李舒敏

（慶陽(yáng)市鎮(zhèn)原縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局，甘肅 慶陽(yáng) 744500）

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，主要是按照相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行明確，其直接關(guān)系著農(nóng)民生活，是農(nóng)民生產(chǎn)生活中最為重視的話題。土地確權(quán)工作的開展直接影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)也有重要的促進(jìn)作用。

1 農(nóng)村土地確權(quán)概述

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，要求嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定及政策要求，對(duì)某一范圍土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系進(jìn)行明確認(rèn)定，同時(shí)需要對(duì)其他相關(guān)權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步認(rèn)定，其是一項(xiàng)惠民工作，也是當(dāng)前農(nóng)民較為關(guān)注的一項(xiàng)工作。

1.1 歷史沿革

土地是農(nóng)民的根，也是農(nóng)民賴以生存的根本資源類型，土地的核心功能是承受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。自奴隸社會(huì)開始發(fā)展到封建社會(huì)一直到現(xiàn)在，土地制度也在不斷進(jìn)行變革和創(chuàng)新，土地的利用形式也越來(lái)越豐富，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的積極性。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的應(yīng)用成效也更為顯著，農(nóng)村土地確權(quán)工作也在不斷優(yōu)化和發(fā)展，且取得了顯著成效。農(nóng)村土地確權(quán)工作最初開始于20世紀(jì)80年代，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》明確了土地確權(quán)工作的作用和意義，所有非農(nóng)耕用地均需要進(jìn)行明確的認(rèn)定以及發(fā)證，土地信息管理制度的推進(jìn)，對(duì)土地管理工作的開展提出了全新的要求。后續(xù)所頒布的土地使用規(guī)則進(jìn)一步明確了土地登記及申報(bào)流程，相關(guān)工作要求更為細(xì)化明確，但仍然存在部分糾紛情況，土地確權(quán)工作還需進(jìn)一步完善。第二階段的農(nóng)村土地確權(quán)工作是在土地深化改革時(shí)期進(jìn)行的，該時(shí)期強(qiáng)調(diào)了土地所有權(quán)以及使用權(quán)的權(quán)責(zé)要求和義務(wù)引導(dǎo)，土地制度走向了全新的時(shí)期。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，且細(xì)化了土地用途和管制要求，明確了土地管理的集約性及相關(guān)方針政策，對(duì)于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、建筑用地的使用權(quán)以及宅基地的辦證工作也進(jìn)一步細(xì)化。2013年至今，土地確權(quán)工作取得了顯著成效，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)”的分配，促進(jìn)了土地資源的盤活利用以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)也具有重要的推動(dòng)作用。

1.2 現(xiàn)實(shí)意義

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，也是關(guān)系億萬(wàn)群眾切身利益的關(guān)鍵因素，土地確權(quán)工作的開展及實(shí)施具有重要的歷史意義及發(fā)展意義。土地確權(quán)工作的開展對(duì)于現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興十分有利。從農(nóng)村集體土地確權(quán)工作開展情況來(lái)看，其充分保障了農(nóng)戶的承包權(quán)益，能夠使農(nóng)戶依法獲得土地的永久經(jīng)營(yíng)權(quán)，可有效減少土地糾紛問(wèn)題的發(fā)生。農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展對(duì)農(nóng)民的生活產(chǎn)生了較大影響，充分滿足了當(dāng)前農(nóng)民群體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷變化，農(nóng)村土地確權(quán)后，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位也更為明確，農(nóng)民可根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)其所承包的土地進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)，能夠提升農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益水平。尤其是在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)地區(qū)遷移，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的土地嚴(yán)重荒廢，土地確權(quán)工作開展后，外出務(wù)工的農(nóng)戶可以根據(jù)實(shí)際情況將其所承包的耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，能夠有效避免資源浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展可以通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)質(zhì)押拓寬融資渠道，這對(duì)于農(nóng)民的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)也是一項(xiàng)福利支持，其也是新生代農(nóng)民發(fā)展及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的主要趨勢(shì)。農(nóng)村土地確權(quán)工作的推進(jìn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到了顯著的促進(jìn)作用，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，具有重要的社會(huì)意義和現(xiàn)實(shí)意義。除此之外，農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的開展，對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)工作也有顯著的促進(jìn)效果，為宅基地的流通提供了更為標(biāo)準(zhǔn)的參考，有效地緩解了傳統(tǒng)城市土地緊缺造成的各類問(wèn)題。

