案審查屬于立法監(jiān)督制度，且為事后監(jiān)督，這與規(guī)范性文件一經(jīng)通過和公布即生效并不沖突。具言之，立法主體制定的規(guī)范性文件在通過、公布后即刻生效，但該規(guī)范性文件是否合憲合法尚未確定。在規(guī)范性文件通過、公布、報備并由備案審查主體審查后進行糾正的整個過程中，規(guī)范性文件一直處于生效狀態(tài)，即便因不合憲或不合法而需要糾正，在糾正前也不妨礙其效力。至于“如果強制要求備案審查主體研究、審查并提出審查意見，不提出則認定報備的規(guī)范性文件符合憲法與法律”[7]的情況，實質(zhì)上是對報備的規(guī)范性文件合憲、合法的認定和確認，并非該規(guī)范性文件生效的條件，因此不能說備案是立法程序的繼續(xù)。實際上，備案審查的作用在于對規(guī)范性文件的合憲性、合法性進行監(jiān)督，相當于將備份在案的規(guī)范性文件“過濾”了一遍，把不合憲、不合法的內(nèi)容“過濾”出來并及時進行糾正。從這一意義上說，備案審查不僅是立法監(jiān)督制度，更是一種糾錯程序。其三，主動行使審查權(quán)是備案審查主體的職責。立法監(jiān)督的目的是審查規(guī)范性文件的合憲性、合法性，若有被認為與憲法、法律相抵觸的，享有立法監(jiān)督權(quán)的機關(guān)可以依法不予批準、予以撤銷、宣告無效，從而使該規(guī)范性文件不產(chǎn)生法律效力。[8]撤銷權(quán)是備案審查主體的職責，是審查權(quán)的延伸，審查權(quán)服務于撤銷權(quán)?？梢姡瑐浒负蛯彶榻詫儆诹⒎ūO(jiān)督制度且是一個有機統(tǒng)一整體，若只有備案而沒有或者選擇性地審查規(guī)范性文件的合憲性、合法性，那么備案不能稱之為完整意義上的立法監(jiān)督;若沒有備案，審查也將無從談起。

（三）備案審查制度的價值

其一，全面依法治國的基本要求是“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。對備案的規(guī)范性文件進行審查，發(fā)現(xiàn)并糾正其中不合憲、不合法的內(nèi)容，有助于“科學立法”，保證立法的統(tǒng)一性、一致性。其二，要把憲法實施提高到新的水平，需要一系列的機制、制度設計作為支撐。備案審查通過對已制定的規(guī)范性文件的合憲性、合法性進行審查，撤銷或改變其中不合憲、不合法的內(nèi)容，有助于憲法的貫徹落實。其三，黨的十九大報告強調(diào)“推進合憲性審查工作”，盡管合憲性審查工作中不必然涉及備案和審查，但通過對規(guī)范性文件的備案審查撤銷或改正其中與憲法相抵觸的內(nèi)容，能夠為推進合憲性審查工作提供便利。有學者認為，在對某個規(guī)范性文件進行合憲性審查時，應當適用“合法性審查優(yōu)先原則”，在合法性審查無法解決問題時才適用合憲性審查，即將規(guī)范性文件的合法性審查作為合憲性審查的一項前置的“過濾”機制。[9]

二、備案審查制度的發(fā)展困境

《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》（以下簡稱《2018年備案審查工作報告》）提出要“按照黨中央提出的‘有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，積極開展備案審查工作，加大監(jiān)督糾正力度，加強備案審查制度和能力建設，為全國人大常委會依法履行備案審查職責提供服務保障”。目前來看，備案審查工作雖取得了一定的進展，但在機制上仍存在一些問題。

（一）主體二元復合

依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第九十八條和第一百零四條的規(guī)定，備案審查主體包括國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)兩類。國家權(quán)力機關(guān)為全國人大常委會及地方人大常委會，全國人大常委會負責備案審查司法解釋，行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例;地方人大常委會負責備案審查本級地方政府規(guī)章，設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人大常委會備案審查。行政機關(guān)為國務院及省、自治區(qū)人民政府。國務院負責備案審查省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章;省、自治區(qū)人民政府負責備案審查設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。從中可以發(fā)現(xiàn)，國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的備案審查范圍基本上是復合的，這使得實際工作中出現(xiàn)了一些問題。

