陸子倩

摘要：玉米作為我國重要的糧食作物與經(jīng)濟作物，對我國糧食安全戰(zhàn)略發(fā)展具有重要影響。本文通過對玉米臨儲制度以及生產(chǎn)者補貼制度進行研究，分析探討玉米補貼制度的優(yōu)化路徑?；谙嚓P(guān)文獻資料以及生產(chǎn)者剩余、消費者剩余、政府成本來探討社會總福利的增加或減少情況來對政策損益進行評價，進一步探索與優(yōu)化玉米補貼制度，促進我國玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障農(nóng)戶收益與糧食安全。

關(guān)鍵詞：玉米補貼政策 改革演進 政策效果 優(yōu)化建議

糧食安全問題對于每個國家來說都至關(guān)重要，作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，確保糧食供給與安全始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。同時由于糧食的特殊性，對糧食進行價格補貼歷來是世界各國的普遍做法。與傳統(tǒng)的小麥、水稻等糧食作物相比，玉米不僅是優(yōu)良的糧食作物，也是畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等重要的飼料來源，是重要的經(jīng)濟作物。因而玉米產(chǎn)量、價格波動不僅會影響種糧農(nóng)民的收益，還會對下游加工企業(yè)包括生豬飼料以及生豬養(yǎng)殖等產(chǎn)生一系列的連帶效應(yīng)。因此本文將圍繞玉米補貼政策，通過文獻研究法與比較分析法，結(jié)合微觀經(jīng)濟學中生產(chǎn)者剩余、消費者剩余與社會總福利理論來分析、探討玉米補貼政策發(fā)展與改革所產(chǎn)生的多重影響以及優(yōu)化路徑。

一、玉米補貼政策的問題及改革演進

（一）玉米臨時收儲制度

2008年受全球金融危機影響，國際糧價異常波動，沖擊我國糧價市場，特別是對于玉米而言，由于未在最低價收購制度之列，影響尤為嚴重。為防止谷賤傷農(nóng)，緩解玉米主產(chǎn)區(qū)滯銷的問題，國家出臺了玉米臨時收儲制度，該政策的出臺對于保護農(nóng)民利益、種糧積極性以及穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、維護市場平穩(wěn)運行發(fā)揮了重要作用。但玉米臨儲政策由于高價收購，對于后續(xù)玉米的出售造成不利影響。下游加工、養(yǎng)殖等企業(yè)在之后加大了玉米及其替代品的進口，同時玉米進口受進口配額以及轉(zhuǎn)基因政策的雙重影響，一些中小型加工企業(yè)面臨生存困境。此外，臨儲政策還給生豬養(yǎng)殖造成了巨大的沖擊，玉米是生豬養(yǎng)殖的重要飼料原料，玉米價格波動加劇了豬周期的波動，對生豬產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。由此可見，玉米臨時收儲政策在一定時期確實起到了保護農(nóng)戶基本收益的作用，但從長遠來看，通過臨儲政策對玉米價格產(chǎn)生直接影響，勢必干擾市場經(jīng)濟發(fā)揮價格機制的作用，從而對玉米以及下游加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生不可避免的不利影響。

（二）玉米生產(chǎn)者補貼制度

2016年，財政部出臺了《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補貼制度的實施意見》（財建〔2016〕869號），強調(diào)了市場價格機制的重要作用，決定通過“市場定價，價補分離”來進一步做好玉米補貼制度。自此，國內(nèi)外玉米價差逐漸減少，市場價格機制逐步發(fā)揮作用，國內(nèi)玉米價格開始下降。這在一定程度上能夠有效緩解國內(nèi)玉米庫存積壓與陳化風險。同時，該項改革也促進了玉米生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)的發(fā)展，玉米供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進一步優(yōu)化，但也需重點關(guān)注和保護玉米綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)。玉米生產(chǎn)者補貼制度以種植面積作為補貼計算依據(jù)，導致玉米播種面積大幅增加，而單位面積投入減少，最終結(jié)果是增加了玉米總產(chǎn)量，一方面這不利于種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實際上反而是對土地資源的浪費，另一方面，玉米市場價格會受供求關(guān)系影響產(chǎn)生波動，難免會使得玉米種植收益大幅下降，挫傷農(nóng)戶種植積極性。也有研究表明，在新政實施后，受價格市場化以及溫度影響玉米在部分產(chǎn)區(qū)存在一定程度減產(chǎn)，需要注意玉米庫存去除之后的產(chǎn)量保障。由此可見，玉米生產(chǎn)者補貼制度雖然在很大程度上緩解了臨儲政策取消所帶來的負向影響，但在實施細則上需進一步優(yōu)化改善，保障農(nóng)戶種糧積極性并優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。

