高鈺濤

（浙江理工大學(xué)，浙江 杭州 310018）

目前，現(xiàn)行的宅基地管理制度與現(xiàn)實(shí)狀況并不匹配。因此，新一輪的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)即將啟動(dòng)，探索宅基地制度的新路徑即將開啟。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議指出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是宅基地改革的重要內(nèi)容之一。確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革順利有序進(jìn)行，政府審批是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)［1-2］。

1 完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的必要性

1.1 防止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地

從某種角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地具有社會(huì)福利和社會(huì)保障的特殊功能。而當(dāng)前，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)越、建造成本較低，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、違法建造住宅的現(xiàn)象逐漸增多，嚴(yán)重違背了相關(guān)法律法規(guī)以及節(jié)約使用土地、保護(hù)耕地的國(guó)策。農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，集體成員才有資格使用宅基地［3］。此外，宅基地具有社會(huì)保障性質(zhì)，即保障農(nóng)民住房?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指對(duì)宅基地具有占有與使用的權(quán)利，不包括收益權(quán)。因此，集體成員以外的人購(gòu)買宅基地使用權(quán)，實(shí)際上是對(duì)集體成員宅基地使用權(quán)這一保障性權(quán)利的侵犯。城鎮(zhèn)居民擁有宅基地使用權(quán)后，為追求高質(zhì)量生活，改變耕地用途，進(jìn)行違法建設(shè)的現(xiàn)象較為普遍，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

1.2 保護(hù)耕地

擁有良好居住條件的前提是先擁有屬于自己的房子，然后根據(jù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行優(yōu)化改善。在這種情況下，由于建設(shè)用地面積的限制和宅基地閑置問題，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民私下利用耕地建房的現(xiàn)象［4］。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的不完善，使宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓更為簡(jiǎn)單、便捷，同時(shí)也帶來(lái)了許多潛在隱患。由此可見，如果在審批過(guò)程中給予宅基地轉(zhuǎn)讓過(guò)多的自由，耕地建房買賣交易將會(huì)如泉水般涌現(xiàn)，農(nóng)村改革也將會(huì)陷入一種更為混亂的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施［5］。

1.3 保護(hù)農(nóng)民住房權(quán)益

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，眾多農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情況下，利用出售宅基地使用權(quán)所得收益在城鎮(zhèn)購(gòu)房已成為一種較為普遍的選擇。然而，當(dāng)出現(xiàn)新房裝修等情況導(dǎo)致新房無(wú)法入住時(shí)，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的人們可能面臨無(wú)房住的問題，不利于社會(huì)的安定。因此，完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度，可以有效保障農(nóng)民的住房權(quán)益。

防治科學(xué)越軌行為，首先需要增強(qiáng)科技工作者的學(xué)術(shù)思想道德教育，每個(gè)科研機(jī)構(gòu)與高校都應(yīng)當(dāng)高舉科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠鞄?，定期?duì)在科研機(jī)構(gòu)工作的人員，以及在校學(xué)生開展學(xué)術(shù)道德思想培訓(xùn)，讓科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)真實(shí)之風(fēng)深深印入每一位工作人員心中，更讓以后從事科研工作的在校學(xué)生，再進(jìn)去工作崗位之前就深刻意識(shí)到守護(hù)科學(xué)真實(shí)性的必要與重要性。

1.4 減少法律糾紛

通過(guò)查閱中國(guó)裁判文書網(wǎng)中關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的案例可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，由于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度存在空白，許多涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的糾紛反映出不同的問題。這些問題的存在極大地影響了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的合法性和公平性，容易造成法律糾紛。因此，建立完善的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度，有助于規(guī)范宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)，減少不必要的法律糾紛。

本次新版(第4版)定義開門見山地闡明了本次更新的要點(diǎn):提出了5個(gè)新概念，更新了多項(xiàng)概念并新增了5項(xiàng)新疾病章節(jié)(表1)。

2 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度實(shí)施現(xiàn)狀

雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》未對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但已經(jīng)有許多試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布了關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的試行規(guī)定。例如，《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第42條規(guī)定，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)審批，其具體審批程序如下：村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員會(huì)議或社員代表會(huì)議民主決策，村民委員會(huì)審核，所在地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）批準(zhǔn)。該試行細(xì)則雖規(guī)定了審批程序，卻未規(guī)定審批的具體內(nèi)容。這極易使有關(guān)工作人員在審批工作中產(chǎn)生迷惑與混亂，導(dǎo)致審批工作開展不到位，從而產(chǎn)生法律糾紛。因此，在實(shí)際宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批流程中，具體操作如下（以浙江省金華市義烏市北苑街道為例）：買賣雙方到北苑街道國(guó)土所申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓，審批表與轉(zhuǎn)讓合同需經(jīng)村經(jīng)濟(jì)組織、街道辦事處、街道國(guó)土所三方蓋章，若買賣雙方屬于跨經(jīng)濟(jì)組織（不同村），則還需要多一份有償使用合同與有償使用發(fā)票（需要村經(jīng)濟(jì)組織的蓋章）。此外，《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實(shí)施辦法（試行）》等文件均對(duì)宅基地審批制度做出了相關(guān)規(guī)定，以全方位限制審批權(quán)力、規(guī)范審批流程。

