王英瑋 黃峰

摘要：2016年12月16日，國家檔案局印發(fā)了《建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》的通知（檔發(fā)〔2016〕15號）?！督ㄔO(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》，對我國檔案主管部門及有關(guān)單位有效地開展建設(shè)項目檔案的監(jiān)督指導(dǎo)工作，明確工作重點、工作方式，建立科學(xué)的工作機制，實現(xiàn)依法有序的組織管理和監(jiān)督指導(dǎo)，提供了切實的制度規(guī)范。本文對該規(guī)范性文件的主要內(nèi)容進行了系統(tǒng)介紹和評述，說明了其主要特點和實踐價值，并對完善該文件提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：項目檔案 項目檔案監(jiān)督指導(dǎo) 建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南 一主多元 檔案治理

Abstract：On December 16，2016， the State Ar？ chives Administration issued the Notice of the Guide？ lines for Archives Supervision and Guidance of Con？ struction Projects （Document No.15，2016）.The con？ struction project archives supervision and guidance work guide， to our country archives departments and relevant units effectively carry out the construction project archives supervision and guidance work， clear the work focus， work mode， establish a scientific working mechanism， realize the orderly organization， management and supervision and guidance in accor？ dance with the law， provides a practical system speci？ fication.This paper systematically introduces and eval？ uates the main contents of the normative document， explains its main characteristics and practical value， and puts forward corresponding suggestions for im？ proving the document.

Keywords：Project archives；Supervision and guid？ ance of project archives；the Guide for the Supervi？ sion and Guidance of Construction Project Archives； One master and Multivariate；Archives governance

為規(guī)范建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，明確工作重點，提升業(yè)務(wù)指導(dǎo)水平，2016年12月16日，國家檔案局印發(fā)了《建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》的通知（檔發(fā)〔2016〕15號）?！督ㄔO(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》（以下簡稱《指南》），對我國檔案主管部門及有關(guān)單位有效地開展建設(shè)項目檔案的監(jiān)督指導(dǎo)工作，明確工作重點、工作方式，建立科學(xué)的工作機制，實現(xiàn)依法有序的組織管理和監(jiān)督指導(dǎo)，提供了切實的制度規(guī)范依據(jù)。本文將在介紹《指南》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進一步說明《指南》的實踐價值及解決相關(guān)問題的建議。

一、《指南》的主要內(nèi)容及評述

就總體結(jié)構(gòu)來說，《指南》包括總則、組織管理、監(jiān)督指導(dǎo)和附錄等4個部分。

（一）“總則”部分

《指南》的“總則”部分著重說明了制定《指南》的目的、適用范圍、檔案主管部門及相關(guān)方的工作職責(zé)、工作體制機制、組織保障等方面的制度規(guī)定。制定《指南》的主要目的是在“闡明縱向組織體系和橫向協(xié)作關(guān)系”“梳理建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點”的前提下，讓從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)的人員“明確職責(zé)，熟悉內(nèi)容，規(guī)范流程，提高能力，切實做好建設(shè)項目檔案工作”“更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)”?！吨改稀穼χ贫康恼f明，清晰的闡述了做好建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的必要前提條件、從業(yè)者的條件和能力要求，指明了開展建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的基本路徑和行動方向。

《指南》明確了其適用范圍是“檔案行政管理部門監(jiān)督指導(dǎo)建設(shè)項目檔案工作”。按新修訂的《中華人民共和國檔案法》的精神，“檔案行政管理部門”就是各級檔案主管部門。

《指南》明確規(guī)定了各級檔案主管部門應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督指導(dǎo)建設(shè)項目檔案工作的兩項基本工作職責(zé)。其中包括：（1）負責(zé)本行政區(qū)域建設(shè)項目檔案工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)；（2）負責(zé)開展本行政區(qū)域重大（重點）建設(shè)項目檔案的登記、指導(dǎo)、驗收等工作。

《指南》對建設(shè)單位、參建單位在建設(shè)項目檔案工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的制度責(zé)任，也提出了明確的要求。首先，建設(shè)單位對項目檔案負有主體責(zé)任。這種“主體責(zé)任”的具體落實要求包括：（1）組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)“加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”項目檔案工作。（2）建章立制及制度落實責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)“建立健全項目檔案工作組織體系和制度體系”，明確工作職責(zé)，配備管理資源，將項目檔案工作納入項目建設(shè)管理程序，組織協(xié)調(diào)內(nèi)設(shè)部門和參建單位，采取有效措施，實現(xiàn)項目檔案管理與項目建設(shè)同步，確保項目檔案完整、準確、系統(tǒng)、安全。國內(nèi)外的項目檔案管理實踐經(jīng)驗表明，在項目檔案工作中，造成項目檔案管理質(zhì)量低下的主要原因包括：項目檔案管理的主體和主體責(zé)任不清，建設(shè)單位不能踐行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，缺乏對項目檔案工作的整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，制度松弛或無章可循，未能將項目檔案工作真正納入相關(guān)項目的管理程序，缺乏對相關(guān)部門和參建單位的組織協(xié)調(diào)與責(zé)任約束，項目建設(shè)與項目檔案管理脫節(jié)，保障措施力度不足，等等?！吨改稀非逦匾?guī)定了建設(shè)單位的項目檔案管理的主體責(zé)任，明確了建設(shè)單位在項目檔案管理活動中應(yīng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和制度標準規(guī)范建設(shè)責(zé)任。

