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摘要：邊境地區(qū)涉外民生檔案資源豐富，但資源分布分散，無法發(fā)揮其整體性優(yōu)勢，探索更加有效的整合機制已成當務之急。通過實地調研、網絡調研、電話訪談等方法，對邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合現(xiàn)狀進行調查研究，分析現(xiàn)存主要問題，結合國內民生檔案資源整合情況，借鑒其整合經驗，提出相應的建議和對策來完善邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機制。

關鍵詞：涉外民生檔案 檔案資源 信息資源整合整合機制

涉外民生檔案即涉及中外人民群眾切身利益，并具有一定查考利用價值的各種形式的歷史記錄。如涉外的婚姻登記檔案、戶籍檔案、病歷檔案等，都可劃入涉外民生檔案范疇，其具有分散分布的特征。檔案資源整合是把獨立的、分散的、多樣的檔案個體整合成統(tǒng)一的檔案資源整體的過程，它側重于使檔案資源由分散變成集中，由無序變得有序。[1]涉外民生檔案資源整合機制的健全和有效運行是引導與規(guī)制相關管理主體進行資源整合的重要影響因素，決定著涉民單位和國家綜合檔案館之間相互聯(lián)結的順暢程度。

一、整合機制的現(xiàn)狀和問題

隨著檔案事業(yè)的發(fā)展和國家對民生檔案工作的重視，邊境地區(qū)涉外民生檔案工作也形成了一定基礎，但是資源整合工作還存在不少障礙。

（一）邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機制的現(xiàn)狀

1.管理機構的協(xié)同程度。涉外民生檔案形成于基層各涉民單位，且分散保存于涉民單位和國家綜合檔案館中。這些機構分布廣泛，各自為政，擁有相對獨立的涉外民生檔案資源管理體系。在協(xié)同聯(lián)動方面，雖然在縱向層級組織中存在一定的聯(lián)動關系，如縣（區(qū)）、市級的涉民單位之間的上下聯(lián)動關系，但是不同系統(tǒng)（橫向組織）的涉民單位之間沒有形成協(xié)同協(xié)作關系，如民政部門與檔案館之間、公安部門與檔案館之間的協(xié)同相對欠缺。

2.涉外民生檔案資源的共建共享程度。邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合需要多主體的參與，來構建包括涉民單位和國家綜合檔案館在內的多元主體共建共享機制。目前，邊境地區(qū)各涉民單位所形成和保管的涉外民生檔案資源處于“信息孤島”的狀態(tài)，彼此之間缺乏有效的資源互通和業(yè)務溝通。

（二）邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機制的主要問題

1.條塊分割的管理體制。首先，相關管理主體的分散性決定了檔案資源分布的分散性。涉外民生檔案具有明顯的分散性，少數(shù)涉外民生檔案保存于縣級、市級檔案館中，大部分則分散分布在各個涉民單位中。其次，協(xié)同協(xié)作欠缺影響資源整合工作。涉民單位與國家綜合檔案館之間的交流合作和信息共享不暢，缺乏長效機制，容易形成壁壘。[2]這在一定程度上阻礙了檔案資源整合的步伐。

2.缺乏宏觀層面的頂層設計。頂層設計是統(tǒng)籌兼顧各層次和各要素，統(tǒng)攬全局，在最高層次上對整體進行宏觀性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構思。[3]涉外民生檔案資源整合工作缺乏組織、制度和機制等方面的統(tǒng)一規(guī)劃部署，沒有建立統(tǒng)一的涉外民生檔案管理議事機構或協(xié)調機構。另外，在資源整合規(guī)劃設計上缺乏戰(zhàn)略性指導，無論是實體整合還是信息整合，都沒有明確的政策導向和長期規(guī)劃。

3.缺乏整合技術方法的支撐。目前，邊境地區(qū)的涉外民生檔案資源整合尚未充分應用現(xiàn)代信息技術，互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)技術對檔案資源整合工作的支撐力度不夠。涉民單位的業(yè)務信息管理系統(tǒng)，僅僅在縱向層級組織間實現(xiàn)互通，缺乏橫向跨館際、跨機構的協(xié)同聯(lián)動。

4.缺乏法規(guī)和制度的保障。目前我國尚未出臺關于民生檔案工作的專門法律法規(guī)，民生檔案工作缺乏完善的標準規(guī)范體系。無論是國家法律層面的《檔案法》，還是地方性法規(guī)層面的檔案工作條例，抑或是機構制度層面的各種規(guī)范性文件，都缺乏對涉外民生檔案工作的規(guī)范。