二、玉米補貼政策福利效應(yīng)分析

玉米作為重要的經(jīng)濟作物，不同于純糧食作物的缺乏彈性，其需求是具有彈性的，通過簡化的供求曲線，來闡述玉米在不同補貼制度下的消費者剩余、生產(chǎn)者剩余、政府成本與社會總福利的增減變化，從而對政策損益作出判斷。

在完全競爭市場下，如圖1，市場供需平衡，能夠達到帕累托最優(yōu)，需求曲線與供給曲線的交點產(chǎn)生供給量Q0，市場價格P0。此時沒有政府進行干預(yù)，因而沒有消費者剩余、生產(chǎn)者剩余、社會總福利的增減變動，也就沒有政策損益的產(chǎn)生。圖中紅色三角形部分為消費者剩余（CS），藍色三角形部分為生產(chǎn)者剩余（PS）。

但在這種情況下，由于市場定價，種植戶收益甚微，極易產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，種植戶種糧積極性大為下降，糧食生產(chǎn)無法得到保障，容易導致糧食危機。

在玉米臨時收儲制度實施時，如圖2，政府設(shè)置最低限價P1，高于市場價P0，此時需求端受供求曲線影響，市場需求量從 Q0減少到Q2，但由于政府收購價高于市場價，生產(chǎn)者出于自身利益考量，在政府收購玉米的情況下會將產(chǎn)量擴大至Q1，從而產(chǎn)生Q1-Q2的產(chǎn)量生產(chǎn)過剩，這部分過剩產(chǎn)量由政府收購形成庫存，若價格長期處于高位，將面臨無廠商收購的陳化風險。此時，消費者剩余、生產(chǎn)者剩余及社會總福利相較圖1均發(fā)生變動，其中消費者剩余變動為△CS=-□AP1P0G-△AGF，生產(chǎn)者剩余變動為△PS=+□AP1P0G +△AGF +△AFC，政府成本=+△AGF +△AFC+△BGF+梯形BQ2Q1C（即長方形AQ2Q1C），由此可以得出社會總福利相比于無政府干預(yù)時產(chǎn)生變動，即△福利=-△AGF-△BGF-梯形BQ2Q1C，。

總的來說，在玉米臨儲制度的實施下，玉米產(chǎn)量增加，但社會總福利是減少的，政府成本是增加的。雖說玉米產(chǎn)量確實得到了保障，但消費者在這個市場下需求減少，尋求玉米及其替代品的進口，導致玉米高產(chǎn)情況下玉米及其替代品產(chǎn)生貿(mào)易逆差，國內(nèi)庫存卻難以銷售的雙重困境。倉儲玉米面臨陳化風險以及倉儲成本的不斷加大，長此以往，政府成本將不斷加大，財政壓力加重。

在玉米生產(chǎn)者補貼制度實施時，如圖3，玉米價格由市場決定，政府只針對生產(chǎn)者進行補貼，補貼目標價格為P1，其產(chǎn)量受價格機制作用為Q1，同時由于供求曲線影響，產(chǎn)量增加導致市場價格下降至P2，政府補貼部分即為P1 -P2的差價。此時，相較于圖1的完全競爭市場，消費者剩余、生產(chǎn)者剩余與社會總福利也都發(fā)生變化，消費者剩余變動為△CS=+梯形FP0P2T，生產(chǎn)者剩余產(chǎn)生變動為△PS=+梯形NP1P0F，政府成本=□N P1P2T，從而得出社會總福利變化為△福利=-△NFT。