《指南》明確規(guī)定了各參建單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的制度責(zé)任。建設(shè)項目的參建單位包括勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等。它們應(yīng)承擔(dān)的項目檔案管理責(zé)任包括：（1）按照有關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范和建設(shè)單位的要求，負責(zé)合同約定內(nèi)容形成文件材料的收集、整理、歸檔和移交。（2）項目實行總承包的，由總承包單位負責(zé)。（3）監(jiān)理單位對監(jiān)理范圍內(nèi)文件材料和檔案的完整、準確、系統(tǒng)負有審核責(zé)任。所謂“總承包單位”，是指用承發(fā)包方式施工時，向建設(shè)單位承包項目的全部工程任務(wù)的施工單位，它應(yīng)向建設(shè)單位負責(zé)?？偝邪鼏挝豢砂岩徊糠止こ剔D(zhuǎn)包給專門的施工單位。分包單位是指承擔(dān)轉(zhuǎn)包工程項目的專門施工單位，它應(yīng)向總包單位負責(zé)。根據(jù)2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》要求，工程總承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立項目管理機構(gòu)，設(shè)置工程總承包（EPC）項目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理工程總承包（EPC）項目管理師，加強對工程總承包項目的有效管理控制。工程總承包（EPC）項目經(jīng)理應(yīng)熟悉工程技術(shù)和工程總承包項目管理知識以及項目檔案管理的相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范，并具有較強的組織協(xié)調(diào)能力和良好的職業(yè)道德。所以，工程總承包（EPC）項目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)項目檔案管理的第一責(zé)任人。

《指南》的1.4“工作體制機制”，明確規(guī)定了項目檔案管理的“分級管理體制”和聯(lián)動、協(xié)作、溝通等三種機制。建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的管理體制是規(guī)定各級檔案主管部門的管理范圍、權(quán)責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準則。它的強弱直接影響到項目檔案管理的效率和效能，在建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作中起著決定性作用?！吨改稀芬?guī)定，項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作施行“分級管理體制”，即：建設(shè)項目檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。檔案主管部門重點抓好本級建設(shè)項目檔案登記、指導(dǎo)、驗收等工作，監(jiān)督指導(dǎo)下一級檔案主管部門做好建設(shè)項目檔案工作，配合上級部門做好本區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目檔案指導(dǎo)工作?！吨改稀访鞔_了各級檔案主管部門在開展建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作中應(yīng)當(dāng)建立的三種工作機制。（1）聯(lián)動機制。所謂“聯(lián)動機制”通常是指在一定的工作領(lǐng)域內(nèi)，相關(guān)各方通過一定的聯(lián)系方式，進行相互協(xié)調(diào)合作響應(yīng)，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的互動交流、聯(lián)動協(xié)作，以提升工作效率的機制。檔案主管部門應(yīng)積極爭取以政府名義成立建設(shè)項目檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并協(xié)調(diào)項目審批部門，對項目檔案工作進行統(tǒng)一部署，提出明確要求，開展聯(lián)合督查。（2）協(xié)作機制。所謂“協(xié)作機制”一般是指兩個或兩個以上的主體，為了實現(xiàn)共同的工作目標，在體制、制度、標準等方面進行相互合作與配合，實現(xiàn)有效的工作對接的機制?！吨改稀芬?，檔案主管部門應(yīng)與行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門密切合作，采取聯(lián)合發(fā)文、開會、培訓(xùn)、檢查等形式，齊抓共管，形成合力，共同開展建設(shè)項目檔案的登記、指導(dǎo)、驗收等工作。（3）溝通機制。所謂“溝通機制”是指在相關(guān)各方之間建立起一種相互之間共享思想、信息、經(jīng)驗、情報、知識的交流關(guān)系，以實現(xiàn)提升工作質(zhì)量和效能等目標的機制?！吨改稀芬髾n案主管部門應(yīng)按照建設(shè)項目所屬系統(tǒng)或類型，建立工作協(xié)作組織，為建設(shè)單位搭建信息溝通、工作交流的平臺，相互促進，共同發(fā)展。

《指南》對開展建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的組織保障條件提出了兩個方面的要求。一方面，檔案主管部門應(yīng)明確建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作機構(gòu)，配備適應(yīng)工作所需的專業(yè)人員，人員的數(shù)量和能力應(yīng)滿足工作需要。另一方面，對從事項目檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的政治和專業(yè)素質(zhì)也提出了明確的要求。業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員應(yīng)強化兩種意識，即服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局意識和監(jiān)管的責(zé)任意識，這是對從業(yè)者的政治素質(zhì)要求。業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員還應(yīng)掌握有關(guān)建設(shè)項目和檔案工作的法律法規(guī)、制度規(guī)范、相關(guān)標準，熟悉項目建設(shè)管理的相關(guān)知識，這是對從業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)要求。沒有大局意識和監(jiān)管責(zé)任意識，就會出現(xiàn)政治站位不明、監(jiān)管責(zé)任缺失等問題；沒有專業(yè)素質(zhì)作為保障，就會使工作缺乏規(guī)矩和理性判斷能力。

（二）“組織管理”部分

《指南》的第二章從明確工作任務(wù)、完善法規(guī)體系、部署推進、業(yè)務(wù)檢查、執(zhí)法檢查等5個方面，對檔案主管部門開展建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的組織管理提出了明確要求。