2 農(nóng)村土地確權(quán)工作實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)戶意識(shí)薄弱

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的不斷加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境受到了一定的影響，農(nóng)村地區(qū)青年勞動(dòng)力外出就業(yè)率越來(lái)越高，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員多為老年人，由于老年人的思想觀念較為滯后，對(duì)于新理念、新政策的接受能力較差，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展受到一定阻礙。基層地區(qū)群眾并未明確了解土地確權(quán)的意義和價(jià)值，對(duì)于國(guó)家相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)和了解也不夠深入，很容易出現(xiàn)理解偏差等情況，大多農(nóng)戶將關(guān)注點(diǎn)放在了土地的最終歸屬方面及可以獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償上，在實(shí)際土地確權(quán)工作配合方面存在一定的消極情緒［1］。此類情況也在一定程度上暴露了土地確權(quán)相關(guān)宣傳工作存在的漏洞及問(wèn)題。土地確權(quán)是非常傳統(tǒng)的工作，實(shí)際工作開展過(guò)程中，受語(yǔ)言溝通及生活習(xí)慣等各類因素的影響，政府機(jī)關(guān)與農(nóng)民之間的交流并不十分密切，農(nóng)戶對(duì)于土地確權(quán)的認(rèn)知水平不高，間接增加了土地確權(quán)工作的壓力［2］。

2.2 歷史遺留問(wèn)題

農(nóng)村地區(qū)面積較大、土地資源豐富，除國(guó)家分配外還存在農(nóng)民自主開荒等情況，但此類地塊并不在國(guó)家所統(tǒng)計(jì)的土地范圍之內(nèi)，也并不具備相應(yīng)的審批手續(xù)，農(nóng)村土地確權(quán)在實(shí)際工作開展中對(duì)于此類土地的處理也是需要重視的問(wèn)題。如按照先占先得的原則，則會(huì)導(dǎo)致失去公平性，且會(huì)加大農(nóng)戶之間的矛盾；但如果不對(duì)此類土地進(jìn)行分配，農(nóng)戶的勞動(dòng)積極性也會(huì)受到影響，導(dǎo)致出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)等情況［3］。隨著第2輪土地承包工作的開展，村集體填寫土地承包賬目信息時(shí)，也并未對(duì)實(shí)際面積進(jìn)行測(cè)量，土地確權(quán)工作在實(shí)地進(jìn)行中很容易出現(xiàn)資料登記不全、土地面積大小不均等情況，此類問(wèn)題的發(fā)生均會(huì)加重土地確權(quán)的工作難度，容易出現(xiàn)糾紛問(wèn)題。

2.3 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一

農(nóng)村土地確權(quán)工作在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中由中央機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)，具有基本的工作思路及推進(jìn)原則，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中會(huì)受地方政府情況及農(nóng)村環(huán)境條件影響，導(dǎo)致存在標(biāo)準(zhǔn)不一的狀況，農(nóng)村土地確權(quán)屬于龐雜的系統(tǒng)性工程，在實(shí)際實(shí)施中牽涉的集體土地面積較大，各個(gè)地方政府的相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，極易引發(fā)各類矛盾糾紛，阻礙了土地確權(quán)工作的有序開展。有調(diào)查研究表明，仍然有部分集體土地與國(guó)有土地性質(zhì)不明的情況存在，由于其長(zhǎng)期未有明確的經(jīng)營(yíng)主體，導(dǎo)致亂開亂占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生［4］。

