□翟 翌 范 奇

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045）

引言

目前，我國(guó)傳統(tǒng)行政組織機(jī)制在應(yīng)對(duì)區(qū)域治理問(wèn)題及當(dāng)前新型社會(huì)問(wèn)題時(shí)常常面臨著各類潛在的、復(fù)雜的、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，政府治理理念與治理方式的轉(zhuǎn)變既不能“罔顧國(guó)情、超越階段”，又不能脫離法治軌道[1]，而實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與治理能力提升的一個(gè)重要組織法依托機(jī)制是行政授權(quán)制度。

理論層面，我國(guó)行政授權(quán)概念因分歧較大而未能構(gòu)建起具有系統(tǒng)性與基礎(chǔ)性的學(xué)說(shuō)，“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”理論已明顯落后于社會(huì)發(fā)展實(shí)踐。第一，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)特定區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)享有“先行先試權(quán)”，如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展地區(qū)等，但“試驗(yàn)授權(quán)”行為的法律地位、性質(zhì)及約束規(guī)則等基礎(chǔ)理論問(wèn)題爭(zhēng)議較大。第二，在“放管服”改革背景下，中央或省級(jí)政府常以“決定”的形式取消和下放部分行政審批權(quán)限，如2020年6月廣西壯族自治區(qū)人民政府以《關(guān)于委托或授權(quán)中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施自治區(qū)級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)（第一批）的決定》（桂政發(fā)〔2020〕10號(hào)）發(fā)文，下放了79項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)，但政府的“決定”通常屬于規(guī)范性文件，這類“機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)”的“下放式授權(quán)”將無(wú)法被歸為“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”，授權(quán)性質(zhì)存疑。第三，雖然私人行政可在一定程度上彌補(bǔ)政府因自身可支配資源有限、專業(yè)能力學(xué)習(xí)與技術(shù)更新滯后而引發(fā)的社會(huì)管理漏洞，是引發(fā)行政組織法變革及行政責(zé)任重新配置的動(dòng)因①代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)施密特·阿斯曼：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)與任務(wù)》，林明鏘等譯，元照出版公司，2009，第267頁(yè)。，但是私人行政主體包括事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)及公民，若將這類授權(quán)組織視為行政機(jī)關(guān)，嚴(yán)苛適用行政組織法則會(huì)吞噬社會(huì)組織活力，顯然傳統(tǒng)行政授權(quán)理論解釋乏力。

社會(huì)的需要和意見(jiàn)常常會(huì)或多或少地走在“法律”的前面[2]。實(shí)踐中我國(guó)授權(quán)類型不局限于行政公權(quán)授予的傳統(tǒng)狹義授權(quán)范疇，而是呈現(xiàn)出內(nèi)外分明、層次分化、國(guó)家與社會(huì)交融的復(fù)雜樣態(tài)。傳統(tǒng)行政授權(quán)理論偏重從行政領(lǐng)域切入，研究授權(quán)現(xiàn)象，相比而言，授權(quán)行政則以“授權(quán)”為中心軸，可涵蓋立法中的授權(quán)、行政中的授權(quán)及社會(huì)中的授權(quán)等各種類型。因此，本文嘗試用授權(quán)行政來(lái)置換傳統(tǒng)行政授權(quán)概念以回應(yīng)目前實(shí)踐中各類新型授權(quán)現(xiàn)象，提高授權(quán)概念的解釋力及推進(jìn)我國(guó)授權(quán)理論的完備與制度體系化。

一、我國(guó)授權(quán)行政的三種樣態(tài)與模式

三種樣態(tài)可從學(xué)界對(duì)授權(quán)理論的階段性探索中導(dǎo)出。立法授權(quán)主要源于對(duì)1989年《行政訴訟法》第25條授權(quán)條款要件的探究，這一過(guò)程可被劃入第一階段；行政授權(quán)主要是2010年后，對(duì)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和授予特定區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)的“先行先試權(quán)”內(nèi)涵的探討，可被劃入第二階段；在此基礎(chǔ)上，“社會(huì)授權(quán)”則是學(xué)界就社會(huì)主體授權(quán)與委托概念進(jìn)行區(qū)分與爭(zhēng)鳴的過(guò)程中被析出來(lái)的，可被劃入第三階段。

（一）對(duì)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的辨析

對(duì)于立法授權(quán)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為這里的授權(quán)主體是法律法規(guī)，內(nèi)容是通過(guò)法定方式對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行設(shè)定和配置，因此行政機(jī)關(guān)本身不具備自主授權(quán)資格①代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996，第76頁(yè)；葉必豐主編《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2003，第136頁(yè)等。；另一種說(shuō)法是，行政訴訟法中的授權(quán)本質(zhì)是一種行政職權(quán)設(shè)定，而行政授權(quán)僅指行政主體通過(guò)法定程序委任另一行政機(jī)關(guān)或組織以行政職權(quán)的行為，因而視這一行為為行政委托②代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)胡建淼主編《行政法學(xué)（第四版）》，法律出版社，2015，第548頁(yè)。；在此基礎(chǔ)上有學(xué)者總結(jié)，行政授權(quán)應(yīng)指職權(quán)再分配，核心要素是“經(jīng)其行政職權(quán)原授予機(jī)關(guān)同意或者許可……自主將其自身?yè)碛械男姓殭?quán)的部分（或全部）通過(guò)授權(quán)決定的方式授予其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他行政機(jī)關(guān)、組織行使”[3]。第一階段爭(zhēng)論的重點(diǎn)是：授權(quán)主體是誰(shuí)？因?yàn)槭跈?quán)主體決定授權(quán)客體及行為性質(zhì)。由于行政機(jī)關(guān)具有行政立法權(quán)，因此“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”內(nèi)涵到底是立法設(shè)定還是行政職權(quán)轉(zhuǎn)讓，在客觀上是存疑的。而以立法形式作為行政授權(quán)的前提，客觀上過(guò)多地限制了行政自主發(fā)展（執(zhí)法權(quán)下沉到底）的實(shí)踐。

（二）對(duì)“先行先試權(quán)”內(nèi)涵的探討

此類授權(quán)的主體較為明確，一般是立法機(jī)關(guān)（人大及其常委會(huì)），但學(xué)界對(duì)授權(quán)客體及行為性質(zhì)的理解爭(zhēng)議不斷。如，憲法學(xué)者認(rèn)為這類授權(quán)行為屬于法律的修改③代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，《東方法學(xué)》2014年第2期；劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題》，《政治與法律》2014年第2期等。；在此基礎(chǔ)上有的學(xué)者認(rèn)為其不是授權(quán)立法或變通規(guī)定，而是“法律修改的‘試驗(yàn)?zāi)Ｊ健盵4]；行政法學(xué)者認(rèn)為這類“改革試驗(yàn)授權(quán)屬于類似特許的特別授權(quán)”[5]。實(shí)際上，改革試驗(yàn)授權(quán)的本質(zhì)是調(diào)整與重塑政府自主創(chuàng)新權(quán)限，不可避免對(duì)現(xiàn)有法律框架造成沖擊；對(duì)授權(quán)客體及行為性質(zhì)進(jìn)行分析界定，目的是將被授予的創(chuàng)新權(quán)力納入已有法治規(guī)則進(jìn)行控制，在立法與行政之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶鈾C(jī)制。