《指南》對檔案主管部門如何明確工作任務(wù)、制定措施，有計劃有步驟地推進建設(shè)項目檔案工作提出了原則性的要求，其中包括：定位要求（應(yīng)將建設(shè)項目檔案工作作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的重要組成部分），服務(wù)大局和突出重點要求（緊緊圍繞黨和政府的中心工作，把握大局，突出重點），調(diào)查研究要求（開展調(diào)查研究，摸清情況，找準問題），等等。

《指南》對檔案主管部門如何完善法規(guī)體系方面的組織管理工作提出了原則性要求。其中包括：法律法規(guī)遵循要求（應(yīng)遵循國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定），具體問題具體分析要求（結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定行政規(guī)章和規(guī)范性文件，理順建設(shè)項目檔案工作體制，明確職責(zé)分工，強化監(jiān)管措施），目標導(dǎo)向要求（為建設(shè)項目檔案工作提供法制保障），標準規(guī)范建設(shè)要求（制定建設(shè)項目檔案工作相關(guān)標準規(guī)范，提升行業(yè)（系統(tǒng)）建設(shè)項目檔案工作標準化、規(guī)范化水平），等等。

《指南》對檔案主管部門如何進行部署推進的方式、方法提出了具體要求。其中包括：召開會議、制定文件、宣傳引導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展表彰等方面的具體方式方法。實踐表明，召開會議是集中議事、統(tǒng)一思想、明確任務(wù)與目標的一種有效方式。檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期或適時召開會議，或檔案主管部門與項目審批部門、行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門聯(lián)合召開建設(shè)項目檔案工作會議，部署工作，提出要求，可以為全面推進建設(shè)項目檔案工作創(chuàng)造有利條件。制發(fā)文件可以為推動工作提供明確的依據(jù)條件。《指南》要求每年重大（重點）建設(shè)項目名單形成后，應(yīng)制發(fā)加強重大（重點）建設(shè)項目檔案工作的文件。通過這種方式可以重點對建設(shè)項目檔案登記、指導(dǎo)和驗收工作提出具體要求。同時，針對某一專項工作制發(fā)的相關(guān)文件，定期或不定期通報建設(shè)項目檔案工作情況，也可以有效地推進工作的開展，分享相關(guān)工作經(jīng)驗和智慧。宣傳的主要功能之一就是引導(dǎo)指導(dǎo)。《指南》要求檔案主管部門“應(yīng)加強宣傳引導(dǎo)，提升建設(shè)項目檔案認知度”。為充分發(fā)揮宣傳建設(shè)項目檔案工作在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，檔案主管部門可以面向單位負責(zé)人和項目管理人員，采用法律法規(guī)和標準規(guī)范、正反兩方面的典型事例等為內(nèi)容開展宣傳，不斷強化相關(guān)單位和人員檔案意識，為開展工作創(chuàng)造良好環(huán)境。具體的宣傳方式可采用舉辦咨詢活動、發(fā)放宣傳手冊，利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)站、移動終端等多種方式來進行。組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提高相關(guān)人員檔案專業(yè)知識水平和技能的有效方式?！吨改稀芬髾n案主管部門“應(yīng)針對建設(shè)單位及參建單位相關(guān)人員開展培訓(xùn)”，并對培訓(xùn)內(nèi)容（主要包括建設(shè)項目檔案法律法規(guī)、標準規(guī)范、管理措施、驗收要求、工作方法等）和培訓(xùn)形式（面授、網(wǎng)絡(luò)授課、專題講座、面授與現(xiàn)場操作或觀摩等）提出了具體要求。表彰是一種良好的激勵方式，可以通過樹立標桿和確立典型等方式來進行?！吨改稀芬髾n案主管部門“可對檔案工作突出的建設(shè)項目予以表彰”。

《指南》對業(yè)務(wù)檢查和執(zhí)法檢查提出了明確要求。檔案主管部門開展業(yè)務(wù)檢查的方式主要有逐級檢查和隨機檢查兩種?！吨改稀芬髾n案主管部門要“逐級對所屬區(qū)域建設(shè)項目檔案工作情況進行檢查”，“要做到所屬區(qū)域全覆蓋，對每個行政區(qū)域既檢查檔案行政管理部門建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，又檢查有關(guān)行業(yè)（系統(tǒng)）和建設(shè)單位項目檔案工作開展情況”。開展這種檢查工作的目標是“促進地區(qū)建設(shè)項目檔案工作水平提高和地區(qū)間均衡發(fā)展”。同時，檔案主管部門還應(yīng)對“同級行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門建設(shè)項目檔案工作情況進行檢查”。這類檢查工作的目標是“促進行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門建設(shè)項目檔案工作水平提高和行業(yè)間均衡發(fā)展”。隨機檢查是檔案主管部門獨立進行或與項目審批、行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門聯(lián)合進行，督促項目建設(shè)單位做好檔案工作的一種檢查方式?！吨改稀芬髾n案主管部門“應(yīng)對建設(shè)單位檔案工作進行隨機檢查”。執(zhí)法檢查又稱“行政執(zhí)法檢查”，是一種主動的監(jiān)督方式，是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督檢查，并及時糾正其違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為的一種內(nèi)部監(jiān)督的法律制度?！吨改稀芬髾n案主管部門“應(yīng)將建設(shè)項目檔案工作納入行政執(zhí)法檢查范圍，同時重點對檔案工作薄弱的建設(shè)單位開展檢查”“督促相關(guān)單位落實法律法規(guī)的要求，及時整改完善”“可邀請人大代表、政協(xié)委員對項目檔案工作進行督查、視察。”