2.4 測(cè)繪精度不高

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展離不開精準(zhǔn)的測(cè)繪，需要投入大量的設(shè)備及專業(yè)人才，才能夠獲得精準(zhǔn)的測(cè)量數(shù)據(jù)，保障后續(xù)工作的順利開展。但從實(shí)際工作的開展情況來(lái)看，受保障缺位問(wèn)題的影響，土地確權(quán)工作的實(shí)施并不順暢，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政能力不足，政府對(duì)于土地確權(quán)工作的支持力度不足，土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)緊缺誘發(fā)了各種各樣的問(wèn)題，在實(shí)際土地確權(quán)及土地測(cè)量方面，可能會(huì)存在偷工減料、偽造數(shù)據(jù)、采購(gòu)低質(zhì)量測(cè)繪設(shè)備、影響土地確權(quán)精準(zhǔn)度等情況，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害廣大勞動(dòng)人民的根本利益［5］。另外，測(cè)繪從業(yè)人員素質(zhì)不一，有些剛畢業(yè)的非測(cè)繪專業(yè)人員在測(cè)繪工作中的參與會(huì)對(duì)測(cè)繪工作質(zhì)量產(chǎn)生影響，甚至出現(xiàn)消極怠工的情況，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地資源的掌握并不準(zhǔn)確和完善，不利于下一步土地政策改革工作的順利開展。

3 農(nóng)村土地確權(quán)工作完善對(duì)策

3.1 加大宣傳力度

農(nóng)民是農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要力量，農(nóng)民的認(rèn)可、配合是促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展的關(guān)鍵因素。隨著環(huán)境的不斷變化及農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的不斷進(jìn)步，基層群眾思想水平也有所提升，但仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民的思想建設(shè)。在實(shí)際農(nóng)村土地確權(quán)工作開展中，相關(guān)宣傳部門人員可以通過(guò)開展宣傳活動(dòng)，面向廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)工作的宣傳和指導(dǎo)，介紹該項(xiàng)工作開展的意義及價(jià)值，幫助農(nóng)民深刻了解農(nóng)村土地確權(quán)工作開展的積極影響，并且針對(duì)農(nóng)民提出的各類問(wèn)題進(jìn)行耐心的解答，消除農(nóng)民內(nèi)心的疑慮和困惑，提升農(nóng)民在土地確權(quán)工作參與中的積極性和配合效果［7］。在此過(guò)程中相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)及村級(jí)委員會(huì)成員需要對(duì)土地確權(quán)工作的開展給予高度支持，結(jié)合其所屬區(qū)域的實(shí)際情況，進(jìn)行土地確權(quán)工作方案的合理布設(shè)，并積極配合工作的進(jìn)行，堅(jiān)持公務(wù)公開原則，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)加技術(shù)的合理應(yīng)用提升宣傳質(zhì)量，及時(shí)對(duì)土地確權(quán)工作的進(jìn)展情況進(jìn)行公示，通過(guò)資料發(fā)放的方式，幫助農(nóng)戶了解土地確權(quán)工作的進(jìn)展情況及開展原則。另外，需要深入對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在的農(nóng)民心理問(wèn)題進(jìn)行處理，明確了解村民的疑慮之處，針對(duì)性地開展培訓(xùn)組織工作，提升農(nóng)戶的生存技能，提升其在土地確權(quán)工作中參與的積極性。

3.2 妥善處理歷史遺留問(wèn)題

農(nóng)村土地確權(quán)工作在實(shí)際實(shí)施中如何做好歷史遺留問(wèn)題的處理非常重要，受客觀因素及主觀因素的影響，不良的土地確權(quán)工作措施，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村矛盾不斷激化，其中需要重點(diǎn)處理的便是“四荒”土地問(wèn)題?！八幕摹蓖恋亻_發(fā)是促進(jìn)耕地面積增加的重要措施，在實(shí)際管理方面需要做好相應(yīng)的登記管理工作，將“四荒”土地問(wèn)題納入農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)體系中，以促進(jìn)土地確權(quán)的歸屬，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保障。除此之外，還可以通過(guò)“四荒”土地相關(guān)優(yōu)惠政策的制訂和推廣，為開荒農(nóng)戶提供足夠的補(bǔ)貼支持，鼓勵(lì)農(nóng)戶在農(nóng)村土地集體規(guī)?；?jīng)營(yíng)中的奉獻(xiàn)精神及行為，以此提升農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，不斷增加可耕種面積，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)各類高新農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的應(yīng)用和推廣。