一方面，依據(jù)《立法法》第九十七條規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會制定的不適當?shù)姆?，有?quán)撤銷全國人大常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例;全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準的違背憲法的自治條例和單行條例;國務院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章;省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章;省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章;授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)。但若國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)對同一規(guī)范性文件的合憲性、合法性審查出現(xiàn)不同意見時該如何裁決，目前尚不清晰。

另一方面，按照全國人大常委會發(fā)布的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡稱《備案審查工作程序》）的規(guī)定，國務院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例，經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)，應當在公布后的30日內(nèi)報全國人大常委會備案。報送備案的法規(guī)由全國人大常委會辦公廳秘書局負責接收、登記、存檔。全國人大常委會辦公廳秘書局按照全國人大各專門委員會的職責分工，將報送備案的法規(guī)分送有關(guān)的專門委員會。每年1月底前，各報送機關(guān)應將其上一年度制定的法規(guī)的目錄報全國人大常委會辦公廳備查。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會（以下簡稱“五大機關(guān)”）認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而向全國人大常委會書面提出審查要求的，由全國人大常委會辦公廳報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門委員會對法規(guī)進行審查?！拔宕髾C關(guān)”之外的國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而向全國人大常委會書面提出審查建議的，由常委會工作機構(gòu)先行組織有關(guān)人員進行研究。需要審查的由全國人大常委會辦公廳報秘書長批準后，送有關(guān)的專門委員會對法規(guī)進行審查。被審查的法規(guī)的內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上專門委員會的應同時分送有關(guān)的專門委員會進行審查。專門委員會及常委會工作機構(gòu)收到涉及法規(guī)審查建議的信函后應及時轉(zhuǎn)交常委會辦公廳秘書局辦理。專門委員會一般應在收到秘書長批轉(zhuǎn)的審查要求或者審查建議的3個月內(nèi)提出書面審查意見。經(jīng)專門委員會會議審查，認為法規(guī)同憲法或者法律不抵觸的，專門委員會應書面告知全國人大常委會辦公廳;認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，專門委員會應向制定機關(guān)提出書面審查意見。由兩個或者兩個以上專門委員會共同進行審查的，有關(guān)的專門委員會經(jīng)交換意見，認為法規(guī)同憲法或者法律不相抵觸的可以共同或者分別書面告知全國人大常委會辦公廳;認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的應共同向制定機關(guān)提出書面審查意見。有關(guān)的專門委員會認為有必要和法律委員會召開聯(lián)合審查會議的，由全國人大常委會辦公廳報經(jīng)秘書長同意后由法律委員會和有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。專門委員會向制定機關(guān)提出的書面審查意見應抄送常委會辦公廳。制定機關(guān)研究提出的是否修改的意見在向?qū)ｉT委員會反饋后，由接收反饋意見的專門委員會將原件一式三份送常委會辦公廳。法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。法規(guī)審查工作結(jié)束后，全國人大常委會辦公廳負責將審查結(jié)果書面告知提出審查要求和審查建議的單位或個人。這只是全國人大常委會的流程，在二元主體結(jié)構(gòu)下運作起來更為復雜，這也導致備案審查的周期過長。