（三）“監(jiān)督指導(dǎo)”部分

《指南》的第三章對“監(jiān)督指導(dǎo)”的工作內(nèi)容和具體工作方式提出了明確的要求。其中包括“登記工作”“指導(dǎo)工作”“驗收工作”“歸檔”和“信息化”等方面的制度規(guī)范要求。

《指南》對開展“登記工作”做出了明確規(guī)定，要求檔案主管部門“應(yīng)主動與項目審批部門溝通，建立信息獲取渠道，及時獲取重大（重點）建設(shè)項目基本信息”。《指南》對信息處理提出3項任務(wù)要求，其中包括：檔案主管部門“在獲取建設(shè)項目信息基礎(chǔ)上與建設(shè)項目行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門溝通，核實項目建設(shè)單位、坐落地點、聯(lián)系方式等信息”“依據(jù)建設(shè)項目信息，及時與項目建設(shè)單位聯(lián)系，了解項目建設(shè)內(nèi)容、進度、檔案管理等相關(guān)情況”“按照建設(shè)項目行業(yè)（系統(tǒng)）、類型建立項目檔案管理信息庫”?！吨改稀穼椖繖n案管理登記的組織工作依據(jù)、印發(fā)工作通知的要求等，做了明確規(guī)定。檔案主管部門應(yīng)按照《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號）（以下簡稱《辦法》）或依據(jù)上述辦法制定本地區(qū)項目檔案登記實施辦法，組織做好本地區(qū)重大（重點）建設(shè)項目檔案管理登記工作。由于重點建設(shè)項目檔案既是重點建設(shè)項目的歷史記錄，也是項目投產(chǎn)后運行、維修、管理、改擴建和技改等工作的重要依據(jù)，所以為了及時掌握國家重點建設(shè)項目檔案工作情況，加強監(jiān)督和指導(dǎo)，從1997年開始，國家檔案局建立了國家重點建設(shè)項目檔案管理的登記制度?！掇k法》對登記工作的組織、登記工作的要求等做出了明確的制度規(guī)定?！吨改稀穼n案主管部門印發(fā)項目檔案管理登記工作通知的內(nèi)容做了明確規(guī)定，即“明確登記的依據(jù)、要求、方式等內(nèi)容，并對登記信息進行核對和補充，完善項目檔案管理信息庫”。為了使該項工作落實到位，《指南》還在附錄1中提供了《重大（重點）建設(shè)項目檔案管理登記表》，這也為登記工作的順利進行有了明確的工具保證。

《指南》對開展“指導(dǎo)工作”的任務(wù)和方式、具體指導(dǎo)內(nèi)容和指導(dǎo)方式等，做出了明確規(guī)定。開展指導(dǎo)工作的基本任務(wù)包括：（1）分析項目檔案管理登記信息。（2）了解建設(shè)單位檔案工作的需求。（3）有針對性地開展多種多樣的指導(dǎo)服務(wù)。（4）做好指導(dǎo)服務(wù)的工作記錄，注意收集反饋信息。為了使這4項要求落到實處，《指南》在附錄2和附錄3中，提供了“項目檔案指導(dǎo)記錄單”“項目檔案指導(dǎo)回復(fù)單”的樣式。《指南》對檔案主管部門開展指導(dǎo)工作的具體內(nèi)容，做了翔實的規(guī)定。其中包括：（1）指導(dǎo)建設(shè)單位建立切合實際的項目檔案工作管理體制，建立健全規(guī)章制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，建立工作網(wǎng)絡(luò)，將檔案工作納入項目管理程序，納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和相關(guān)人員崗位職責(zé)，納入合同管理。（2）對本單位各部門和設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位進行有效的監(jiān)督指導(dǎo)，進行檔案工作交底，加強檔案形成過程管控和考核措施，參與階段檢查和完工驗收，確保項目檔案工作與項目建設(shè)同步進行。（3）指導(dǎo)制定項目檔案管理辦法、分類方案、歸檔范圍、整理細則、移交審核程序時，結(jié)合項目建設(shè)內(nèi)容和程序，準確把握國家和行業(yè)標準規(guī)范。（4）針對項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性、安全性、信息化等常見問題進行具體指導(dǎo)。（5）指導(dǎo)建設(shè)單位組織好項目檔案法人驗收（自檢）和移交工作。具體指導(dǎo)工作的任務(wù)重點包括：（1）制定歸檔范圍。指導(dǎo)建設(shè)單位在項目開工前，按照國家、行業(yè)有關(guān)規(guī)定和標準規(guī)范，結(jié)合項目建設(shè)內(nèi)容和特點，制定反映項目建設(shè)全過程和實體全貌，切合實際的歸檔范圍。指導(dǎo)建設(shè)單位組織技術(shù)負責(zé)人、項目總監(jiān)、項目經(jīng)理等相關(guān)人員對歸檔范圍進行審核，并以正式文件印發(fā)建設(shè)單位內(nèi)設(shè)相關(guān)部門和參建單位執(zhí)行。（2）實施過程控制。指導(dǎo)建設(shè)單位召開由內(nèi)設(shè)有關(guān)部門和參建單位的相關(guān)人員參加的檔案工作交底會。交底內(nèi)容主要包括：對參建單位檔案工作的要求，建設(shè)單位檔案管控措施，本項目檔案工作采用的標準規(guī)范，項目文件材料收集和積累過程的有關(guān)要求，檔案整理規(guī)范和檔案移交時間節(jié)點等。指導(dǎo)建設(shè)單位將檔案業(yè)務(wù)檢查納入項目建設(shè)工作檢查程序或相關(guān)流程，對檢查出的問題，下發(fā)整改通知，督促限期整改并要求回復(fù)。建設(shè)單位可會同監(jiān)理單位組織檔案專項檢查。（3）監(jiān)控文件材料形成質(zhì)量。指導(dǎo)建設(shè)單位對照項目建設(shè)節(jié)點和歸檔范圍監(jiān)控重要文件材料的形成質(zhì)量和完整性、準確性、系統(tǒng)性，文件材料包括項目管理部門的有關(guān)項目立項、勘察設(shè)計、征地拆遷、招投標及合同、項目過程管理、竣工備案驗收等，施工單位的有關(guān)施工管理、物資、技術(shù)、測量、記錄、試驗、安裝、驗收、竣工圖等，監(jiān)理單位的有關(guān)監(jiān)理依據(jù)性文件、工作性文件、工作記錄及函件等。（4）規(guī)范檔案整理。指導(dǎo)建設(shè)單位會同監(jiān)理單位加強檔案整理環(huán)節(jié)檢查指導(dǎo)，要求參建單位依據(jù)國家和行業(yè)有關(guān)標準規(guī)范，按照“誰形成誰立卷”和“強化收集、簡化整理”的原則進行檔案整理，遵循項目文件的形成規(guī)律進行組卷，保持卷內(nèi)文件的有機聯(lián)系。（見《指南》的附錄5“建設(shè)項目文件材料收集、整理職責(zé)示意圖”），等等。