（三）對(duì)社會(huì)主體授權(quán)與委托的界分

授權(quán)一詞與英文delegation最接近，泛指權(quán)力流轉(zhuǎn)與權(quán)力行使資格的轉(zhuǎn)移，德國(guó)和日本也稱其為“委任”；在民法體系中，授權(quán)與委托無(wú)本質(zhì)差別，都是權(quán)限代理的一種方式，但在行政法體系中兩者具有差異。《行政訴訟法》中一般以有無(wú)“法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定”作為兩者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，換言之，無(wú)“法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定”的授權(quán)屬于委托。按此邏輯，行政委托可以無(wú)法律依據(jù)，在“范凱訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府等行政協(xié)議案”中，安徽省高級(jí)人民法院就持此觀點(diǎn)④法院認(rèn)為：“如果沒(méi)有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒(méi)有專業(yè)性方面的特殊要求，行政機(jī)關(guān)可以將某一事項(xiàng)的一部或全部委托給其他行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政機(jī)關(guān)乃至私人組織具體實(shí)施。”具體見(jiàn)“范凱訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府等行政協(xié)議案”，北大法寶：https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f31437dc01cda4d38015d3d9b55a1b75cdbdfb.ht?ml?keyword=%E8%8C%83%E5%87%AF%20，訪問(wèn)日期：2020年9月27日。。但三大部門法條款，如《行政處罰法》第18條、《行政許可法》第24條及《行政強(qiáng)制法》第17條等，卻持相反態(tài)度，特定行政職權(quán)不僅需要有法律依據(jù)，甚至原則上禁止委托。因此，以“法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定”作為兩者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在一定的漏洞，也反映出授權(quán)與委托界限之模糊⑤如有觀點(diǎn)也認(rèn)為行政處罰委托實(shí)質(zhì)是一種“間接授權(quán)”，參見(jiàn)孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，《政治與法律》2018年第4期。。

兩者界限模糊的狀況除了緣于《行政訴訟法》自身規(guī)定得不明確外，從實(shí)踐看還有兩點(diǎn)社會(huì)動(dòng)因。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中，原有承擔(dān)行政職權(quán)的事業(yè)單位、企業(yè)等組織與行政機(jī)關(guān)雖已全面分離，但實(shí)際上仍繼續(xù)承擔(dān)一部分行政任務(wù)，對(duì)這部分因體制改革而暫無(wú)“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)規(guī)定”的“遺留職權(quán)”所作出的具有公權(quán)特質(zhì)的行為，只能作權(quán)宜之計(jì)——“視為”委托①當(dāng)然這類行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移現(xiàn)今已逐漸被行政特許制度吸收與承接。參見(jiàn)黃娟：《行政委托內(nèi)涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期。。其次，合作行政的形式進(jìn)一步消解了國(guó)家與社會(huì)的界限。國(guó)務(wù)院近年來(lái)發(fā)布了多部探索政府與社會(huì)進(jìn)行公私合作的“方案”與“意見(jiàn)”，如2015年發(fā)布的《推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的公私合作，2020年《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步部署了通過(guò)建立社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)行政任務(wù)的體制機(jī)制，這為行政權(quán)力運(yùn)行提供了新的邏輯鏈。新時(shí)代行政法學(xué)在理論研究與治理實(shí)踐中已然認(rèn)識(shí)到，“確保行政實(shí)效性的制度不應(yīng)當(dāng)僅限于處罰、強(qiáng)制等，也應(yīng)當(dāng)包括計(jì)劃、指導(dǎo)和契約等”[6]。合作行政催生了第三種授權(quán)形態(tài)與模式，即國(guó)家向“社會(huì)主體”授權(quán)，這既是歷史的產(chǎn)物，也是實(shí)踐的需要。這類“授權(quán)”按照傳統(tǒng)理論，主要會(huì)面臨兩重困境：其一，未能充分消解承擔(dān)行政職權(quán)的事業(yè)單位、企業(yè)等組織身份定位上存在的“自主”與“授權(quán)”之間的張力，如高校公法地位一直游走于“社團(tuán)自治”與“國(guó)家行政”之間；其二，對(duì)公私合作中以行政協(xié)議、行政特許等方式或其他法定形式取得公權(quán)力（利）的私主體，如何適用公法規(guī)則的研究有待深入。因此，可將其置于整個(gè)授權(quán)理論體系作為與前述兩階段授權(quán)模式并列的第三種模式。

綜合前述，我們認(rèn)為，三類討論事實(shí)上是按照授權(quán)主體、受權(quán)主體、授權(quán)客體、授權(quán)路徑及授權(quán)結(jié)果的不同，對(duì)三種模式進(jìn)行的分階段的系統(tǒng)研究。同時(shí)，三類授權(quán)模式實(shí)際上蘊(yùn)含著行政權(quán)力在三類主體間的互動(dòng)：立法授權(quán)實(shí)質(zhì)是行政于立法邊界的重塑，是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)，其結(jié)果是行政機(jī)關(guān)獲得更大的自主權(quán)；行政授權(quán)實(shí)質(zhì)是行政職權(quán)的內(nèi)部再分配，是上下級(jí)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，其結(jié)果是作為受權(quán)主體的被授權(quán)行政機(jī)關(guān)獲得相應(yīng)職權(quán)；“社會(huì)授權(quán)”其實(shí)是“授權(quán)社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)行政與社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)，其結(jié)果是行政權(quán)轉(zhuǎn)化、社會(huì)組織獲得更大“自治權(quán)利”（具體見(jiàn)表1）。下文對(duì)三種授權(quán)模式內(nèi)涵、要素及控制逐次展開(kāi)。

表1 三種授權(quán)理論模式

二、立法授權(quán)行政：立法與行政之界分

行政緣何需要立法授權(quán)？樸素地講是“法無(wú)授權(quán)不可為”理念的落實(shí)，進(jìn)一步而言可追溯到傳統(tǒng)大陸法系“法規(guī)創(chuàng)造力”原理，即“一切法規(guī)均應(yīng)由法律來(lái)創(chuàng)造”[7]。隨著一國(guó)法治由“憲法創(chuàng)制”階段走向“憲法實(shí)施”階段，全社會(huì)破舊立新的訴求與完全遵守“法規(guī)創(chuàng)造力”原理或所謂的法律“全面保留”之間必將存在張力。如，實(shí)踐中存在一定量未經(jīng)授權(quán)的職權(quán)命令規(guī)范（譬如我國(guó)許多城市實(shí)行的購(gòu)房限購(gòu)辦法等）；歷史上也經(jīng)歷了“全面保留”到“侵害保留”的學(xué)說(shuō)流變；從語(yǔ)義邏輯上看，立法對(duì)某些特定事項(xiàng)進(jìn)行保留或授權(quán)應(yīng)視作一種但書(shū)、一種例外，正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有自主創(chuàng)設(shè)權(quán)才需要立法設(shè)置排除規(guī)定②即《立法法》第8條、第9條關(guān)于法律保留的規(guī)定，間接肯定了國(guó)務(wù)院不僅可以進(jìn)行授權(quán)立法，也可以先于立法者對(duì)一些事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。參見(jiàn)謝立斌：《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》，《政法論壇》2018年第6期。。因此，“活的”立法授權(quán)應(yīng)是一種超越教義原理的例外，是在一個(gè)較為成熟穩(wěn)固的憲制框架下實(shí)現(xiàn)立法與行政權(quán)限的動(dòng)態(tài)調(diào)整與有效界分。