（二）啟動機制乏力

目前啟動備案審查有兩種方式，即主動審查和被動審查。主動審查是指由全國人大常委會的特定機構(gòu)主動審查報備主體報備的規(guī)范性文件。由于其并非必然審查，只有當全國人大常委會認為必要時才會對備案的規(guī)范性文件進行主動審查，因此可能會導致特定機構(gòu)怠于履行職責，且不符合“有備必審”的新要求。被動審查是指備案審查主體依申請審查報備主體報備的規(guī)范性文件。依據(jù)《備案審查工作程序》的規(guī)定，“五大機關(guān)”及其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民可就不合憲、不合法的規(guī)范性文件向全國人大常委會提請研究審查。對于“五大機關(guān)”提出的審查要求，全國人大常委會辦公廳報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門委員會對規(guī)范性文件進行審查;對于其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民提出的審查要求，由全國人大常委會工作機構(gòu)先行組織有關(guān)人員進行研究，需要審查的由常委會辦公廳報秘書長批準后送有關(guān)的專門委員會對規(guī)范性文件進行審查。從處理方式上的細微差異可以看出，“五大機關(guān)”是啟動備案審查的主要力量，而其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民是啟動備案審查作出重要補充。但現(xiàn)實中截然相反，其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民“依申請審查”十分活躍 ，“五大機關(guān)”卻從未對規(guī)范性文件提起過審查要求，導致《立法法》由“五大機關(guān)”提請審查要求的規(guī)定成為“僵尸”條款，[10]進而使備案審查處于“必然”審查啟動主體不作為、積極作為的啟動主體不能要求強制審查的尷尬境地。究其原因，“五大機關(guān)”既是立法主體又是審查啟動主體的身份必然會導致其在提請審查要求時產(chǎn)生“主體不適”或“主體錯位”問題。[11]一方面，“五大機關(guān)”通常不會對自身制定的規(guī)范性文件提出審查要求，一旦發(fā)現(xiàn)其中有不合憲、不合法之處只需自行修改即可;另一方面，為避免產(chǎn)生“沖突”，“五大機關(guān)”中的任何一個也不會就其他四大機關(guān)制定的規(guī)范性文件提請審查要求。

（三）備案審查權(quán)過于集中

目前，規(guī)范性文件中有相當一部分由全國人大常委會和國務院負責備案審查。然而，全國人大常委會的主要職能是行使立法權(quán)，繁重的立法工作已然使其投入大量的人力物力，而國務院負責行使最高行政權(quán)，其行政事務更為繁雜，這使得二者在面對備案審查工作時有些“捉襟見肘”，很難保質(zhì)保量地完成“有備必審”的任務。相形之下，按照《立法法》的規(guī)定，地方人大常委會僅負責備案審查同級人民政府和本轄區(qū)內(nèi)設區(qū)市級別的人民政府制定的規(guī)章，省、自治區(qū)人民政府僅負責備案審查設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章，無法承擔更多的備案審查工作。由于備案審查權(quán)過于集中，導致全國人大常委會和國務院超負荷工作，一定程度上影響了備案審查工作的效能。

（四）責任追究機制缺位

權(quán)力和監(jiān)督是雙生體，存在權(quán)力的地方就應當存在監(jiān)督，而監(jiān)督有賴于通過責任追究實現(xiàn)對權(quán)力的控制。備案審查作為一種監(jiān)督制度，其責任追究機制尚不完備。一是對報備主體追責的規(guī)定不細。除規(guī)定“對于不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務院法制機構(gòu)通知制定機關(guān)，限期報送;逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正”外，《立法法》《監(jiān)督法》《備案審查工作程序》只是規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當自公布之日起30日內(nèi)報全國人大常委會和國務院備案，在逾期報送責任追究上均未作進一步的明確。對于制定不合憲、不合法規(guī)范性文件的責任主體該如何追責，以上三部法律法規(guī)及規(guī)范性文件也未作規(guī)定。實際工作中，因追責問責不嚴，報備主體怠于履行報備職責或隨意制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象偶有發(fā)生。二是對報備主體追責的強制力不足?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》雖規(guī)定對不報備或逾期報備的報備主體給予通報并責令整改，但“通報”“責令整改”僅是針對政府系統(tǒng)的報備主體。因其法律效力層級偏低，無法覆蓋到全部的報備主體，實際工作中可操作性不強且震攝力不足。加之負責追責問責的國務院法制機構(gòu)在行政級別上與很多報備主體相同，在與其交涉時并無級別優(yōu)勢，導致追責力度不足?！安粓髠湟膊荒鼙蛔坟煛?，這極易導致報備主體怠于履行報備職責。三是對審查主體追責的規(guī)定缺失。由于相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件未對備案審查主體的責任加以規(guī)定，導致現(xiàn)實中出現(xiàn)了備案審查主體因自身失誤沒有接收應當備案的規(guī)范性文件或?qū)彶榈囊?guī)范性文件作出錯誤判斷、不積極主動履行主動審查職責等情況。久而久之，這些問題可能會逐漸放大，從而給備案審查主體帶來負面影響。