除此之外，在實(shí)踐過(guò)程中，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度還存在部分問題亟待完善。審批程序不完善將影響后續(xù)手續(xù)的辦理，如宅基地使用權(quán)的登記手續(xù)等。審批程序涉及的部門較多，并且審批部門地理位置不集中，使得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批需要花費(fèi)較多的時(shí)間。在這種情況下，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批人一般先進(jìn)行后續(xù)的程序，之后再對(duì)審批程序進(jìn)行補(bǔ)辦。這不僅使宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)秩序更為混亂，還不利于農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.1 無(wú)地可批

江西省余江縣政府發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用，使宅基地管理工作有序開展。余江縣投入1 500萬(wàn)元組織編制規(guī)劃，選定6家甲級(jí)資質(zhì)規(guī)劃編制單位，按照“多規(guī)合一”的要求，依托農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作成果，編制了行政村總體規(guī)劃和自然村村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全縣116個(gè)行政村、1 040個(gè)自然村規(guī)劃全覆蓋，為農(nóng)民建房確立了依據(jù)，為未來(lái)發(fā)展勾畫了藍(lán)圖。農(nóng)民建房嚴(yán)格遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一面積、“一戶一宅”的原則。

2.2 有地不批

國(guó)家每年撥付給地方的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)是地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而競(jìng)相追逐的稀缺資源。大部分地區(qū)用新增建設(shè)用地指標(biāo)去爭(zhēng)取相關(guān)的項(xiàng)目投資，對(duì)地方財(cái)政、稅收等方面的貢獻(xiàn)率是持續(xù)的、長(zhǎng)久的和可觀的。但若將這部分指標(biāo)分配給農(nóng)村建房戶，相對(duì)于GDP的增長(zhǎng)、勞動(dòng)力的安置轉(zhuǎn)移，安排用于農(nóng)民建房所發(fā)揮出的各類功效不甚明顯。地方政府將此類建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)宅基地的釋放也呈現(xiàn)出消極現(xiàn)象，出現(xiàn)了有地不批的局面［6］。

雖然現(xiàn)行的宅基地審批制度相關(guān)規(guī)定較為全面，實(shí)際審批操作情況較為良好，但是宅基地審批制度依舊面臨著各種各樣的問題。

3 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的改革方向

3.1 減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批周期

鑒于此，筆者認(rèn)為我國(guó)事業(yè)單位在實(shí)施經(jīng)費(fèi)管控的過(guò)程中，單位管理者及相關(guān)人員應(yīng)放眼宏觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，積極轉(zhuǎn)變陳舊思想，主動(dòng)學(xué)習(xí)成本費(fèi)用管控知識(shí)，提高認(rèn)知度和重視程度。唯有主觀上予以重視，才能從根本上接受，才能號(hào)召單位內(nèi)部各部門、各人員共同參與經(jīng)費(fèi)管控之中。與此同時(shí)，有條件的事業(yè)單位還應(yīng)在單位內(nèi)部組織培訓(xùn)和制度宣貫，加強(qiáng)對(duì)成本費(fèi)用管理思想的宣傳，逐漸消除單位員工對(duì)經(jīng)費(fèi)管控的抵觸思想。通過(guò)這種方式，力爭(zhēng)將經(jīng)費(fèi)管控的作用發(fā)揮到最大。

綜上所述，通過(guò)遙感+無(wú)人機(jī)+人工智能+大數(shù)據(jù)+手機(jī)APP的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，形成了一套切實(shí)有效的綠色礦山地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)方法。

減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批周期符合國(guó)家行政審批制度改革的總體要求，體現(xiàn)了以民為本、全心全意為人民服務(wù)的政治理念。同時(shí)，這也使得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易可以按部就班地進(jìn)行，避免由于當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)流程混亂而產(chǎn)生法律糾紛、政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、人力資源浪費(fèi)等問題［7］。借鑒農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)鎮(zhèn)建立的“一個(gè)窗口對(duì)外受理、多部門內(nèi)部聯(lián)動(dòng)運(yùn)行”的農(nóng)村宅基地用地建房聯(lián)審聯(lián)辦制度，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際改革情況，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦和信息共享，創(chuàng)建符合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度［8］。