（一）立法與行政的互動(dòng)類型

立法與行政的關(guān)系頗為復(fù)雜。域外有學(xué)者將其描述為一種零和關(guān)系，也有從功能角度用“Vis?cosity”（粘性）和“Constraint”（約束）來(lái)描述這種互動(dòng)過(guò)程，還有的以立法為中心，確立了“附和型、順從型、合作型、模糊型和強(qiáng)勢(shì)型”五種地位樣態(tài)[8]。當(dāng)代立法與行政整體上是一種合作與沖突關(guān)系，權(quán)限分配模型大致可分為“分離型”與“下降型”：前者是指以憲法為“塔尖”，在制定法系統(tǒng)中立法與行政處于一種或多種分離狀態(tài)；后者是指在制定法系統(tǒng)中立法與行政一體化，行政是立法的執(zhí)行（下屬），嚴(yán)格遵循自上而下原理[9]。顯然，“下降型”權(quán)限分配模型是法律“全面保留”原則的再現(xiàn)，不符合立法授權(quán)作為一種但書(shū)或例外的邏輯前提，我國(guó)立法授權(quán)分配模式需從“分離型”模型中展開(kāi)。

“分離”意指在憲法之下“立法”和“行政”彼此自主與獨(dú)立，“行政”又可分為行政立法與行政行為，因此如何“分離”需要界定“人大立法”“行政立法”和“行政行為”三者之間的關(guān)系?！叭舜罅⒎ā迸c“行政立法”一般會(huì)存在權(quán)限競(jìng)合，有必要設(shè)置相應(yīng)的沖突調(diào)整規(guī)則，如針對(duì)“行政”的保留原則、針對(duì)“立法”的專屬事項(xiàng)或自治行政等。但無(wú)論是民主性抑或政治決斷能力，議事機(jī)構(gòu)總體上比行政部門更具優(yōu)勢(shì)，“行政”向議事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)也是大多數(shù)國(guó)家的憲制傳統(tǒng)。由此，衍生出一種既保證法律優(yōu)先又保有兩者相對(duì)“分離”的權(quán)力互動(dòng)理論規(guī)則，法律授權(quán)是最為普遍的方式。按照授權(quán)強(qiáng)度遞增次序，可分為三類：“德國(guó)式的‘明示具體授權(quán)’”“英美等國(guó)家的‘明示寬泛授權(quán)’”和“法國(guó)式的‘默示授權(quán)’”[9]。德式條件最為嚴(yán)苛，要求必須有法律的明確規(guī)定及對(duì)內(nèi)容、目的和范圍進(jìn)行限定；英美等國(guó)家規(guī)定得較為原則，在大多數(shù)情況下禁止授權(quán)只是一個(gè)“迷思”，“未對(duì)寬泛的授權(quán)加以真正約束”[10]；法式條件最為寬松，允許地方政府有“專屬事項(xiàng)”權(quán)限，地方各級(jí)政權(quán)本質(zhì)是一種“契約政治”[11]。

（二）作為“分離型”樣本的我國(guó)特區(qū)授權(quán)

我國(guó)《憲法》第58條、第85條分別確立了“立法”與“行政”的規(guī)范內(nèi)涵，但憲法條款規(guī)定通常過(guò)于原則，國(guó)務(wù)院是否存在自主行政立法權(quán)限直至近年來(lái)才逐漸有所統(tǒng)一①代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)門中敬：《“立法”和“行政”概念的憲法解釋》，《政法論壇》2019年第5期；謝立斌：《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法》，《政法論壇》2018年第6期；黃宇驍：《立法與行政的權(quán)限配置》，《法學(xué)家》2020年第1期等。。結(jié)合《憲法》第85條、第89條，《立法法》第65條，《國(guó)務(wù)院組織法》第5條以及相關(guān)單行法律法規(guī)，有條件地承認(rèn)“立法”與“行政”的分離本質(zhì)上是國(guó)家治理時(shí)功能主義視角下權(quán)力機(jī)構(gòu)“結(jié)構(gòu)制約性”特征的內(nèi)在要求[12]。也有學(xué)者稱此為行政保留，包括“組織權(quán)、事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事權(quán)”等核心領(lǐng)域事項(xiàng)[13]。保留的存在即為“分離型”立法授權(quán)模式預(yù)留了空間，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的“立法試驗(yàn)改革”可作為“分離型”權(quán)限動(dòng)態(tài)調(diào)整的一個(gè)極佳的觀察樣本。

“分離型”立法授權(quán)本質(zhì)上是對(duì)立法與行政權(quán)力界限的重塑，這種互動(dòng)關(guān)系是由公法的內(nèi)在構(gòu)造——分配法所決定②代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)太田匡彥：《行政分配的構(gòu)造與程序》，魯鵬宇譯，《公法研究》2016年第2期。。就我國(guó)而言，國(guó)務(wù)院及地方政府雖擁有憲法及組織法授予的相對(duì)寬泛的秩序管理與維護(hù)職權(quán)，但原則上不可突破《立法法》規(guī)定的法律保留及法律優(yōu)先事項(xiàng)。在功能區(qū)政府治理創(chuàng)新過(guò)程中，比如粵港澳大灣區(qū)不可避免會(huì)觸及海關(guān)、稅收、金融、走私犯罪等法律保留事項(xiàng)，若未得到立法授權(quán)，大灣區(qū)地方政府原則上不得行使相應(yīng)事權(quán)。一旦獲得特定事項(xiàng)的立法授權(quán)則意味著作為分配者的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“立法”與“行政”各自權(quán)限進(jìn)行了微調(diào)，“行政”在授權(quán)范圍及期限內(nèi)獲得“解禁”，擴(kuò)大了自身的權(quán)限邊界。這在一定程度上類似于全國(guó)人大對(duì)香港及澳門特別行政區(qū)的授權(quán)，被授權(quán)地區(qū)獲得相應(yīng)的行政“自治權(quán)”。

“分離型”授權(quán)主要有四類：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)類，主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代，全國(guó)人大及其常委會(huì)以“立法決定”的形式授予“一省四市”行政立法權(quán)；二是改革試驗(yàn)區(qū)類，包括國(guó)家級(jí)新區(qū)和綜合配套區(qū)等，國(guó)家先后批準(zhǔn)這類區(qū)域在行政體制改革、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、城市建設(shè)規(guī)劃、綠色發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等方面的“法治先行權(quán)”；三是自貿(mào)區(qū)類，全國(guó)人大常委會(huì)以“決定”的形式授權(quán)國(guó)務(wù)院在特定區(qū)域自主實(shí)施某些法律規(guī)定的行政審批權(quán)；四是協(xié)同創(chuàng)新區(qū)類，如2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，2020年通過(guò)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，形成特定功能區(qū)法治“優(yōu)惠空間”，為立法權(quán)限獲取提供政治基礎(chǔ)。四類授權(quán)形式并不統(tǒng)一，有一攬子授權(quán)式，如對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)；也有授權(quán)暫時(shí)停止適用有關(guān)法律規(guī)定，如對(duì)自貿(mào)區(qū)的授權(quán)；還有空白授權(quán)有待相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)一步明確，如協(xié)同創(chuàng)新區(qū)的授權(quán)。由此授權(quán)效果互有差異，在授權(quán)強(qiáng)度類型上兼具“英美等國(guó)家的‘明示寬泛授權(quán)’”和“法國(guó)式的‘默示授權(quán)’”效果；具體這類權(quán)力是部分還是全部授出、權(quán)限大小以及時(shí)限等取決于授權(quán)決定的釋明程度。

