王鳳秋 宋春梅 （哈爾濱師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院）

高等教育是一個國家教育體系中的最高層次，也是對國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展影響最深遠(yuǎn)的教育層次。改革開放以來，我國政府越來越重視發(fā)展高等教育，一方面逐步擴(kuò)大高等教育的規(guī)模；另一方面也在注重提高高等教育的質(zhì)量，促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。近年來，隨著教育治理理念的深入，高等教育治理體系現(xiàn)代化的改革進(jìn)程日漸加速，高等教育評估制度改革也走上了日程。

一、政府購買教育評估及風(fēng)險的相關(guān)概念

所謂高等教育評估實際上就是對高等教育質(zhì)量進(jìn)行的評估，高等學(xué)校教育評估是根據(jù)一定的教育目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，通過系統(tǒng)地搜集學(xué)校教育的主要信息，準(zhǔn)確地了解實際情況，進(jìn)行科學(xué)分析，對高等教育教育質(zhì)量水平做出的評價。高等學(xué)校教育評估主要有合格評估（鑒定）、辦學(xué)水平評估和選優(yōu)評估三種基本形式。[1]

政府購買公共服務(wù)源于20 世紀(jì)80 年代西方的公共管理改革實踐。進(jìn)入21 世紀(jì)后，我國政府也在逐步開展這方面的改革，特別是近年來，政府對于教育治理的改革更加催生了購買教育服務(wù)的實踐。2020 年2 月《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》明確提出“積極探索建立各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過政府購買服務(wù)方式、委托第三方評估監(jiān)測機(jī)構(gòu)和社會組織開展教育評估監(jiān)測的工作機(jī)制?！盵2]政府購買教育評估服務(wù)主要是指政府購買第三方評估機(jī)構(gòu)的教育評估服務(wù)，第三方評估機(jī)構(gòu)是獨立于政府和學(xué)校，根據(jù)一定目的或接受相關(guān)單位的委托開展的教育評估活動。政府購買教育評估服務(wù)不僅可以體現(xiàn)對教育評估的專業(yè)性，更能體現(xiàn)對教育評估的獨立性和公平性。

風(fēng)險最簡單的定義是發(fā)生損失的可能性。政府購買高等教育評估服務(wù)過程同樣會存在風(fēng)險。政府購買高等教育評估服務(wù)的風(fēng)險也就是政府為了改善高等教育服務(wù)供給，在購買教育評估服務(wù)過程中存在的影響目標(biāo)達(dá)成的風(fēng)險性，也即可能導(dǎo)致政府購買服務(wù)無法實現(xiàn)、購買成本偏高、購買服務(wù)質(zhì)量不佳、購買服務(wù)的違規(guī)違法行為等問題。[3]

以往政府決策者以及學(xué)者們所關(guān)注的都是教育服務(wù)購買過程的程序和環(huán)節(jié)等問題，對于購買的風(fēng)險意識淡漠。事實上，對于高等教育評估服務(wù)購買過程的風(fēng)險問題的忽視，不僅會影響到購買行為的達(dá)成，也會影響到購買服務(wù)的專業(yè)性和客觀性，造成事與愿違的結(jié)果，甚至?xí)o政府、高校帶來各方面的損失。為此，必須要重視購買高等教育評估服務(wù)的風(fēng)險防控。

二、政府購買高等教育評估的風(fēng)險識別

政府購買高等教育評估的風(fēng)險識別是風(fēng)險控制的初始階段，只有識別政府購買高等教育評估的風(fēng)險，才能有效地把控購買過程中的各種不確定性，最大限度地規(guī)避購買過程中的風(fēng)險。關(guān)于政府購買高等教育評估的風(fēng)險可以從不同層面加以分析，根據(jù)風(fēng)險發(fā)生因素的集中情況可將風(fēng)險分為系統(tǒng)分析和非系統(tǒng)風(fēng)險。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險