3.2 下放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限

為把規(guī)劃落到實(shí)處，余江縣規(guī)范農(nóng)民建房審批管理，發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)的集體初審作用，嚴(yán)把建房“七道關(guān)口”（主體資格關(guān)、規(guī)劃關(guān)、面積關(guān)、公示關(guān)、地類關(guān)、退出關(guān)和收費(fèi)關(guān)），實(shí)行建房信息掛牌公示和“四公開、四到場(chǎng)”制度，做到審批流程公開、申請(qǐng)條件公開、建房名單公開、審批結(jié)果公開，現(xiàn)場(chǎng)勘查到場(chǎng)、建設(shè)放線到場(chǎng)、施工過(guò)程到場(chǎng)、竣工驗(yàn)收到場(chǎng)［11-12］。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)和理事會(huì)的職責(zé)，實(shí)行最嚴(yán)厲的問責(zé)制度，徹底改變了農(nóng)民建房無(wú)規(guī)可循、有法不依、有新房無(wú)新貌的舊格局［13］。

4 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的實(shí)踐典型

4.1 江西省余江縣

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展以及人口爆炸式增長(zhǎng)，原有的宅基地已基本達(dá)到飽和狀態(tài)。同時(shí)，符合宅基地退出機(jī)制的農(nóng)民不愿意主動(dòng)退出，而依據(jù)政策政府部門無(wú)法強(qiáng)制其退出。在絕大多數(shù)村莊已無(wú)預(yù)留或空閑建設(shè)用地可用的情況下，若繼續(xù)實(shí)施宅基地審批制度，就只能轉(zhuǎn)向農(nóng)用地。然而，為了保護(hù)耕地，保障糧食安全，國(guó)家要求嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，這使得大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著無(wú)地可批的局面。例如，自2000年以后，北京市基本上很少有區(qū)縣再審批宅基地，目前已處于無(wú)地可批的狀態(tài)。

將部分宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，發(fā)揮基層鎮(zhèn)政府就近管理的作用［9］。下放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限，可在精簡(jiǎn)優(yōu)化政府事務(wù)的基礎(chǔ)上，大幅度節(jié)省人力物力，提高政府辦事效率，方便百姓的日常生活。深化宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批改革，為基層放權(quán)賦能，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快制定賦權(quán)清單，推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和優(yōu)質(zhì)服務(wù)下放到基層，人力、物力、財(cái)力投放到基層。為保證審批權(quán)限承接順利，基層政府需制定相關(guān)制度，避免產(chǎn)生“權(quán)力接不穩(wěn)”的局面。加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批中審查工作的監(jiān)管，利用人工智能、數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等改進(jìn)監(jiān)管方式，推進(jìn)形成審慎監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、公正監(jiān)管與信用監(jiān)管相互促進(jìn)、相互配合的工作格局［10］。

4.2 浙江省義烏市

浙江省義烏市制定了《義烏市農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》，部分宅基地審批權(quán)限下放至農(nóng)村基層組織，突出農(nóng)村農(nóng)民主體地位；完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理，建立健全農(nóng)村土地民主管理組織，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動(dòng)性、積極性和責(zé)任心；建立健全農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制和矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，提升村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理的能力，推動(dòng)建立符合義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地長(zhǎng)效管理機(jī)制。基于宅基地取得置換制度、抵押擔(dān)保制度、入市流轉(zhuǎn)制度、有償使用制度、有償退出制度、產(chǎn)權(quán)明晰制度的順利實(shí)施與開展，部分宅基地審批權(quán)限下放至農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮農(nóng)民的能動(dòng)性，更好地避免了溝通障礙，極大地提高了辦事效率［14-16］。

新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，共提出九大試點(diǎn)任務(wù)?；诖?，義烏市從“全面試”的角度將試點(diǎn)內(nèi)容提煉為“十完善”，全力打造義烏宅基地改革試點(diǎn)“2.0版”。其中，完善宅基地審批制度，即強(qiáng)化宅基地規(guī)劃和用途管制，按照法律規(guī)定完善農(nóng)村宅基地審批制度，結(jié)合“最多跑一次”改革等，方便群眾辦事；完善宅基地監(jiān)管機(jī)制，即落實(shí)鎮(zhèn)（街道）政府屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)鎮(zhèn)（街道）政府宅基地審批和管理的監(jiān)管，創(chuàng)新宅基地執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)宅基地“一張圖”數(shù)字化管理［17-18］。

噴油器噴油壓力低：噴油器噴油壓力偏低，出現(xiàn)早噴早燃現(xiàn)象，導(dǎo)致柴油機(jī)反轉(zhuǎn)。這種情況應(yīng)檢查調(diào)整噴油器噴油壓力，使之達(dá)到規(guī)定值。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的改革，減少村民、屬于不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民、宅基地使用權(quán)共有人等多方的利益沖突，推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)更好的發(fā)展。完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，保障農(nóng)民住房，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，有助于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終達(dá)到保障糧食安全、保護(hù)耕地、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目的。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度的立法化在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)的法治建設(shè)，填補(bǔ)了法律空白，推進(jìn)引領(lǐng)了鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。