（三）對(duì)立法授權(quán)的控制

對(duì)授權(quán)的約束是憲法等法律允許其進(jìn)行實(shí)施的前提。約束可從實(shí)體和程序兩個(gè)方面著手，《立法法》第10條第1款對(duì)其作了原則性規(guī)定，其中對(duì)授權(quán)目的、事項(xiàng)和范圍要求是一種實(shí)體要求，而授權(quán)期限、原則，以及第3款中的形式及步驟則是一種程序要求。

1.實(shí)體方面。首先，授權(quán)目的可借助比例原則、目的正當(dāng)性來(lái)判斷，基于權(quán)力機(jī)關(guān)公共利益代表者角色，會(huì)對(duì)設(shè)定某個(gè)授權(quán)目的享有廣泛的裁量權(quán)，需以“緊迫的”“實(shí)質(zhì)的”公共利益及人權(quán)、實(shí)質(zhì)正義標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“公權(quán)力行為者的主觀意圖（subjec?tive intentions）”進(jìn)行調(diào)查，“將各種不同的主觀意圖變?yōu)閱我坏恼鎸?shí)目的的任務(wù)”[14]；立法機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)的授權(quán)通常是“改革憲法”的內(nèi)在要求，授權(quán)目的較為容易通過(guò)審查。其次，授權(quán)事項(xiàng)、范圍大小可從主體權(quán)限來(lái)判斷，全國(guó)人大常委會(huì)擁有充分的立法權(quán)限，一般不會(huì)違反權(quán)限規(guī)定，但應(yīng)注意全國(guó)人大常委會(huì)不可僭越全國(guó)人大的權(quán)限，即涉及國(guó)家基本法事項(xiàng)只能由全國(guó)人大授權(quán)。最后，授權(quán)事項(xiàng)、范圍應(yīng)符合明確性要求，減少不確定性法律概念的適用，做到“一事一授權(quán)”，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)的后續(xù)監(jiān)督，如《立法法》第10條、第11條規(guī)定了授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施情況報(bào)告制度，以備及時(shí)終止和收回被授予的權(quán)力。

2.程序方面。其一，根據(jù)《立法法》第10條第2款，授權(quán)期限原則上不得超過(guò)五年。目前四類授權(quán)的期限規(guī)定缺失，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)時(shí)未規(guī)定具體時(shí)限，1982年《地方組織法》規(guī)定“較大的市”獲得地方立法權(quán)后，其時(shí)限在實(shí)質(zhì)上被終止；而自貿(mào)區(qū)及協(xié)同創(chuàng)新治理區(qū)等的授權(quán)也未明確具體時(shí)限，后續(xù)授權(quán)必須明確這一要求。其二，堅(jiān)持禁止轉(zhuǎn)授原則。不論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還是協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，不得將授予的權(quán)力向下級(jí)和其他機(jī)構(gòu)組織轉(zhuǎn)移。其三，完善授權(quán)形式及步驟。鑒于授權(quán)的形式并不統(tǒng)一，授權(quán)的具體程序也會(huì)存在差異，如對(duì)自貿(mào)區(qū)授權(quán)，有觀點(diǎn)認(rèn)為可比照法律修改、法律廢止的程序進(jìn)行①代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。；但對(duì)協(xié)同創(chuàng)新區(qū)“法治先行權(quán)”的授予，是由中共中央通過(guò)“特定區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃綱要”的形式作出的，目前這類授權(quán)內(nèi)容和程序都較為模糊，有必要將這種“寬泛授權(quán)”回歸到“一區(qū)域一授權(quán)和一事一授權(quán)的精準(zhǔn)授權(quán)”的軌道上來(lái)[15]，由全國(guó)人大及其常委會(huì)以單個(gè)“決定”的方式授出。

三、行政授權(quán)行政：行政職權(quán)之分配

“行政機(jī)關(guān)向機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)”的授權(quán)是政府“放管服”體制改革過(guò)程中行政權(quán)力調(diào)整與下放的必然產(chǎn)物②如2018年《江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市及縣區(qū)可以“將經(jīng)濟(jì)管理、投資服務(wù)等權(quán)限依照法定程序賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”；《汕頭市應(yīng)急管理局關(guān)于行政職權(quán)下放授權(quán)由區(qū)（縣）實(shí)施的公告》（2019）中，將原由市應(yīng)急管理局實(shí)施的“危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)”等13項(xiàng)行政職權(quán)下放授權(quán)由各區(qū)（縣）應(yīng)急管理局實(shí)施。這類例證比比皆是。。目前行政授權(quán)理論仍然在“法律授權(quán)”與“行政職權(quán)轉(zhuǎn)移”之間徘徊，但依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，政府間的權(quán)力轉(zhuǎn)移并非都是行政授權(quán)，如2020年廣西壯族自治區(qū)政府對(duì)自貿(mào)區(qū)行政權(quán)限調(diào)整時(shí)，明確一部分行政許可事項(xiàng)下放屬于行政委托。問(wèn)題是，同為以“政府決定”形式調(diào)整的權(quán)力事項(xiàng)，卻產(chǎn)生了不同的法律效果，有違實(shí)質(zhì)公平；實(shí)際上，是否得到“法律”明文規(guī)定往往并不影響行政授權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以“法律”作為界分標(biāo)準(zhǔn)不但會(huì)導(dǎo)致授權(quán)與委托界限不清晰，還忽視了“立法”和“行政”分離型情形下行政自主性的一面。“行政機(jī)關(guān)向機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)”的授權(quán)被視為對(duì)“公務(wù)員的法律”而非“法律人的法律”[16]，屬于行政組織法的范疇。行政組織法因常被視為對(duì)行政主體權(quán)能（職能）進(jìn)行有效配置的一種內(nèi)部技術(shù)規(guī)范（如三定方案）而降低了應(yīng)享有的學(xué)術(shù)關(guān)切。事實(shí)上在認(rèn)可“立法”和“行政”適度分離的情形下，“內(nèi)部性”很大程度上決定了行政組織法自身的正當(dāng)性，以法律保留（“外部法”）作為其唯一的正當(dāng)性理由并不符合現(xiàn)實(shí)情況，行政機(jī)關(guān)擁有一定程度上不被立法或司法制約的自治權(quán)③如在美國(guó)，“行政權(quán)屬于總統(tǒng)”，總統(tǒng)擁有對(duì)行政命令的制定與解釋權(quán)。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法（下）》，中國(guó)法制出版社，2005，第849、855頁(yè)。在法國(guó)，《法蘭西第五共和國(guó)憲法》第37條第1款規(guī)定，“凡法律范疇以外之一切其他事項(xiàng)均屬行政法規(guī)性質(zhì)”。由于這類法規(guī)不需要法律的根據(jù)，也被稱為“行政機(jī)關(guān)自主條例”，此條實(shí)質(zhì)確立了行政事項(xiàng)的保留原則。具體參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社，2015，第111頁(yè)。。行政授權(quán)作為行政職權(quán)之分配技術(shù)體現(xiàn)的正是行政“內(nèi)部性”特質(zhì)，以立法（法律、法規(guī)、規(guī)章）形式限定其范圍不僅存在理論上的弊端，更難以有效回應(yīng)國(guó)家治理實(shí)踐層面的自主性要求。