三、備案審查制度之完善

（一）構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制

基于備案審查二元主體結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的審查結(jié)果沖突、備案周期過長等問題，有學者認為，應改變當前地方性法規(guī)須向國務院備案的做法，明確全國人大常委會系地方性法規(guī)審查主體以及國務院系政府規(guī)章審查主體的分工。[12]即國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)主體制定的規(guī)范性文件由全國人大常委會及地方人大常委會負責進行備案審查，行政機關(guān)系統(tǒng)主體制定的規(guī)范性文件由國務院及地方政府負責進行備案審查。筆者認為，該觀點是解決當前存在問題的可行選擇，在此基礎上可更進一步，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制，即由國家權(quán)力機關(guān)負責備案審查全部的規(guī)范性文件，從根本上解決備案審查二元主體結(jié)構(gòu)所帶來的一系列問題。一是由全國人大常委會及地方人大常委會設置一個專門的備案審查機構(gòu)，備案審查機構(gòu)下設兩個部門分別負責處理國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)和行政機關(guān)系統(tǒng)的規(guī)范性文件。二是國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)進行“平級備案審查”，自全國人大常委會以下每個層級的人大常委會負責備案審查同級政府制定的規(guī)范性文件。其中，全國人大常委會負責對司法解釋進行備案審查。三是國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部實行“層級備案審查”，即上級人大常委會負責下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件的備案審查。從理論上看，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制符合我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點和要求，符合憲法規(guī)定和人大制度，對進一步落實人大監(jiān)督權(quán)和撤銷權(quán)、保障人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮極具意義;從實踐上說，構(gòu)建單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制需要對現(xiàn)行《立法法》《監(jiān)督法》《備案審查工作程序》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的相關(guān)法條進行修改，這是一項艱難、繁雜的工作，但并非不可完成。

（二）健全備案審查啟動機制

在備案審查單一主體結(jié)構(gòu)下，全國人大常委會是中央層級的備案審查主體，地方人大常委會是地方層級的備案審查主體。備案審查啟動機制亦應與單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制相銜接。在中央層面，仍然實行以“五大機關(guān)”為主，其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民啟動審查為輔的審查啟動模式，同時采取交叉提請并將《立法法》規(guī)定的提請權(quán)內(nèi)化為機關(guān)內(nèi)部的工作職責的方式，[13]避免“五大機關(guān)”履行啟動職責過于懈怠。交叉提請是指“五大機關(guān)”中的任何一個對其他四大機關(guān)制定的規(guī)范性文件提請審查，如國務院對最高人民法院的司法解釋提請審查等。將《立法法》規(guī)定的提請權(quán)內(nèi)化為其自身的工作職責，“五大機關(guān)”中的任何一個皆可“名正言順”地對其他四大機關(guān)制定的不合憲、不合法的規(guī)范性文件提請審查。這樣，既可以解決“五大機關(guān)”之間的“沖突”，也能避免“五大機關(guān)”自身陷入“自我否定”的困局，還可以促使“五大機關(guān)”積極履行啟動審查的職能。在地方層面，筆者建議由地方人民檢察院作為啟動主體向同級地方人大常委會申請啟動審查。人民檢察院被憲法定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。既然人民檢察院的首要職能是進行法律監(jiān)督，而備案審查制度本質(zhì)上也屬于立法監(jiān)督制度，那么人民檢察院理應成為備案審查啟動的主力軍。況且，人民檢察院作為司法機關(guān)，其內(nèi)部工作人員具備較高的法律業(yè)務水平，能夠很好地完成啟動備案審查的職責。加之人民檢察院對于啟動審查也具有較高的積極性和主觀能動性，最高人民檢察院在2019年的內(nèi)設機構(gòu)改革中明確將《立法法》第四十六條、第九十九條第一款的內(nèi)容新增為工作職責，[14]以其作為地方層級的備案審查啟動主體是最佳選擇。

（三）備案審查權(quán)適度下放

為真正做到“有備必審”，應在單一主體結(jié)構(gòu)備案審查機制的基礎上適當將備案審查權(quán)下放。在中央層面，全國人大常委會僅負責對“五大機關(guān)”制定的規(guī)范性文件進行備案審查，其余規(guī)范性文件按不同層級分配給地方人大常委會，如原屬全國人大常委會和國務院備案審查的設區(qū)市級別的規(guī)范性文件由省一級人大常委會負責備案審查，以此形成一個單一結(jié)構(gòu)化、層級化的備案審查制度。備案審查權(quán)適度下放，既能讓全國人大常委會從繁重工作當中解放出來，更好地履行立法職責，亦有助于地方人大常委會更加熟悉自身轄區(qū)范圍內(nèi)相應的立法事務，更透徹地掌握、理解本級政府及下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件并有針對性地進行研究、審查與糾錯，從而提高備案審查的質(zhì)效。