二、國內民生檔案資源整合經驗借鑒

在長期的實踐探索中，許多地區(qū)將民生檔案作為檔案信息資源整合的切入點和突破口，并積累了較多經驗。

（一）重視民生檔案資源的集中管理

重視民生檔案資源集中管理，主要體現(xiàn)在拓寬民生檔案來源，加大民生檔案資源的收集力度，豐富館藏。比如，上海市崇明縣檔案局將縣城建檔案室和縣房地局保管的部分建房檔案接收進館，同本館原有的相關檔案進行整合。[4]浙江、廣東、上海等地將大量民生檔案接收進館，使民生檔案管理由分散變?yōu)榧小5]南京建鄴區(qū)檔案館接收了城市拆遷等多類民生檔案進館，增加了館藏民生檔案的比重。[6]

（二）重視專門檔案數(shù)據(jù)庫的建設

國內許多地區(qū)已經建立了各種專題性的民生檔案數(shù)據(jù)庫，更方便快捷地滿足人民群眾的利用需求。目前，民生檔案數(shù)據(jù)庫可以專門檔案為基礎進行建設，如浙江省嘉興市已建立婚姻、知青、職工等近20種民生檔案專題數(shù)據(jù)庫。[7]南京市建鄴區(qū)檔案館優(yōu)先整理、編目、數(shù)字化公眾利用率高的檔案，建立獨生子女檔案、干部任免檔案等專題數(shù)據(jù)庫。[8]民生檔案資源數(shù)據(jù)庫的建立，為跨館服務、遠程利用提供了必要條件。

（三）重視現(xiàn)代信息技術的應用

以網絡信息技術為支撐，創(chuàng)新服務方式，實現(xiàn)民生檔案遠程服務是我國民生檔案信息化建設的重要內容。如浙江省德清縣創(chuàng)建統(tǒng)一的檔案資源共享技術平臺，推行民生檔案一站式服務；[9]嘉興市檔案局則在建設民生檔案遠程利用網絡體系中，引進“電子章”技術，保證了民生檔案服務的有效性與安全性；[10]上海浦東新區(qū)與國內13家外省市（區(qū)）檔案館建立民生檔案跨省利用合作關系，應用了在線加密傳輸?shù)男畔⒒眯履Ｊ?。[11]

（四）重視相關法規(guī)制度建設

完善的法規(guī)制度體系是檔案資源整合順利開展的重要保障。2007年國家檔案局制定印發(fā)了《關于加強民生檔案工作的意見》，其中指出檔案行政管理部門要積極與相關專業(yè)部門協(xié)同合作，建立并完善民生檔案管理的法規(guī)和制度。[12]北京市于20世紀末就通過的《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》規(guī)定本市要建立能夠實現(xiàn)檔案管理機構聯(lián)通和信息共享的檔案信息網絡。湖州市檔案局制定出臺了《湖州市檔案局關于開展市級民生檔案資源整合利用試點工作實施方案》，這些方案和制度為檔案資源整合提供了方向和制度保障。

三、創(chuàng)新邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合機制的建議

為保障檔案資源整合工作的順利進行，提高涉外民生檔案利用服務的質量和效率，需要在不同層面上推進涉外民生檔案資源整合機制的完善和創(chuàng)新。

（一）建立健全機構協(xié)同機制

機構協(xié)同機制就是指各個機構通過配合協(xié)作以達成一定目標而制定和實施的一系列制度、體制。隨著社會分工的明確化和專業(yè)化，使得管理呈現(xiàn)“碎片化”，機構協(xié)同機制的建立健全也愈發(fā)重要。

建立健全機構協(xié)同機制，既需要強有力的外在組織結構保障，又需要內部相關程序的支持，內外兼顧，才能有統(tǒng)一的規(guī)范和依據(jù)，形成一個整體的高效運行系統(tǒng)。在進行涉外民生檔案資源整合過程中，應吸納包括政府、市場主體、社會組織等多元主體的參與，各個主體要定位清晰，明確自身的職責與分工。地方黨委和政府統(tǒng)籌規(guī)劃，成立相應的議事機構或協(xié)調機制，制定科學合理的資源整合實施計劃，提高跨部門協(xié)同合作意識和加強協(xié)同制度建設。政府相關職能部門，尤其是涉民單位和國家綜合檔案館要增強參與涉外民生檔案工作的主動性和積極性，檔案行政部門要加強對涉外民生檔案工作的監(jiān)督與指導，從源頭抓起，實施全程管控。此外，還應將地區(qū)涉外民生檔案資源建設納入國家“民生/惠民工程”的整體框架體系之中，使其成為邊境地區(qū)關注民生、服務民生、保障民生的重要一環(huán)。

（二）完善資源共享機制

檔案資源共享就是將檔案的使用權或知情權由檔案形成單位或保管單位擴展到多個單位或個人共同所有。檔案資源共享機制則是通過制度安排和計劃實施，使相關管理部門協(xié)調合作完成資源共享所需的各項建設，建立統(tǒng)一的資源管理平臺，實現(xiàn)資源的整合與共享。[13]涉外民生檔案作為民生檔案的重要組成部分，其工作也是保障和改善民生不可或缺的重要組成部分。因此，涉外民生檔案資源整合工作應堅持資源共享理念，以人民群眾民生需求為導向，充分發(fā)揮涉民單位和國家綜合檔案館之間的協(xié)同效應，努力實現(xiàn)涉外民生檔案資源的共建共享。