（一）行政授權(quán)的兩種類型與實(shí)踐問(wèn)題

1.縱向?qū)用妫骸把氲亍毙姓聶?quán)配置及問(wèn)題

“委托—行政分工型”和“授權(quán)—法定分權(quán)型”是“央地互動(dòng)”的兩類主要情形：前者強(qiáng)調(diào)地方行政相對(duì)于中央的附屬或“派生”性，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間是“分工”關(guān)系，地方行政不具有對(duì)話和抗衡上級(jí)的自主性權(quán)力；后者強(qiáng)調(diào)兩者在各自的權(quán)限范圍內(nèi)是合作與對(duì)話關(guān)系，授權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方事權(quán)法定化、自主化的有效途徑①就兩種類型的主要區(qū)分，參見(jiàn)封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6期。。以往我國(guó)“央地”間權(quán)力配置經(jīng)常陷入以行政性、政策性為主導(dǎo)的“收放權(quán)”循環(huán)怪圈，一個(gè)重要原因是：傳統(tǒng)行政授權(quán)理論以立法（法律、法規(guī)、規(guī)章）形式限定授權(quán)范圍，導(dǎo)致以其他法規(guī)范為依據(jù)的“央地”權(quán)力配置形式不能認(rèn)定為“法律授權(quán)”，消解了地方行政的自主性能力，造成“央地”行政事權(quán)的高度相似與“非平等性”后果。

以行政執(zhí)法權(quán)重心下移為例，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事權(quán)如何實(shí)現(xiàn)配置是“央地互動(dòng)”中一個(gè)重要的實(shí)踐問(wèn)題。行政執(zhí)法權(quán)重心下移的目的是賦予基層政權(quán)自主權(quán)能，以解決地方規(guī)章制度供給的缺位，實(shí)質(zhì)是法定執(zhí)法主體的變更。這種下移有兩種主要形態(tài)：一是上下級(jí)職能部門之間執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，二是政府或職能部門的執(zhí)法權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府轉(zhuǎn)移，這也是“執(zhí)法權(quán)下沉到底”改革的要求。但地方政府職能部門及縣級(jí)行政機(jī)關(guān)通常不具備行政立法權(quán)，除法律明文規(guī)定外，大多數(shù)時(shí)候這種行政執(zhí)法權(quán)重心下移不屬于行政授權(quán)，不具備實(shí)質(zhì)變更執(zhí)法主體的效力，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)改革初衷。

2.橫向?qū)用妫簠^(qū)域協(xié)同治理及問(wèn)題

特定功能區(qū)的形成與改革深化已成為我國(guó)行政法研究的一項(xiàng)新任務(wù)。在性質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)的橫向合作必然會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)間管轄權(quán)的“讓渡”，要求行政組織法的介入。由于我國(guó)相關(guān)組織法并沒(méi)有對(duì)區(qū)域合作進(jìn)行規(guī)范，作為組織法機(jī)制的行政授權(quán)又必須有“法律”的明確規(guī)定，區(qū)際合作的組織法障礙為承擔(dān)相應(yīng)組織法功能的行為法機(jī)制提供了契機(jī)，區(qū)域行政合作協(xié)議、合作備忘錄、黨政聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制涌現(xiàn)。但是，“區(qū)域協(xié)議”或“備忘錄”以及聯(lián)席會(huì)議的法律性質(zhì)尚不明確，如2019年最高人民法院《審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確將“區(qū)域協(xié)議”排除在外。行為法機(jī)制的效力模糊，會(huì)導(dǎo)致在管轄權(quán)轉(zhuǎn)移、公務(wù)移交及政府財(cái)產(chǎn)所有權(quán)變更時(shí)就適用委托、授權(quán)抑或私法規(guī)則的問(wèn)題不甚明確，一定程度上使得區(qū)域行政合作工作游離于法治規(guī)則之外。從法德等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，區(qū)域合作治理的法治化需充分發(fā)揮組織法機(jī)制——行政授權(quán)的職權(quán)配置功能，以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)間管轄權(quán)的合法、有效“讓渡”。

（二）行政授權(quán)的立法原旨

我國(guó)行政授權(quán)問(wèn)題的癥結(jié)在于立法（以法律、法規(guī)、規(guī)章形式）限定了其適用范圍，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)間職權(quán)轉(zhuǎn)移這類“真正的行政授權(quán)”類型被排除。那么，有必要從立法原旨的角度揭示其為何要設(shè)置這種“法律”限制。在20世紀(jì)90年代《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的初期，行政法治的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)形式法治，即行政機(jī)關(guān)一切活動(dòng)必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，并對(duì)其行為后果負(fù)責(zé)；相比地方機(jī)關(guān)或下級(jí)機(jī)關(guān)，中央機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)更容易獲得合法性信任基礎(chǔ)，因此在行政授權(quán)創(chuàng)設(shè)初期只承認(rèn)法規(guī)層面的授權(quán)，后來(lái)隨著法治建設(shè)進(jìn)程的加快和法治政府水平的提高，規(guī)章授權(quán)才逐漸被認(rèn)可。由此可以揭示“法律”限制的第一個(gè)目的：有效監(jiān)督“下級(jí)機(jī)關(guān)”、嚴(yán)格依法行政。與之對(duì)應(yīng)的是，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府的基本要義，雖然上級(jí)機(jī)關(guān)具備更多的合法性信任基礎(chǔ)，但也必須警惕上級(jí)機(jī)關(guān)濫用授權(quán)機(jī)制“下放”或“推脫”應(yīng)承擔(dān)的、由職權(quán)帶來(lái)的責(zé)任，因此無(wú)“法律”規(guī)定的授權(quán)被視為委托，進(jìn)而不產(chǎn)生責(zé)任轉(zhuǎn)移效果，由此可以揭示“法律”限制的第二個(gè)目的：有效防止“上級(jí)機(jī)關(guān)”出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象。

（三）構(gòu)建符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理實(shí)踐情境的行政授權(quán)與監(jiān)督規(guī)則

如何利用好現(xiàn)有的法律體系（特別是行政規(guī)范性文件）作為行政機(jī)關(guān)迅速應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、實(shí)施行政任務(wù)的依據(jù)，決定著法治政府提速、轉(zhuǎn)型的質(zhì)量。我們認(rèn)為可突破當(dāng)前行政授權(quán)的立法形式限定，降低行政授權(quán)的門檻，將行政授權(quán)依據(jù)擴(kuò)展至規(guī)范性文件，以回應(yīng)地方政府尤其是基層政府的治理需求，實(shí)現(xiàn)行政授權(quán)的內(nèi)部化、普遍化。同時(shí)，監(jiān)督模式從“立法事前限定”向事中、事后模式過(guò)渡，以防止濫用授權(quán)，提高監(jiān)督實(shí)效。