《指南》對檔案主管部門的確定指導(dǎo)方式的原則和具體工作方式做出了明確規(guī)定?！吨改稀芬髾n案主管部門應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際，以貼近建設(shè)節(jié)點、符合個性需要、方便建設(shè)單位、提高工作效率為原則，設(shè)計選用多種指導(dǎo)方式。指導(dǎo)工作的具體方式包括：（1）交底會（即對完成初次檔案登記工作的建設(shè)單位召開檔案工作交底會，一次性告知項目檔案工作相關(guān)法律法規(guī)和要求，介紹項目檔案工作主要內(nèi)容和流程）。（2）現(xiàn)場指導(dǎo)（即深入項目現(xiàn)場，對建設(shè)單位和參建單位在不同建設(shè)階段的業(yè)務(wù)問題進行指導(dǎo)）。（3）遠程指導(dǎo)（即利用電話、網(wǎng)絡(luò)、移動終端等通信手段進行指導(dǎo)）。（4）帶卷指導(dǎo)（即建設(shè)單位可根據(jù)需要，在確保檔案安全的前提下攜帶項目文件或案卷前往檔案主管部門接受指導(dǎo)）。（5）集中指導(dǎo)（即對同一行業(yè)（系統(tǒng)）、地域相近、處于相同建設(shè)階段或需求相近的建設(shè)項目集中進行指導(dǎo)）。（6）研討交流（即組織項目檔案工作研討會、經(jīng)驗交流會，研究問題、交流經(jīng)驗）。（7）驗收說明會（即驗收前組織建設(shè)單位召開項目檔案驗收說明會，講解項目檔案驗收標準及具體要求）。

《指南》對項目檔案驗收工作的要求、條件、申請材料的審核和驗收的組織規(guī)范等，做了明確規(guī)定。檔案主管部門應(yīng)“依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合各地實際，依照《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法，明確驗收范圍、程序和標準，并嚴格遵照實施”?！吨改稀芬?guī)定建設(shè)單位在向檔案主管部門提交檔案驗收申請前應(yīng)具備2個方面的條件：完成法人驗收（自檢）和完成檔案移交。建設(shè)單位在項目交工驗收和參建單位撤場前，應(yīng)對參建單位形成文件材料的收集、整理情況以會議形式組織法人驗收（自檢）。法人自檢的條件包括：（1）完成項目建設(shè)的各項內(nèi)容，保證項目文件材料齊全、完整，完成歸檔文件材料的分類整理。（2）監(jiān)理單位需要形成項目檔案審核報告。《指南》對項目檔案驗收組的成員構(gòu)成和項目檔案驗收會的組織及參會人員等，提出了具體要求。法人驗收（自檢）由建設(shè)單位組成項目檔案驗收組負責(zé)進行，驗收組成員由本單位檔案人員、工程技術(shù)人員及相關(guān)行業(yè)技術(shù)專家組成。由建設(shè)單位組織召開驗收會議時，應(yīng)報請本單位上級參加，并邀請參建單位（設(shè)計、施工、監(jiān)理等）和生產(chǎn)運行管理或使用方的有關(guān)人員參加驗收會議。這種驗收會議的議程是：（1）參建單位匯報項目檔案工作情況；（2）監(jiān)理單位匯報項目檔案的審核情況；（3）項目檔案驗收組檢查項目檔案質(zhì)量；（4）驗收組進行綜合評價，形成項目檔案驗收結(jié)論性報告。項目檔案法人完成驗收（自檢）后，應(yīng)及時與參建單位辦理移交手續(xù)，規(guī)范填寫建設(shè)項目檔案移交清冊，建設(shè)項目檔案移交情況匯總表，雙方經(jīng)辦人、負責(zé)人簽字并加蓋法人印章?！吨改稀返母戒?和附錄8還提供了“建設(shè)項目檔案移交清冊”“建設(shè)項目檔案移交情況匯總表”等兩種工具。建設(shè)單位在具備驗收條件后，就可以向檔案主管部門提出驗收申請。驗收申請應(yīng)提交2種材料，即“建設(shè)項目檔案驗收申請報告”和“建設(shè)項目檔案驗收申請表”。