理順關系，建立涉外民生檔案資源統(tǒng)一管理平臺可以促進資源共享機制的重塑和完善。首先，提高共建共享的意識，理順不同管理主體的權責利關系，打破各自的利益藩籬，建立有效的跨館共享關系。[14]其次，以檔案信息化為依托，努力推進市、縣級區(qū)域內跨層級、跨館際、跨地區(qū)的館際、館室之間的涉外民生檔案信息互聯(lián)互通。

（三）形成技術方法創(chuàng)新機制

首先，運用現(xiàn)代資源整合技術。技術創(chuàng)新是檔案資源整合的重要支撐，要充分運用移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等新興信息技術，對本地區(qū)的涉外民生檔案資源進行集聚、融合和集成。加快推進涉外民生檔案信息化建設，加大人才、物力、資金的投入，以適應當前大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的需求；提高重視程度，將涉外民生檔案數(shù)字化工作列入檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；積極推進涉外民生檔案資源目錄數(shù)據(jù)庫、全文數(shù)據(jù)庫、專題數(shù)據(jù)庫建設，搭建統(tǒng)一的資源管理平臺，促進涉民單位、國家綜合檔案館和社會公眾價值共創(chuàng)的實現(xiàn)。

其次，推動資源整合方法多樣化。涉外民生檔案資源整合方法主要有實體整合、信息整合和“實體+信息”整合三種，應因地制宜，靈活運用。本著先易后難、邊整邊用原則，能實體整合的則采用實體整合方法，因各種原因無法進行檔案實體整合的，可以通過目錄控制、電子數(shù)據(jù)和數(shù)字資源在線歸集等方式進行信息整合。當然，單純的實體整合或信息整合是無法適應邊境地區(qū)涉外民生檔案工作實際的，也無法滿足國家和社會的多元需求。因此，應結合地區(qū)實際和不同涉外民生檔案種類狀況，靈活運用“實體+信息”相結合的整合方法，充分發(fā)揮兩種方法的優(yōu)點實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（四）制定和完善制度的長效機制

邊境地區(qū)涉外民生檔案資源整合是一項長期性、復雜性、專業(yè)性的系統(tǒng)工程，需要從法律、監(jiān)督和人才等方面去探索涉外民生檔案資源整合的長效機制。

首先，健全法律法規(guī)體系。法律法規(guī)是涉外民生檔案資源整合長效機制的根本保障。要把涉外民生檔案工作納入法制軌道，加強檔案資源整合方面的制度建設，明確相關機構的權利與義務，落實具體責任，為涉外民生檔案資源工作提供法律法規(guī)保障。檔案行政管理部門應同有關專業(yè)主管部門共同探討研究，在遵循國家《檔案法》及相關法律的基礎上，聯(lián)合制定有關涉外民生檔案的規(guī)章制度、標準規(guī)范，對各類涉外民生檔案的過程性規(guī)范管理和發(fā)展性開發(fā)利用做出具體的、明確的細則要求，使之逐步走上規(guī)范化、制度化。

其次，完善監(jiān)督管理制度。檔案資源整合是一項專業(yè)性工作，需要專業(yè)主管部門和國家檔案行政管理部門的聯(lián)合指導與監(jiān)督。在涉外民生檔案資源整合中，檔案行政管理部門要發(fā)揮主導作用，加強監(jiān)督檢查，使指導工作和監(jiān)督任務貫穿于始終，逐步實現(xiàn)涉外民生檔案管理統(tǒng)一化、規(guī)范化。

再次，完善人才培養(yǎng)制度。要加強涉外民生檔案管理隊伍建設，制定并落實人才培養(yǎng)制度，定期對現(xiàn)有民生檔案管理人員進行業(yè)務培訓，培養(yǎng)涉外民生檔案專業(yè)素養(yǎng)高且能夠熟練掌握檔案資源整合相關業(yè)務的專業(yè)人員。同時應注重引進和使用高素質人才，在人員變動時注意后續(xù)接任人員工作的連續(xù)性，保證涉外民生檔案工作穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。落實相關檔案管理人才培養(yǎng)計劃，建立科學、系統(tǒng)、有效的人才培養(yǎng)機制，從制度上保障人才支撐，提高涉外民生檔案資源利用的服務水平。

*本文系2019年度國家檔案局科技項目“廣西邊境地區(qū)涉外民生檔案資源分布與整合研究”（項目編號：2019-R-24）、2020年廣西哲學社會科學規(guī)劃項目“協(xié)同治理視閾下地方特色檔案資源開發(fā)機制研究”（批準號：20FTQ004）的階段性研究成果。

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作者單位：1.廣西民族大學管理學院2.廣西民族大學民族學與社會學學院