由此可見，通過“市場定價、價補分離”的方式來進行玉米補貼，雖然社會總福利仍是減少的，但相比于臨時收儲制度，在兩者P1相同的情況下，社會總福利損失大為下降，可見生產(chǎn)者補貼制度更具有優(yōu)勢，其政策損益更小。玉米生產(chǎn)者補貼制度運用財政補貼的手段，發(fā)揮市場在糧食資源配置中的決定性作用的同時，充分保障了農(nóng)民種糧合理收益。但在具體實施過程中，補貼方式與補貼方法仍需進一步完善，除此之外，市場供求關(guān)系并不容易及時掌握，種植戶在進行生產(chǎn)時難以預(yù)測當年社會總產(chǎn)量，在玉米庫存逐漸出清之后如何穩(wěn)定玉米產(chǎn)量尚需深入探討研究。

三、玉米補貼政策的改進建議

綜合來說，玉米臨時收儲制度施行時，農(nóng)民積極種植綜合收益率較高的玉米作物，一方面與優(yōu)化糧食作物種植結(jié)構(gòu)的理念背道而馳，另一方面國內(nèi)玉米連年豐收卻滯銷導致庫存積壓，而進口量居高不下甚至持續(xù)增長，國內(nèi)玉米面臨倉儲成本不斷加大、陳化風險等壓力。而生產(chǎn)者補貼制度則在市場發(fā)揮作用的情況下保障種糧農(nóng)民的合理利益，保護農(nóng)民種糧積極性，能夠持續(xù)做好糧食安全戰(zhàn)略。同時通過對社會總福利增減變化的分析，可見在玉米補貼制度上，生產(chǎn)者補貼制度明顯優(yōu)于臨時收儲制度，其社會總福利損失更小，是我國的玉米補貼政策日趨完善的進一步體現(xiàn)，在保障糧食生產(chǎn)者收益的同時，也有利于下游加工、養(yǎng)殖企業(yè)的生存與發(fā)展。但生產(chǎn)者補貼機制在發(fā)放過程中會有產(chǎn)生偏差的現(xiàn)象，使得一些實際生產(chǎn)者收益甚微。因此在補貼制度具體實施過程中仍需進一步優(yōu)化與改善。

（一）完善生產(chǎn)者補貼實施細則

在實際發(fā)放過程中，計算依據(jù)不應(yīng)只看生產(chǎn)面積，還應(yīng)結(jié)合實際產(chǎn)量，防止播種面積增加而單位面積產(chǎn)量減少的情況出現(xiàn)。應(yīng)結(jié)合平均畝產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等來綜合評價玉米作物，實行梯度制產(chǎn)品補貼標準。此外，補貼對象應(yīng)為實際生產(chǎn)者，防止因補貼對象不明晰而導致變相增加土地承包流轉(zhuǎn)費用的亂象，致使實際生產(chǎn)者收益低微，挫傷農(nóng)戶種植積極性。

（二）加強對補貼政策的解讀與宣傳，提高農(nóng)戶認知水平

開展政策講解進村入戶，多方面解讀種植補貼政策以及種植情況分析，幫助農(nóng)戶合理選擇種植面積、種類。同時及時公布糧食市場交易、倉儲情況，進一步便于農(nóng)戶做出更為合理的種植選擇，推進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障合理收益。

（三）在新形勢下更好地推動實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”

加大糧食生產(chǎn)科技投入，積極培育畝產(chǎn)高、抗貧瘠、抗病蟲、耐澇旱的優(yōu)良品種。積極開展各類種植培訓，推廣農(nóng)業(yè)合作社，加強對農(nóng)技、農(nóng)業(yè)的培訓投入，通過農(nóng)業(yè)合作社的形式降低農(nóng)戶個體種植風險，指派專人培訓，入社幫扶，提高農(nóng)戶種植畝產(chǎn)效益。同時積極構(gòu)建多元農(nóng)業(yè)種植政策支持體系，如輪作休耕補貼、農(nóng)業(yè)保險等，提高我國玉米等糧食產(chǎn)業(yè)競爭力。

（四）加快國內(nèi)玉米價格與國際市場價格接軌

通過價格優(yōu)勢，積極引導國內(nèi)加工、養(yǎng)殖企業(yè)取消進口替代，積極使用國產(chǎn)玉米，去庫存的同時不斷縮小貿(mào)易逆差，進一步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易順差，制造新的經(jīng)濟增長點，促進我國玉米等糧食產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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（作者單位：武漢大學）

責任編輯：李政