《指南》對項目檔案預(yù)驗收的對象范圍、查驗內(nèi)容等，提出了明確要求。檔案行政管理部門可對投資規(guī)模大、檔案數(shù)量多的建設(shè)項目組織檔案預(yù)驗收。查驗內(nèi)容主要包括但不限于：（1）項目建設(shè)單位認真執(zhí)行國家檔案工作法律法規(guī)，建立健全項目檔案工作各項規(guī)章制度，建立了切合實際的項目檔案工作的管理體制和工作程序。（2）項目建設(shè)單位對項目檔案工作實行統(tǒng)一管理，對本單位各部門和設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位進行有效的監(jiān)督、指導(dǎo)，確保項目檔案工作與項目建設(shè)同步進行。（3）項目檔案工作實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，確定了負責(zé)項目檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)和部門，實行了各部門和有關(guān)人員檔案工作責(zé)任制，并采取了有效的考核措施。（4）項目文件材料的收集、整理、歸檔和移交納入合同管理，要求明確，控制措施有力。（5）配備適應(yīng)工作需要的檔案管理人員，檔案管理人員經(jīng)過檔案管理專業(yè)培訓(xùn)。（6）采用先進信息技術(shù)，實現(xiàn)項目檔案管理的信息化。（7）保證檔案工作所需經(jīng)費，配備計算機、復(fù)印機及聲像器材等必備的辦公設(shè)備，且滿足工作需要。（8）按照《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018），結(jié)合項目產(chǎn)生文件材料的實際情況，檢查項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性。（9）項目文件材料的收集、整理、歸檔和項目檔案的整理與移交符合《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018）及《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》（GB/T 11822-2008）。（10）檔案庫房采取防火、防盜、防有害生物和溫濕度控制等措施，檔案庫房與閱覽、辦公用房分開。（11）檔案柜架、卷盒、卷皮等檔案裝具符合標準要求。（12）歸檔文件材料的制成材料符合耐久性要求。（13）采取有效措施保證檔案實體和信息安全。檔案主管部門審核申請材料后，應(yīng)在10個工作日內(nèi)做出回復(fù)。

在項目檔案預(yù)驗收工作結(jié)束后，檔案主管部門應(yīng)按照《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）要求，組織驗收組進行項目檔案驗收或委托有關(guān)單位組織檔案驗收。對通過驗收的，印發(fā)驗收意見，或為督促落實驗收組提出的整改建議，可在整改完成后，再印發(fā)驗收意見；對未通過驗收的，提出整改要求，建設(shè)單位整改后，重新提出驗收申請?！吨改稀窞橐?guī)范驗收工作，進一步明確了檔案主管部門應(yīng)重點把握6個方面的工作內(nèi)容。其中包括：（1）驗收組成員。驗收組除檔案行政管理部門人員外，應(yīng)由相關(guān)行業(yè)檔案專家或工程技術(shù)專家組成。逐步建立專業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的項目檔案驗收專家?guī)臁＃?）驗收時間。根據(jù)項目規(guī)模和檔案數(shù)量合理安排驗收時間，保證驗收質(zhì)量。對5000卷以上的項目應(yīng)組織預(yù)驗收。（3）工作分工。結(jié)合查驗內(nèi)容和驗收組成員專業(yè)特長合理安排分工。（4）查驗方式。通過聽匯報、提問題、實地查看、抽查案卷、查驗佐證材料等方式全面了解項目建設(shè)和檔案管理情況，以便做出客觀評價。（5）工作記錄。驗收組成員應(yīng)記錄查驗內(nèi)容、存在問題和建議等（《指南》的附錄9提供了“檔案驗收工作記錄表”）。（6）驗收意見。檔案行政管理部門應(yīng)以公文形式印發(fā)驗收意見。

為保證項目檔案驗收工作的可持續(xù)性，及時總結(jié)經(jīng)驗，檔案主管部門還應(yīng)注意做好“業(yè)務(wù)留痕”工作，自覺做好建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作形成的文件材料歸檔保存。需要歸檔文件材料范圍包括：（1）重大（重點）建設(shè)項目檔案管理登記表、項目檔案交底會登記表等。（2）業(yè)務(wù)指導(dǎo)記錄單、業(yè)務(wù)指導(dǎo)回復(fù)單等。（3）建設(shè)單位項目檔案驗收申請材料、檔案驗收工作記錄表、驗收組成員簽字表、驗收意見等。