第一，行政授權(quán)事中監(jiān)督主要是行政層級(jí)監(jiān)督。行政層級(jí)監(jiān)督的方式較為多元，包括：“報(bào)告、檢查、審批、備案、撤銷和改變、懲戒”等[17]。內(nèi)容上可進(jìn)一步分為三類：法律監(jiān)督，是審查下級(jí)機(jī)關(guān)所為行為的合法性；事務(wù)監(jiān)督，又稱專業(yè)監(jiān)督，是審查下級(jí)機(jī)關(guān)所為個(gè)別決定的合目的性及合法性；勤務(wù)監(jiān)督，又可稱為一般機(jī)關(guān)之監(jiān)督，是審查下級(jí)機(jī)關(guān)人力及物力之配置，包括人事問(wèn)題之處置等是否符合規(guī)定[18]。一方面應(yīng)注重對(duì)授出的行政職權(quán)進(jìn)行合法及合目的性評(píng)估，利用備案、報(bào)告與檢查手段及時(shí)了解、監(jiān)察下級(jí)機(jī)關(guān)職權(quán)行使?fàn)顩r，對(duì)影響范圍較大、涉及重大權(quán)益的授權(quán)決定可建立案件定期評(píng)估審查機(jī)制，對(duì)違法和超越職權(quán)的行為進(jìn)行撤銷和變更，并及時(shí)終止與收回授予的權(quán)限。另一方面注重對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的勤務(wù)監(jiān)督，對(duì)違法和超越職權(quán)行為中的責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，銜接《監(jiān)察法》應(yīng)然所涵的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任法定化、解決問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)專門化、提升問(wèn)責(zé)決定權(quán)威性”之功能[19]，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力服務(wù)于民的法治政府建設(shè)目標(biāo)。

第二，事后監(jiān)督主要是司法權(quán)限審查。從域外經(jīng)驗(yàn)看，機(jī)關(guān)訴訟是專門處理行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)之間因權(quán)限問(wèn)題引發(fā)爭(zhēng)議的一類行政訴訟類型，其兼具有“保權(quán)”與“控權(quán)”之功能。這一方面有利于明確各級(jí)機(jī)關(guān)間的權(quán)限，保障地方及公務(wù)分權(quán)的實(shí)施，另一方面能對(duì)越權(quán)行為進(jìn)行糾偏，防止職權(quán)的濫用①機(jī)關(guān)訴訟的目的就是為了“糾正越權(quán)行為”，有效保障“地方分權(quán)”和“公務(wù)分權(quán)”的實(shí)施展開(kāi)。相關(guān)概念具體參見(jiàn)孔繁華：《論作為客觀訴訟之機(jī)關(guān)訴訟》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。。我國(guó)行政訴訟法尚未建立機(jī)關(guān)訴訟類型，但可借助現(xiàn)有的判決類型進(jìn)行審查。首先是“濫用職權(quán)”判決，包涵行政機(jī)關(guān)授權(quán)應(yīng)體現(xiàn)法律宗旨、盡到審慎義務(wù)之要求，可作為審查不合理授權(quán)的裁判標(biāo)準(zhǔn)；其次是“超越職權(quán)”判決，可作為審查無(wú)權(quán)限授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。在具體的制度設(shè)計(jì)層面，由于“濫用職權(quán)”判決大多涉及對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)履行該職權(quán)行為的合法性判斷，會(huì)步入行政機(jī)關(guān)“層級(jí)監(jiān)督”及行政裁量權(quán)的領(lǐng)地，因而可借鑒“復(fù)議共同被告”制度原理將授權(quán)機(jī)關(guān)行為和“被授權(quán)行為”一并進(jìn)行審查，將授權(quán)機(jī)關(guān)作為訴訟參與人，既避免過(guò)度介入行政判斷余地空間，又能化解授權(quán)（上級(jí)）機(jī)關(guān)的對(duì)抗心理，提高“濫用職權(quán)”條款的適用效果?！俺铰殭?quán)”判決主要針對(duì)權(quán)限邊界問(wèn)題的審查，因而可借鑒“負(fù)面清單”制度原理將法律保留事項(xiàng)、行政專屬事項(xiàng)及其他重要事項(xiàng)進(jìn)行列舉，這些事項(xiàng)如《立法法》第8條和第9條事項(xiàng)、高度干預(yù)行政事項(xiàng)以及關(guān)乎國(guó)家安全及國(guó)計(jì)民生的核心公共行政事項(xiàng)等，除此之外，原則上應(yīng)允許規(guī)范性文件將行政權(quán)授出。為避免掛一漏萬(wàn)，可設(shè)置兜底條款，即規(guī)定“法律法規(guī)規(guī)章禁止授權(quán)的和內(nèi)容上不能授權(quán)的除外”，以提高“授權(quán)負(fù)面清單”的適用性。

四、“社會(huì)授權(quán)”行政：行政范圍之重塑

新西蘭行政法專家邁克爾·塔格特在其《行政法的范圍》一書(shū)中曾用“行政法的范圍”一詞來(lái)描述公私合作背景下行政法的變遷與邊界之模糊。授權(quán)制度具有歷時(shí)性，“行政授權(quán)中任何變量的變化都與一定的社會(huì)關(guān)系背景有關(guān)，更受一定時(shí)代精神的影響。……要特別關(guān)注歷史環(huán)境和文化背景等因素在解釋行政授權(quán)法理基礎(chǔ)中的作用”[20]。自黨的十八大提出推進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域改革創(chuàng)新以來(lái)，一種以行政系統(tǒng)與社會(huì)主體權(quán)力共享、合作為基礎(chǔ)的“合作型行政法”呼之欲出，其強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)在越來(lái)越廣泛的行政領(lǐng)域和越來(lái)越多的行政環(huán)節(jié)，與形形色色的社會(huì)力量展開(kāi)多種形式的合作，形成了超越域外行政任務(wù)民營(yíng)化及公私協(xié)力框架”[21]。傳統(tǒng)行政法遵循“立法授權(quán)—行政執(zhí)行—司法審查”的法治傳送帶原理，但在合作型行政法中權(quán)力被授予私人，行政法的范圍變得不那么確定，從國(guó)家行政領(lǐng)域分離出的那部分權(quán)力顯然應(yīng)接受公法規(guī)制②新西蘭行政法專家塔格特曾言：“絕不允許由縮減政府規(guī)模引入私人機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的‘新領(lǐng)域’脫離公法的控制?！眳⒁?jiàn)邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006，譯者話第3頁(yè)。，但又不能完全套用傳統(tǒng)行政法規(guī)則，“合作行政”“社會(huì)行政”實(shí)際上成為了行政法調(diào)整的一類“新領(lǐng)域”，也是行政組織法（授權(quán)制度）面臨的新任務(wù)。

（一）“社會(huì)授權(quán)”引發(fā)組織法理論調(diào)試

理論界有從行政主體重構(gòu)的角度提出國(guó)家行政與社會(huì)行政二元并行的理論方案，賦予各類實(shí)質(zhì)行使公權(quán)力的社會(huì)組織“準(zhǔn)行政主體”資格，這表明有些社會(huì)組織既具有類似于政府的公共性，又具有相對(duì)于政府預(yù)算、人事、事權(quán)等方面的獨(dú)立性和自主性③代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。。承認(rèn)這類社會(huì)組織的“準(zhǔn)行政主體”地位是現(xiàn)代國(guó)家公共行政發(fā)展的一種趨勢(shì)，早有學(xué)者提出社會(huì)行政是相對(duì)于國(guó)家行政的另一類公共行政類型④代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)石佑啟：《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》，北京大學(xué)出版社，2005，第20-21頁(yè)；姜明安：《行政法與行政訴訟法（第五版）》，北京大學(xué)出版社，2011，第119頁(yè)。。問(wèn)題是這類“準(zhǔn)行政主體”是原始意義（組織法）上的存在，還是“行政”對(duì)“社會(huì)”授權(quán)的結(jié)果呢？法律適用不能違背現(xiàn)行有效的實(shí)證法規(guī)范所構(gòu)成的法律秩序，這既是法律規(guī)范性的當(dāng)然要求，也內(nèi)含于國(guó)家的權(quán)力分立（分工）體制之中[22]。在探討社會(huì)組織的公共行政時(shí)必須回歸到行政訴訟法中的“授權(quán)組織”理論中，不能僅依憑研究者的個(gè)人價(jià)值站位、主觀評(píng)判意見(jiàn)及域外法治實(shí)踐與理論而得出可能不適合國(guó)情的結(jié)論。