系統(tǒng)風(fēng)險也稱不可分散風(fēng)險，是指由于多種因素的影響和變化，導(dǎo)致政府購買高等教育評估服務(wù)風(fēng)險增大，從而帶來損失的可能性。系統(tǒng)性風(fēng)險的誘因多發(fā)生在政府購買高等教育評估服務(wù)過程的外部，受多種因素的影響，無法做到完全控制系統(tǒng)風(fēng)險，其帶來的波動一般都比較廣泛。此類系統(tǒng)風(fēng)險主要有：

1.政策法規(guī)風(fēng)險

政府購買高等教育評估服務(wù)方面存在政策法規(guī)漏洞，存在政策法規(guī)不健全的風(fēng)險。雖然國家近幾年出臺了政府購買公共服務(wù)的相應(yīng)政策法規(guī)，但都是一般性的條款，并沒有對高等教育評估出臺專門的法規(guī)政策，因此高等教育評估服務(wù)在政策性指導(dǎo)方面缺乏具體針對性。另外，購買教育評估服務(wù)建立在“管辦評分離”的現(xiàn)行政策法規(guī)前提下，但如果政府改變了這項政策，政府購買高等教育評估服務(wù)也將難以進(jìn)行。政策的靈活性較比法律條款帶來了購買服務(wù)的風(fēng)險性。例如，無論政府實施擴(kuò)張性還是緊縮性財政政策，都將影響到政府對高等教育評估的投，如果實施緊縮性的財政政策，政府購買評估服務(wù)可能會因為財政資金的減少而取消，如果實施擴(kuò)張性的財政政策，也可能加大購買服務(wù)的力度。所以，政府的政策對政府購買高等教育評估服務(wù)存在著不確定性。

2.經(jīng)濟(jì)市場風(fēng)險

政府購買高等教育評估服務(wù)屬于市場行為，市場變化的不確定性也會給政府購買高等教育評估服務(wù)帶來一定的風(fēng)險。如發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)或者金融危機(jī)就會影響到第三方評估機(jī)構(gòu)的生存，將直接給政府購買高等教育評估帶來威脅。當(dāng)前我國購買教育評估服務(wù)的市場發(fā)育并不充分，沒有足夠的供應(yīng)商可以選擇，不能形成良好的競爭機(jī)制，難以通過優(yōu)勝劣汰的市場法則保證政府購買高等教育評估服務(wù)的質(zhì)量。另外承接政府購買高等教育評估服務(wù)的第三方評估機(jī)構(gòu)獨立性較差，大多數(shù)的第三方評估機(jī)構(gòu)依賴于政府而存在，與政府在資金來源、業(yè)務(wù)往來、人員配置上存在著千絲萬縷的聯(lián)系，很多第三方評估機(jī)構(gòu)依附于政府，成為政府機(jī)構(gòu)的延伸部門，不能完全保證第三方評估的客觀性。這種市場環(huán)境增加了政府購買高等教育評估服務(wù)的風(fēng)險。

3.不可抗力風(fēng)險

不可抗力的風(fēng)險主要是指自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)等帶來的損失。政府購買高等教育評估服務(wù)一旦面臨此類風(fēng)險很難發(fā)揮主觀作用防控，但此類風(fēng)險也并不是完全不可預(yù)測的，可以根據(jù)自然發(fā)展和社會發(fā)展規(guī)律，掌握規(guī)避此類風(fēng)險的方法措施。

（二）非系統(tǒng)風(fēng)險

非系統(tǒng)風(fēng)險是指可分散風(fēng)險，是政府購買高等教育評估服務(wù)過程中，可以通過主觀因素進(jìn)行規(guī)避的風(fēng)險。非系統(tǒng)風(fēng)險的防控可以借助制度設(shè)計和政策手段，前提是對非系統(tǒng)風(fēng)險的識別。這類風(fēng)險表現(xiàn)為：