《指南》還對建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的信息化提出了要求，其中包括：（1）可采用信息技術(shù)手段，開發(fā)建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理系統(tǒng)，采集處理建設(shè)項目檔案信息，搭建項目檔案管理數(shù)據(jù)庫、檔案驗收專家?guī)?。?）要實現(xiàn)項目檔案管理信息分類存儲、在線監(jiān)督指導(dǎo)、表單下載、材料報送、進度查詢、節(jié)點控制等管理功能，改進監(jiān)督指導(dǎo)方式，提高工作效率，提升管理水平。

二、《指南》的主要特點和實踐價值

從《指南》的上述內(nèi)容來看，這一規(guī)范性文件的主要特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是合法合規(guī)性。遵從國家有關(guān)的法律法規(guī)、標準規(guī)范是《指南》反復(fù)強調(diào)的基本要求?！吨改稀返闹贫ㄒ罁?jù)主要包括：《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號）或依據(jù)上述辦法制定本地區(qū)項目檔案登記實施辦法、《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）、《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018）、《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》（GB/T 11822-2008），等等。

二是規(guī)定內(nèi)容的具體性和可操作性?！吨改稀穼Ω黜椆ぷ鞯囊?guī)定和要求基本上采用了一般性要求和具體業(yè)務(wù)規(guī)范相結(jié)合的表述方式。使從業(yè)者既能知曉開展此項工作的原則性規(guī)定和要求是什么，又能知曉如何開展具體的行動規(guī)定、要求和條件是什么。既能知曉為什么要做某項工作，又能知曉“怎樣做”“如何做”才能達到工作目標的要求。例如，對驗收工作的一般要求是：檔案行政管理部門應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合各地實際，依照《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法，明確驗收范圍、程序和標準，并嚴格遵照實施。同時又對驗收條件、申請材料審核、驗收主要內(nèi)容、組織驗收等具體行動規(guī)范，做了操作性很強的規(guī)定。再如，《指南》對驗收條件既提出了具體要求，同時還通過附錄4和附錄5，提供了“文件材料整理示意圖”“建筑文件材料收集、整理責(zé)任示意圖”等更為細化的工具。

三是實施要求的原則性和靈活性。為各級檔案主管部門和相關(guān)方結(jié)合實際情況開展工作，提供了明確的規(guī)范要求?！吨改稀分卸啻翁岢觥敖Y(jié)合實際情況”貫徹實施有關(guān)規(guī)定的要求。例如，在《指南》的印發(fā)通知中，國家檔案局要求各級檔案主管部門“請結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行”；在“完善法規(guī)體系”的規(guī)定中，《指南》要求“結(jié)合本地區(qū)實際情況”開展相關(guān)工作；在“指導(dǎo)工作”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門指導(dǎo)建設(shè)單位“建立切合實際的項目檔案工作體制……”；在“制定歸檔范圍”的規(guī)定中，《指南》要求“結(jié)合項目建設(shè)內(nèi)容和特點，制定反映項目全過程和實體全貌，切合實際的歸檔范圍”；在“指導(dǎo)方式”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門應(yīng)“結(jié)合地區(qū)實際，以貼近建設(shè)節(jié)點、符合個性需要、方便建設(shè)單位、提高工作效率為原則，設(shè)計選用多種指導(dǎo)方式”；在“驗收工作”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，“結(jié)合各地實際，依照《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法”；在“驗收主要內(nèi)容”的規(guī)定中，《指南》要求項目建設(shè)單位依法依規(guī)“建立健全項目檔案工作各項規(guī)章制度，建立了切合實際的項目檔案工作的管理體制和工作程序”，依據(jù)DA/T28“結(jié)合項目產(chǎn)生文件材料的實際情況，檢查項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性”，等等。

四是良好的工具保障性。用附錄的形式，對各級檔案主管部門及相關(guān)單位開展建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的開展提供了多種實用工具。

自從《指南》實施以來，它對加強我國建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，提升建設(shè)項目檔案管理的整體質(zhì)量和水平，均起到了良好的制度規(guī)范作用。多年的實踐經(jīng)驗表明，《指南》的價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是規(guī)范價值。《指南》的制定和實施，為各級檔案主管部門規(guī)范建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，明確工作重點，提升業(yè)務(wù)指導(dǎo)水平，提供了有效的思想和行動規(guī)范。例如，四川省各級檔案部門和發(fā)改部門聯(lián)合開展了涵蓋能源、教育、民政、環(huán)保、住建、交通、水利、林業(yè)、文化等領(lǐng)域重點項目檔案工作專項督查。督查組按照《指南》的要求，采取“一聽二看三評議四反饋”的形式，對建設(shè)單位執(zhí)行檔案工作法律法規(guī)、營造發(fā)展環(huán)境和提供條件保障，以及開展檔案業(yè)務(wù)建設(shè)、檔案信息化建設(shè)等進行了檢查，不斷提升項目檔案工作規(guī)范化、標準化、信息化管理水平，實現(xiàn)了項目檔案工作與項目建設(shè)同步開展，為服務(wù)大局、服務(wù)中心工作、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻。