從我國(guó)實(shí)證法體系看，《行政訴訟法》第2條中“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織”的界定是解釋這類“準(zhǔn)行政主體”性質(zhì)的直接法規(guī)范依據(jù)。按照傳統(tǒng)行政授權(quán)原理，授權(quán)組織地位等同于被授權(quán)組織，可適用行政機(jī)關(guān)組織規(guī)范對(duì)社會(huì)組織加以控制。以高校為例，若嚴(yán)格遵循傳統(tǒng)授權(quán)原理會(huì)導(dǎo)致——在法律解釋論層面上將高校的行為解釋為實(shí)質(zhì)上的行政權(quán)的行為，其適用的結(jié)果是行政權(quán)的不斷擴(kuò)張[23]。這顯然與高校已進(jìn)行的法人化“自主性”改革相左，不僅否定了高校擁有學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)的原始性，損害高校承擔(dān)科學(xué)研究的主體性，而且限制了高校獨(dú)立法人行為能力的自覺(jué)性。因此，對(duì)高校、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的授權(quán)需要重新釋義。

（二）“社會(huì)授權(quán)”中“授權(quán)”內(nèi)涵的重釋

回到實(shí)證法規(guī)范，2018年《行政訴訟法司法解釋》第24條第1款和第3款對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)和高校、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的授權(quán)地位分別作了規(guī)定①2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告?！钡?款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。”。對(duì)比可知，對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)是“履行行政管理職責(zé)的行為”，高校等專業(yè)組織進(jìn)行“授權(quán)”用的限定短語(yǔ)則是“實(shí)施的行政行為”。在概念外延上兩種行為具有一定差異：“行政管理職責(zé)的行為”一般指?jìng)鹘y(tǒng)“高權(quán)”或干預(yù)類行政行為，屬于“行政行為”的子概念，而“實(shí)施的行政行為”詞義涵攝范圍更廣。最高法院對(duì)授權(quán)內(nèi)容作區(qū)分其實(shí)是要說(shuō)明兩類組織被“授權(quán)”的內(nèi)涵不同，村委會(huì)、居委會(huì)的“所授之權(quán)”本質(zhì)上屬于狹義層面的“國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”，高校、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的“所授之權(quán)”則是剔除“國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”之后的廣義行政行為所能夠涵攝的所有“權(quán)力”和權(quán)利類型，否則無(wú)必要進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。從性質(zhì)上看，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等組織是按照國(guó)家行政機(jī)關(guān)的邏輯創(chuàng)設(shè)的，可視為國(guó)家政權(quán)體系中的“神經(jīng)末梢”，2018年12月全國(guó)人大常委會(huì)審議修訂了“兩委”《組織法》，將“兩委”人員的任期由3年調(diào)整至5年，實(shí)現(xiàn)與基層政府人員同步換屆，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，“兩委”實(shí)際承擔(dān)著基層行政治理的主體角色。而高校、協(xié)會(huì)等專業(yè)組織則是按照與國(guó)家分離的社會(huì)組織邏輯來(lái)設(shè)立的，如教育部政策文件中多次強(qiáng)調(diào)“尊重保障學(xué)校獨(dú)立法人地位”。對(duì)高校、協(xié)會(huì)等主體的授權(quán)不能按照傳統(tǒng)授權(quán)邏輯來(lái)解釋。

排除行政“高權(quán)”這條釋義路徑后，可將授權(quán)理解為授予一種非“高權(quán)”性質(zhì)的行政權(quán)利或特殊公權(quán)力，通過(guò)授權(quán)相應(yīng)社會(huì)主體以一種權(quán)利與資源，也因此使其獲得國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)有的保障的權(quán)利。同樣以高校為例，高校承擔(dān)著教育、科研及社會(huì)服務(wù)職能，需要獲得相應(yīng)的權(quán)利與資源作為保障，國(guó)家為保障這種公共職能順利履行，盡力提供人力與物力保障或政策優(yōu)惠和支持；在法律層面，《憲法》第19條“國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)”條款以及《高等教育法》7類“辦學(xué)自主權(quán)”的規(guī)定，其實(shí)是承認(rèn)和保障高校在這種制度和原則下所享有的權(quán)利[24]。

按此邏輯，高校等社會(huì)組織行政主體地位是自身組織性質(zhì)與法律授權(quán)相結(jié)合的結(jié)果，體現(xiàn)為“規(guī)范—社會(huì)”的雙向互動(dòng)，社會(huì)或團(tuán)體中的人通過(guò)模仿與創(chuàng)新引發(fā)制度規(guī)范的變化與革新，制度規(guī)范通過(guò)授權(quán)、許可、禁止為社會(huì)或團(tuán)體中的人的行為提供機(jī)制保障②代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，張乃根譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998，第66-67頁(yè)。。改革開(kāi)放以來(lái)，在自身組織性質(zhì)和管控方式的變遷中，我國(guó)高校等社會(huì)組織大多數(shù)曾屬于計(jì)劃行政體制下承擔(dān)一定行政職能的事業(yè)單位，在政事、政企分開(kāi)后，這類組織一度在實(shí)踐中淡出了傳統(tǒng)行政組織法的調(diào)整范圍，但通過(guò)授權(quán)，其又被重新納入行政法的觀照視野；當(dāng)然調(diào)整規(guī)則也在發(fā)生變化，即從單純性“權(quán)限分配規(guī)則”過(guò)渡到復(fù)合性“特殊權(quán)利授予與保障規(guī)則”，由此，行政法自身也面臨變革。

（三）“社會(huì)授權(quán)”行政規(guī)則的更新與控制

第一，對(duì)“社會(huì)授權(quán)”行政成立采用行政任務(wù)判斷標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力被視為傳統(tǒng)“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織”的核心構(gòu)成要素，因權(quán)力而形成的不平等、上下級(jí)支配、隸屬與服從關(guān)系是“官僚制”存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但社會(huì)組織獲得授權(quán)并非強(qiáng)調(diào)其支配與強(qiáng)制力，而是通過(guò)行政權(quán)力與資源賦予，以充分利用和發(fā)揮私人在“高效率、低成本、靈活性、專業(yè)性及多元利益代表性”上的優(yōu)勢(shì)[25]。某種程度上政府只是給付行政立法與規(guī)則的制定與提供者，社會(huì)才是法律規(guī)則的主要執(zhí)行與實(shí)施者，因?yàn)樵谝婪ㄖ螄?guó)、依法行政背景下，生存、發(fā)展、平等、安全、環(huán)保等領(lǐng)域的行政任務(wù)往往更離不開(kāi)社會(huì)主體的自我負(fù)責(zé)。用“行政任務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)置換“行政權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，更能突出其組織特征與特殊權(quán)利本質(zhì)。