3.3 完善政策法規(guī)

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展為農(nóng)村土地管理質(zhì)量的提升起到了重要的促進(jìn)作用，但農(nóng)村土地確權(quán)也造成了一定的資本性及商業(yè)性發(fā)展，很容易激化基層群眾和地方政府之間的矛盾，造成各種各樣的問(wèn)題，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)工作實(shí)際實(shí)施過(guò)程中也面臨各種各樣的問(wèn)題，需要發(fā)揮政策法律法規(guī)的優(yōu)勢(shì)及價(jià)值，完善相關(guān)工作管理體系，妥善處理土地確權(quán)工作開展中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，確保廣大農(nóng)民群眾能夠支持土地確權(quán)工作，在土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行及建設(shè)方面，需要以地方立法的形式進(jìn)行細(xì)化和完善，應(yīng)認(rèn)真遵守黨中央的指示，制定符合農(nóng)村實(shí)際的土地確權(quán)工作的方法及要求，靈活變通，取得基層群眾對(duì)于土地確權(quán)工作的認(rèn)可和配合［6］。需要完善《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的原則要求修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確土地的法律地位及立法層次，明確土地和林地權(quán)利，健全土地登記發(fā)證制度，避免存在不同部門權(quán)責(zé)交叉或者重復(fù)登記的情況，確保土地確權(quán)法律的規(guī)范統(tǒng)一。

3.4 引入先進(jìn)技術(shù)，提高測(cè)繪精度

隨著科技水平的不斷提升，在農(nóng)村土地確權(quán)工作開展中，可供應(yīng)用的技術(shù)類型越來(lái)越豐富，需要遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，引進(jìn)先進(jìn)的土地測(cè)繪技術(shù)，應(yīng)用到農(nóng)村土地確權(quán)工作中，從根本上解決農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的實(shí)際問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)專業(yè)從業(yè)人員隊(duì)伍的建設(shè)，嚴(yán)格做好準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的審查，通過(guò)相應(yīng)宣傳培訓(xùn)工作的組織和開展，提升農(nóng)村土地確權(quán)測(cè)繪工作人員的工作意識(shí)及技術(shù)水平，強(qiáng)化其政治覺(jué)悟，充分體現(xiàn)出工作人員的工作意義和價(jià)值，從而更好地促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的有序進(jìn)行。在先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中，需要進(jìn)行先進(jìn)科技裝備的研究，如全球定位系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)等，通過(guò)各類高新技術(shù)人員的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)高精度的測(cè)繪，從根本上解決傳統(tǒng)土地確權(quán)中工作量大、工作難度高的問(wèn)題。同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)于專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，不斷提升土地確權(quán)相關(guān)工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)及測(cè)繪工作能力水平，以便以更高的水平投入到農(nóng)村土地確權(quán)及土地測(cè)繪工作中。政府部門需要認(rèn)識(shí)到自身的職責(zé)及義務(wù)，重視農(nóng)村土地確權(quán)工作中測(cè)繪工作開展的意義和價(jià)值，適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)投入，可通過(guò)專項(xiàng)資金設(shè)立的方式，發(fā)揮土地確權(quán)工作的主體性，需要強(qiáng)化相關(guān)工作人員的責(zé)任感，使其更為積極主動(dòng)地參與農(nóng)村土地確權(quán)工作，為現(xiàn)代化農(nóng)村的建設(shè)及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代有效開展農(nóng)村土地確權(quán)工作非常重要，其是一項(xiàng)系統(tǒng)性、龐大性的工程，在現(xiàn)階段實(shí)施過(guò)程中仍然存在各種各樣的問(wèn)題，需要針對(duì)性地解決及處理，依托先進(jìn)的技術(shù)及人才，更好地促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的有效開展。