二是持續(xù)改進和提升項目檔案工作質(zhì)量的指導(dǎo)價值。在《指南》實施前，雖然各地檔案主管部門都不同程度地開展了建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，但由于缺乏國家層面的制度規(guī)范引導(dǎo)，所以實際工作效果各不相同，但就總體而言工作的規(guī)范化、標準化、信息化管理水平依然存在一定的問題，有的體制機制不夠健全，有的業(yè)務(wù)工作要求過于一般化，有的工作程序和行動要求不清，有的只是注重終驗工作的組織管理而對重大項目缺少預(yù)驗收工作，有的對監(jiān)督指導(dǎo)工作形成的文件材料未做有效的歸檔保存，等等。正因為《指南》和相關(guān)法規(guī)和標準的出臺與持續(xù)改進，才使我國新時代的建設(shè)項目檔案管理工作不僅有了統(tǒng)一、明確的依據(jù)，而且在法律法規(guī)、標準規(guī)范的框架范圍內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)、本行業(yè)的實際情況和項目內(nèi)容與特點，可以持續(xù)加強和改進建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的章則制度內(nèi)容。

三是有效提升了我國項目檔案整體治理能力?！吨改稀返闹贫ê蛯嵤刮覈椖繖n案管理的相關(guān)檔案管理規(guī)范體系建設(shè)和綜合管理能力均得到了有效提升?！吨改稀凡粌H明確了各級檔案主管部門的項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作職責(zé)，同時也為項目建設(shè)單位及參加單位科學(xué)有效地開展項目檔案管理工作提高了行動指南，明確了開展項目文件材料收集、整理共奏的程序和具體要求。在項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作中，檔案主管部門采用“一主多元”的治理理念，通過檔案主管部門主導(dǎo)、建設(shè)單位和參建單位積極參與和配合的工作方式，不斷完善和改進我國建設(shè)項目檔案管理的制度體系和實施力度，使我國項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的治理能力和治理效能都得到了提升。

四是為項目檔案資源體系的建設(shè)提供了行動指南。建設(shè)項目檔案，尤其是重大項目檔案是我國檔案資源體系的重要組成部分。《指南》的實施，不僅有效提升了我國項目檔案工作的整體水平和治理能力，而且也為確保建設(shè)項目檔案的齊全、完整、準確、系統(tǒng)和安全提供了有效的制度規(guī)范保證。

三、對完善《指南》內(nèi)容的幾點建議

第一，通過補充規(guī)定，保證《指南》內(nèi)容與時俱進，并同黨和國家的法律法規(guī)、標準規(guī)范在內(nèi)容規(guī)定上保持高度的一致。在《指南》制定時，由于新修訂的《檔案法》和新的項目檔案管理標準規(guī)范尚未出臺，所以使目前的《指南》中的用語規(guī)范、標準要求等顯得不夠完善。所以，國家檔案主管部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)的補充規(guī)定性的規(guī)范性文件，以保證《辦法》可以在有效期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮良好的規(guī)范、指導(dǎo)作用。

第二，充分考慮到2018年以來，我國檔案事業(yè)改革發(fā)展的需要，尤其是地方檔案行政管理職能和機構(gòu)改革的實際情況，創(chuàng)新建設(shè)項目檔案監(jiān)督檢查工作的模式、組織管理方式，運用檔案治理的新理念、新思想、新理論，整合相關(guān)方的能力條件，共同做好項目檔案的監(jiān)督指導(dǎo)工作，提升我國項目檔案的綜合治理體系和治理能力。尤其是對項目檔案數(shù)字資源的監(jiān)督管理和指導(dǎo)，應(yīng)及時補充相對應(yīng)的新要求、新程序、新工具。

第三，加強項目檔案管理和治理理論的研究，以研促管，不斷提升我國建設(shè)項目檔案的科學(xué)治理質(zhì)量和總體水平。雖然我國的建筑行業(yè)、電力行業(yè)、航空航天行業(yè)等已經(jīng)陸續(xù)發(fā)表了一定數(shù)量的研究論文、課題成果、專業(yè)書籍，但就總體理論研究水平而言，還有較大的提升和改進空間。所以，檔案主管部門在科研選題立項、相關(guān)職稱評定政策、制度標準體系構(gòu)建研究等方面，還應(yīng)加強推動和引導(dǎo)，并對做出成績的科研人員給予物質(zhì)和精神獎勵。

第四，加強項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作的信息化能力建設(shè)和指導(dǎo)力度，提出適應(yīng)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型需要的更為具體的要求、工具和方案。雖然《指南》的3.5“監(jiān)督指導(dǎo)信息化”的規(guī)定中，提出了檔案主管部門“可采用信息技術(shù)手段，開發(fā)建設(shè)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理系統(tǒng)，采集處理建設(shè)項目檔案信息，搭建項目檔案管理數(shù)據(jù)庫、檔案驗收專家?guī)臁钡囊?guī)范要求。但就要求的力度而言，只是一種柔性要求而非剛性要求。建議將“監(jiān)督指導(dǎo)信息化”的要求從“可”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)”，使該項制度要求成為各級檔案主管部門在實踐中必須重視實現(xiàn)的一種剛性規(guī)定。同時，通過增加附錄的內(nèi)容，對如何開發(fā)項目檔案監(jiān)督指導(dǎo)管理系統(tǒng)、如何搭建項目檔案管理數(shù)據(jù)庫等，提供切實的行動指南，或者通過制定相對應(yīng)的項目檔案管理信息化標準等方式，來引導(dǎo)此項工作的深入開展。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院