第二，對(duì)“社會(huì)授權(quán)”行政組織采取合規(guī)制策略。政府需要對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、城建、交通等領(lǐng)域承擔(dān)行政任務(wù)的公共事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)及其他公共組織進(jìn)行必要的監(jiān)督和控制，但這種控制不同于科層制命令與強(qiáng)制方式，而應(yīng)采取合規(guī)制策略，具體可包含四個(gè)方面：目的導(dǎo)向、手段柔化、密度適中、組織保障①代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化法與管制革新》，元照出版公司，2005，第132-141頁(yè)。。目的導(dǎo)向是指必須保障防御風(fēng)險(xiǎn)及公益目的之實(shí)現(xiàn)，如在生存照顧等公共事業(yè)領(lǐng)域，至少應(yīng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)不間斷與普遍化，有利于增進(jìn)居民的社會(huì)福利權(quán)及公平公正競(jìng)爭(zhēng)秩序的促成等；手段柔化是指兼顧“正式管制手段”與“非正式管制手段”，“非正式管制手段”是法無(wú)明確規(guī)定下管制者的行為形式選擇自由，如英國(guó)的《解除管制與外包法案》，將政府外包機(jī)制以裁量的方式授予締約方②參見(jiàn)A.C.L.戴維斯：《社會(huì)責(zé)任：合同治理的公法探析》，楊明譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015，第10頁(yè)。，以提高這一機(jī)制的便利性，原則上容許社會(huì)行政組織采取私法手段達(dá)成行政目的，并把強(qiáng)制管制作為“兜底”保障手段；密度適中是指對(duì)不同情況下的私人行政采取差異化對(duì)待，即“不對(duì)稱管制”；組織保障是指在組織結(jié)構(gòu)、人員模式上采取彈性管制，如一方面保障社會(huì)組織獨(dú)立法人地位，放松對(duì)組織的整體控制，另一方面對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行人事任免，強(qiáng)化組織民主之正當(dāng)性，但不可過(guò)分依賴人事約束制度，以防止“帕金森定律”對(duì)社會(huì)組織的負(fù)面影響。

第三，注重司法能動(dòng)性、豐富審查方式。司法審查源于社會(huì)沖突，發(fā)展于個(gè)案處置的進(jìn)程，以恰當(dāng)、多元的方式應(yīng)對(duì)各類復(fù)雜的社會(huì)爭(zhēng)議是司法有效化解糾紛的能動(dòng)性體現(xiàn)?！吧鐣?huì)授權(quán)”行政的“合目的性”特征超越了傳統(tǒng)司法審查時(shí)預(yù)設(shè)的“行為模式—法律效果”這類“條件模式”，合法性審查受到明顯的限制。為此在實(shí)體層面，可將對(duì)行政專業(yè)裁量權(quán)的審查技術(shù)進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，如在高校學(xué)術(shù)事項(xiàng)的有限介入中，法院發(fā)展出以“明顯是武斷或恣意的”標(biāo)準(zhǔn)審查大學(xué)專業(yè)組織學(xué)術(shù)評(píng)判是否屬于“實(shí)質(zhì)偏離公認(rèn)的學(xué)術(shù)準(zhǔn)則”的實(shí)質(zhì)正當(dāng)原則③代表性觀點(diǎn)參見(jiàn)李爍：《美國(guó)公立高校懲戒學(xué)生行為的正當(dāng)程序?qū)彶椤罚缎姓▽W(xué)研究》2018年第5期。。在“于艷茹案”中，北京大學(xué)雖因作出撤銷學(xué)位決定時(shí)未履行“正當(dāng)程序”而敗訴，但若從案件實(shí)體內(nèi)容來(lái)看，論文是否構(gòu)成抄襲、抄襲的程度如何判斷以及抄襲論文能否構(gòu)成頒發(fā)博士學(xué)位的前置要件等問(wèn)題，法院也并非沒(méi)有介入空間，由于抄襲論文并非“在學(xué)期間取得的”，強(qiáng)行與博士學(xué)位取得進(jìn)行關(guān)聯(lián)有“不正當(dāng)聯(lián)結(jié)”之嫌④2015年的“于艷茹案”是我國(guó)首個(gè)因涉嫌論文抄襲導(dǎo)致博士學(xué)位被撤銷而引發(fā)的行政訴訟案件。參見(jiàn)湛中樂(lè)、王春蕾：《于艷茹訴北京大學(xué)案的法律評(píng)析》，《行政法學(xué)研究》2016年第3期。。因此，法院實(shí)際上可引入控制裁量的技術(shù)對(duì)爭(zhēng)議作適當(dāng)審查，遵循“濫用職權(quán)”審查基準(zhǔn)，審查包括采取措施時(shí)是否充分考慮到相關(guān)與不相關(guān)因素、是否采取符合比例原則、不違反不正當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的適當(dāng)措施、決策執(zhí)行是否符合公平正義原則等。在程序?qū)用?，正?dāng)程序原則是對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行有效控制的技術(shù)方案之一，從程序法定到程序正當(dāng)，再到最低程序正義，豐富實(shí)質(zhì)正當(dāng)程序的裁判路徑和說(shuō)理要件是司法能動(dòng)性的基本要求；保障“社會(huì)授權(quán)”行政符合程序正義，也是提升公共服務(wù)水平的手段；法院不得以“法無(wú)明文規(guī)定”而拒絕審查，而應(yīng)以程序正義理論積極應(yīng)對(duì)社會(huì)行政爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)性化解社會(huì)主體行政過(guò)程中的“官民糾紛”。

結(jié)語(yǔ)

授權(quán)行政作為提升國(guó)家治理效能的重要組織法保障機(jī)制，是完善我國(guó)行政法治體系的一部分。三類授權(quán)行政機(jī)理對(duì)應(yīng)著三類不同的功能：區(qū)分立法與行政之邊界、分配行政職權(quán)之行使、調(diào)整行政介入社會(huì)之方式與范圍。實(shí)際上這三類授權(quán)行政在我國(guó)行政活動(dòng)實(shí)踐中均有實(shí)例，如全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)的授權(quán)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)職能下放、區(qū)域協(xié)同治理機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、社會(huì)組織的行政權(quán)利授予，既往研究未將其置于授權(quán)體系中進(jìn)行探究，導(dǎo)致授權(quán)行政理論研究的“條塊分割”。法治中國(guó)建設(shè)必須統(tǒng)籌推進(jìn)，不能僅僅著眼于某一制度“分論”層面的研究，更應(yīng)關(guān)注其“總論”層面或體系化的價(jià)值。我們要善于從實(shí)在法秩序基本規(guī)則中提煉出制度的體系化原理，按照三類授權(quán)行政的不同機(jī)理與功能，通過(guò)明晰三類授權(quán)行政的內(nèi)涵及監(jiān)督途徑，最大程度解釋與指導(dǎo)我國(guó)授權(quán)行政實(shí)踐活動(dòng)，加快建構(gòu)我國(guó)授權(quán)行政理論體系，從全局高度深刻把握世界“百年之未有大變局”，規(guī)避行政法治風(fēng)險(xiǎn)，積極回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之民眾需求。