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        農(nóng)村土地征收的問題分析及對策研究

        2021-12-02 02:38:22
        農(nóng)村實(shí)用技術(shù) 2021年8期

        樊 菲

        (河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生院,河北 石家莊 050000)

        我國土地國有與土地集體所有并存的特殊土地制度決定了農(nóng)村土地?zé)o疑是個特別的存在,再加上中國作為一個人口大國同時也是農(nóng)業(yè)大國,“三農(nóng)問題”具有重大戰(zhàn)略意義。農(nóng)村土地作為穩(wěn)定市場、保障農(nóng)產(chǎn)品供給的重要基礎(chǔ)資源更是土地管理工作中不可忽視的一環(huán)。我國《土地管理法》經(jīng)過了四次修訂,在不斷優(yōu)化制度、細(xì)化規(guī)定的同時,對農(nóng)村土地的重視程度向來是只增不減。

        作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要物質(zhì)資料,農(nóng)村集體土地是農(nóng)民生活的基本物質(zhì)保障,也正因如此,國家的相關(guān)法律向來嚴(yán)格限制對農(nóng)村集體土地的征收,并且對征收有著明確的程序規(guī)范以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是由于我國幅員遼闊,人口眾多,在社會發(fā)展的過程中,城鎮(zhèn)化一直是穩(wěn)步推進(jìn),法律與政策等在城鎮(zhèn)的落實(shí)程度也就更高。而在農(nóng)村,由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理方式以及文化水平等方面的原因,農(nóng)民對于各項(xiàng)政策與法律法規(guī)不甚了解,加之相關(guān)政策、精神層層傳達(dá)可能有失偏頗、基層干部素質(zhì)不高等原因,導(dǎo)致土地征收制度在農(nóng)村的落實(shí)存在許多問題。尤其是近些年,整體社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得建設(shè)用地的需求與日俱增,其與農(nóng)用地二者間的博弈也就日益劇烈。

        農(nóng)村土地征收中存在的現(xiàn)實(shí)問題:在探究相關(guān)問題之前,明確土地征收的概念是重要前提,我國法律規(guī)定:土地征收是指國家為了公共利益的需要,經(jīng)過法定程序依法對于農(nóng)村集體所有的土地實(shí)施征收并給予相應(yīng)的征地補(bǔ)償。

        1 村集體、村民與政府之間的激烈對抗

        由于土地征收涉及到土地所有權(quán)的改變,即征收后的農(nóng)村土地就從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?,因此在許多農(nóng)民甚至是村集體看來征收農(nóng)村土地屬于剝奪了農(nóng)民集體對于土地的所有權(quán),是對其權(quán)利的減損。在這個過程中,村民、村集體與政府明顯屬于相對立的不同利益主體,村民個人生存的利益與國家追求的社會公共利益產(chǎn)生了激烈的沖突,并且隨著社會的發(fā)展,這種利益主體間的矛盾沖突愈加凸顯,并且漸漸呈現(xiàn)出多種不同種類的矛盾格局。在實(shí)際情況中,很多時候,原本只是涉及利益分配的糾紛,而后卻愈演愈烈上升為社會群體之間的矛盾與對抗,嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

        2 土地征收權(quán)力被濫用

        雖然各類法律法規(guī)包括新修訂的《土地管理法》都有對征收土地以“為了公共利益”為前提的要求,但是“公共利益”的邊界一直很模糊?!稇椃ā分皇鞘谟枇藝艺魇胀恋氐臋?quán)力,卻并未能對其作出具體的限制。新修訂的土地管理法雖然明確了各類允許征收的情形,但是依舊存在“為了實(shí)現(xiàn)公共利益的需要”這個籠統(tǒng)的兜底性表述。對公共利益的具體解釋也就給了政府職能部門或行政領(lǐng)導(dǎo)過多的裁量空間。另外,在土地國有制以及土地有償使用的前提之下,各地政府極易將利益的目光聚集在農(nóng)村的集體土地上,將更多的農(nóng)村土地征收,一方面為滿足其用地需求,另一方面可以增加其財政收入。

        3 土地征收程序不透明、不規(guī)范

        盡管《土地管理法》對于征收程序有著明確且嚴(yán)格的規(guī)定,要求有關(guān)地方政府在征地補(bǔ)償方案確定后進(jìn)行公告,并應(yīng)當(dāng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見。但在實(shí)踐過程中,村集體的參與程度都十分有限,遑論農(nóng)民個體。大多數(shù)時候,村集體的話語權(quán)更多的集中在少數(shù)幾個人身上,且權(quán)力是否能夠牢牢把握在手中又與能否完成征收任務(wù)有著密不可分的關(guān)系,這就使得普通農(nóng)民根本無法以獨(dú)立的權(quán)利主體地位參與到征收協(xié)商談判當(dāng)中。再加上農(nóng)民的文化程度普遍較低、又缺乏暢通的申訴監(jiān)督渠道,就使得農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益難以獲得保障。

        4 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、分配不合理等問題

        雖然修改前的《土地管理法》也規(guī)定了征收補(bǔ)償范圍以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),但是隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,以前的“產(chǎn)值倍數(shù)法”無法準(zhǔn)確的體現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)各不相同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,修訂后的“綜合條件法”也存在適用上的困難,很可能使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場價格差距過大。同時,規(guī)定在補(bǔ)償范圍內(nèi)的“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)”仍舊屬于被征收土地的直接損失。實(shí)際上,農(nóng)民因喪失土地所產(chǎn)生的“殘存土地、鄰接地等”間接損失遠(yuǎn)不止于此。另外,補(bǔ)償費(fèi)用在實(shí)際分配的過程中,層層下發(fā)就存在層層克扣,因此農(nóng)民個體最終能夠獲得的補(bǔ)償費(fèi)用甚少。