1.政府官員非法尋租風(fēng)險

政府在購買高等教育評估服務(wù)的過程中，第三方評估機(jī)構(gòu)有可能通過非法手段獲得行政權(quán)力對其購買行為的支持，主要表現(xiàn)在政府官員尋租的風(fēng)險。由于政府與第三方機(jī)構(gòu)之間信息不對稱，第三方評估機(jī)構(gòu)為獲得評估合同、特許經(jīng)營權(quán)或政府補貼，有可能向政府官員行賄。同時也存在政府官員利用手中掌握的權(quán)力和關(guān)鍵信息以權(quán)謀私，主動索要回扣。另外第三方評估機(jī)構(gòu)在履約階段為了控制成本獲得高利潤，會想方設(shè)法向政府官員行賄，提供降低質(zhì)量減少數(shù)量的評估服務(wù)，進(jìn)一步增加了政府官員的尋租風(fēng)險。

2.政府管理風(fēng)險

政府購買高等教育評估服務(wù)管理可以劃分為前期選擇階段、中期執(zhí)行階段、后期評價階段，每個階段都有可能存在管理風(fēng)險。前期選擇階段，政府部門對第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)、教育資源、評估能力不一定完全掌握，不能保證選擇最優(yōu)質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)；中期執(zhí)行階段，在教育評估服務(wù)市場化的情況下，多數(shù)評估機(jī)構(gòu)以追求利潤最大化為目標(biāo)，如果政府監(jiān)督不到位，在這一目標(biāo)的驅(qū)使下第三方評估機(jī)構(gòu)可能存在偷工減料、降低服務(wù)質(zhì)量、弄虛作假的風(fēng)險；后期評價階段，由于我國政府購買高等教育評估還沒有建立完善的后期評價體系，對于第三方評估機(jī)構(gòu)提供的評估服務(wù)，政府不能給予專業(yè)的評價認(rèn)定，有可能導(dǎo)致真正優(yōu)質(zhì)的教育評估機(jī)構(gòu)得不到專業(yè)認(rèn)可，不利于第三方評估機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。

3.財政損失風(fēng)險

財政損失風(fēng)險是指政府在購買高等教育評估服務(wù)過程中支出了財政資金，并且財政資金投入較大，但沒有起到良好的效果，沒有真正評估出高等教育質(zhì)量，引起嚴(yán)重財政浪費，損害了社會公共利益。政府購買高等教育評估服務(wù)的財政損失風(fēng)險主要有財政資金被挪用和財政資金使用效率低的風(fēng)險，財政資金挪用的風(fēng)險主要是指政府部門可能將購買高等教育評估服務(wù)的預(yù)算資金改為他用，并沒有真正用在高等教育評估服務(wù)上，雖然政府向社會購買服務(wù)納入財政的預(yù)算和決算，并向社會公開，但很少有政府向社會公開購買服務(wù)的專項資金的使用情況。[4]財政資金使用效率低的風(fēng)險主要是指政府在購買高等教育評估服務(wù)時往往花錢多辦事少，政府很有可能因為決策失誤虛增不必要的評估項目，并在未能滿足社會需求的情況下購買服務(wù)質(zhì)量差的教育評估，其中地方政府尋租和壟斷更加加重了此類風(fēng)險。

4.第三方評價機(jī)構(gòu)運營風(fēng)險

作為政府購買高等教育評估服務(wù)的一方，第三方評估機(jī)構(gòu)是否能夠按照購買合同提供及時且高質(zhì)量的評估服務(wù)也存在著不確定性。隨著國家對政府購買教育服務(wù)的支持，第三方高等教育評估服務(wù)得到了鼓勵，但現(xiàn)實是我國第三方評估機(jī)構(gòu)正處在發(fā)展的初期，存在經(jīng)驗不足、機(jī)構(gòu)不健全、缺少穩(wěn)定專業(yè)的高等教育評估人才隊伍等問題，在運營評估過程中也存在教育評估理論、方法、技術(shù)運用不合理，不能完全勝任對高校辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)方案、學(xué)科建設(shè)、特色發(fā)展評價等風(fēng)險。第三方評估機(jī)構(gòu)因為自身管理能力不足，可能會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)制度和文化的不健全，也會影響到高等教育評估服務(wù)的有效運營。