（四）完善備案審查責任追究機制

無論何種權(quán)力，一旦脫離了監(jiān)督都會有被濫用的危險。備案審查制度能夠很好地監(jiān)督和規(guī)范相關(guān)立法活動，但若僅停留在監(jiān)督而沒有追責問責，備案審查制度也無法充分發(fā)揮其功能。按照“有錯必糾”的新要求，必須要完善備案審查責任追究機制。一是健全備案審查責任追究相關(guān)立法，將備案審查主體納入到追責范圍當中，確保備案審查責任追究全覆蓋。二是明確相關(guān)主體的法律責任，通過修改《立法法》《監(jiān)督法》等相關(guān)法律法規(guī)，對備案審查不同主體的法律責任作出細致規(guī)定，明確責任歸屬。三是根據(jù)備案審查相關(guān)主體違法程度的不同進行追責。就報備主體而言，對不進行報備的，應責令其在限定時間內(nèi)報送備案;若在限定時間內(nèi)仍不報備，對其主要負責人處以內(nèi)部行政處分;對多次逾期報備的，對其主要負責人給予較重的內(nèi)部行政處分。審查發(fā)現(xiàn)報備主體制定出不合憲、不合法規(guī)范性文件時，若只是其中部分內(nèi)容不合憲、不合法，責令其改正或者廢除不合憲、不合法的內(nèi)容，同時對其主要負責人給較輕的內(nèi)部行政處分;若其拒不改正或不及時廢除不合憲、不合法的內(nèi)容，應由備案審查主體宣布這些內(nèi)容無效并對其主要負責人給予較重的內(nèi)部行政處分。若整個規(guī)范性文件皆不合憲、不合法，應責令其廢除該規(guī)范性文件，同時對其主要負責人給予較重的內(nèi)部行政處分;若不合憲、不合法的規(guī)范性文件已對社會和公眾利益造成損害，應作出相應賠償并對主要負責人給予更嚴厲的內(nèi)部行政處分。就備案審查主體而言，其作為“審判者”，若不對其追責就無法督促其積極主動地行使備案審查權(quán)，但追責過于嚴厲又會使其不敢甚至消極行使備案審查權(quán)，故對其追責應適度。備案審查主體因判斷錯誤未接收應當備案的規(guī)范性文件可不對其進行處罰，但若多次不接收則可認定其怠于履行備案審查權(quán)，對備案審查主體主要負責人應給予較輕的內(nèi)部行政處分。備案審查主體怠于履行備案審查權(quán)，應對其主要負責人給予較輕的內(nèi)部行政處分。備案審查主體提出錯誤的審查意見馬上自行作出改正的可不對其進行處罰;若明知是錯誤的審查意見仍拒不改正的，應對其主要負責人給予較輕的內(nèi)部行政處分;若明知是錯誤的審查意見仍拒不改正并對社會和公眾造成損害的，應責令備案審查主體和報備主體共同作出相應的賠償并對備案審查主體主要負責人給予較重的內(nèi)部行政處分。

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（責任編輯：劉? 丹）

On the Filing and Review System of Normative Documents

Deng Huahui，F(xiàn)u Siming

Abstract：In practice，there are still some defects in the mechanism of the filing review system，such as the dual composition of the main body，the weak starting mechanism，the excessive concentration of the filing review power，and the absence of the accountability mechanism.According to the new requirements of the filing and review system of“everything is necessary，everything must be reviewed，and mistakes must be corrected”，a single main structure mechanism should be established，and the state authority should be responsible for filing and reviewing all normative documents;Improve the start-up mechanism dominated by the“five major organs”and supplemented by other state organs，social organizations， enterprises and institutions and citizens;Establish a hierarchical and systematic filing and review mechanism，and appropriately delegate the filing and review power;Improve the accountability mechanism，clarify the responsibilities of relevant subjects through legislation and implement the responsibilities to individuals.

Key words：filing review system;normative documents;subject responsibility;stratification