        5 其危害性及相關(guān)制度設(shè)計(jì)的原本價值

        以上對農(nóng)村土地征收和補(bǔ)償?shù)牟灰?guī)范情形,有著巨大的潛在的社會危害。首先違規(guī)征收、濫征行為很可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的減少。我國十分重視農(nóng)業(yè),并且強(qiáng)調(diào)“18億畝的耕地紅線”決不可觸碰。濫征必然會使得農(nóng)用地縮減,從而影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,不利于糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給,從而使得物價上漲和經(jīng)濟(jì)下行。其次,由于土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)生活資料,違法征收加上補(bǔ)償發(fā)放不到位會導(dǎo)致許多農(nóng)民失去收入來源與生活保障,影響其生活水平。這在引起農(nóng)民不滿、影響社會穩(wěn)定的同時還有可能阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,有害于我國全面小康社會的建設(shè)。最后,由于征收行為本應(yīng)是由政府依據(jù)法律實(shí)施,但在此過程中因缺少規(guī)制和監(jiān)督導(dǎo)致的不規(guī)范極易降低政府的公信力、損害法律的權(quán)威性。

        我國四次修改《土地管理法》就是為了不斷完善土地管理的科學(xué)性、合理性、有效性。嚴(yán)格規(guī)制征收情形、程序和補(bǔ)償辦法的目的也是要合理利用土地,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,并最大可能地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益,因此,我們應(yīng)該探尋更加行之有效的方法實(shí)現(xiàn)其立法的價值。

        6 對策研究

        1)繼續(xù)推進(jìn)土地管理法立法完善,細(xì)化法律法規(guī)。有法可依是基礎(chǔ),在三農(nóng)問題具有如此重要的戰(zhàn)略價值的背景下,單獨(dú)強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村土地征收制度的規(guī)范絕不為過。有關(guān)部門應(yīng)該細(xì)化《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,尤其是針對征收農(nóng)村土地的程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),都應(yīng)該做出更為明確且細(xì)化的規(guī)定,使其在實(shí)際實(shí)施中更具有可操作性。本著切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、改善農(nóng)民民生的理念,逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)法律的實(shí)用性和系統(tǒng)性,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

        2)適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善相關(guān)分配措施。對于失地的農(nóng)民,應(yīng)該合理的確定其損失,適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大其可獲得的賠償范圍,尤其不可忽視補(bǔ)償農(nóng)民各種各樣的間接損失。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口資源狀況等現(xiàn)實(shí)情況并根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法合理制定本地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式。還要健全配套的分配措施,補(bǔ)償款問題是土地征收問題的核心同時分配也是最容易出現(xiàn)差錯的環(huán)節(jié),完善土地補(bǔ)償費(fèi)的具體分配和管理辦法,應(yīng)該公平、公開、及時發(fā)放征地補(bǔ)償款,在款項(xiàng)到賬后村集體負(fù)責(zé)人應(yīng)該盡快安排規(guī)劃發(fā)放,最好堅(jiān)持分配到戶的原則,落實(shí)到每家每戶,使得農(nóng)民能夠得到實(shí)際的、足額的補(bǔ)償。僅僅是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還必須同時考慮到其社會福利、就業(yè)、教育問題等,保障被征收土地的農(nóng)民生活水平不致下降,且有長遠(yuǎn)的生計(jì)保障,從而保護(hù)失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

        3)加強(qiáng)對農(nóng)村土地征收以及補(bǔ)償金發(fā)放的監(jiān)督和管理。從中央到地方,都要建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系,督促地方政府及基層干部在土地征收的過程中嚴(yán)格履行職責(zé),在貫徹執(zhí)行政策和保障農(nóng)民合法權(quán)益中尋求動態(tài)平衡。從嚴(yán)查處違規(guī)征收、濫用征收權(quán)力、克扣補(bǔ)償款項(xiàng)等有損法律尊嚴(yán)以及侵害農(nóng)民利益的行為。各級紀(jì)檢、監(jiān)察部門也要加大對相關(guān)案件的查處力度,嚴(yán)格依法追究行為人尤其是對土地補(bǔ)償資金進(jìn)行截留、挪用、克扣人的法律責(zé)任。同時,要暢通信訪等監(jiān)督反饋渠道,對于農(nóng)民所反映的在征收過程中出現(xiàn)的問題予以高度的重視并及時作出回應(yīng)。處理好維護(hù)群眾合法權(quán)益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、集體利益與個人利益的關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

        4)要重視對農(nóng)民的普法工作?;鶎咏M織可以通過開展宣講活動、發(fā)放宣傳冊等方式,向農(nóng)民群體普及涉農(nóng)法律法規(guī),使其熟悉土地征收的相關(guān)法律政策以及救濟(jì)途徑。破除農(nóng)村傳統(tǒng)的“官本位思想”,樹立權(quán)利本位的新思維。強(qiáng)化其法律觀念、權(quán)利意識、主人翁意識,提升其在土地征收過程中的參與度與參與能力,使得征收行為能夠更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的意志。

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