三、政府購買高等教育評估的風(fēng)險控制管理

（一）加強風(fēng)險識別與風(fēng)險預(yù)防意識

無論是對于政府、第三方評估機(jī)構(gòu)還是高等教育機(jī)構(gòu)來講，都應(yīng)具有風(fēng)險意識，任何潛在的風(fēng)險都會給政府購買高等教育評估帶來不確定性。風(fēng)險識別與風(fēng)險預(yù)防應(yīng)當(dāng)貫穿于整個政府購買過程。首先要增強風(fēng)險識別與預(yù)防風(fēng)險的意識，政府購買高等教育的評估面臨的風(fēng)險是客觀存在的，如果某一類風(fēng)險事件發(fā)生，參與各方都有可能措手不及，進(jìn)而造成不可估量的損失。只有加強風(fēng)險的防控意識，準(zhǔn)確的識別風(fēng)險源，才能進(jìn)行全面的分析，制定出恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險防控措施。其次參與各方都要建立風(fēng)險源識別機(jī)制，在政府購買高等教育評估服務(wù)的各個階段準(zhǔn)確識別風(fēng)險，提高預(yù)防風(fēng)險的能力，根據(jù)環(huán)境的變化及時確定新的風(fēng)險源，制定出預(yù)防風(fēng)險發(fā)生的措施。

（二）健全法律制度和監(jiān)督制度

加強政府購買高等教育評估服務(wù)的風(fēng)險控制，必須支持鼓勵高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，政府要營造良好的政策氛圍，通過政策扶持、資金援助等方式，為高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的成立和發(fā)展提供肥沃的土壤。鼓勵高等教育民營評估機(jī)構(gòu)發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下建立公平的準(zhǔn)入機(jī)制，為民營性質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)提供平等的成長環(huán)境。政府部門要借鑒和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗方法，為高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供實踐依據(jù)。以法律法規(guī)保障和提升第三方高等教育評估機(jī)構(gòu)的法律地位的同時，也要出臺相應(yīng)的制度和措施規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的行為，以確保第三機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。為第三方高等教育評估機(jī)構(gòu)建立信用檔案，建立黑名單制度，對違反法律法規(guī)、從業(yè)準(zhǔn)則、道德標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)予以曝光，對失信的第三方評估機(jī)構(gòu)采取取消認(rèn)證資格等處罰措施，增加不良機(jī)構(gòu)的違反法律法規(guī)和行業(yè)道德的成本，以防范政府官員的尋租風(fēng)險。

（三）公開招投標(biāo)與過程控制

政府要完善購買高等教育評估服務(wù)招投標(biāo)機(jī)制，降低政府購買高等教育評價服務(wù)的政府管理風(fēng)險。通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種渠道及時公開政府購買教育評估服務(wù)的信息，確保市場中足夠多的高等教育評估的第三方機(jī)構(gòu)得到政府招標(biāo)信息，積極參與投標(biāo)，這種公開招投標(biāo)的形式能夠公平、公正地選擇第三方評估機(jī)構(gòu)。還要對參與招投標(biāo)過程的政府、第三方評估機(jī)構(gòu)等其他主體的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行劃分，明確各方權(quán)責(zé)關(guān)系，以配合審計、紀(jì)委等監(jiān)督部門對參與主體招投標(biāo)過程中的監(jiān)督檢查。政府在選擇第三方高等教育評估機(jī)構(gòu)時，要對投標(biāo)的所有機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)定一個可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，建立一個客觀且可操作的第三方機(jī)構(gòu)評價體系，確保選擇出優(yōu)質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。

（四）加強資金預(yù)算管理

政府購買高等教育評估服務(wù)必然涉及財政資金支出問題，為防范購買過程中財政損失的風(fēng)險需要加強預(yù)算控制。為此，政府對購買高等教育評估服務(wù)的資金額度、使用結(jié)構(gòu)、使用流程和后續(xù)監(jiān)督等一系列問題都要預(yù)先控制。[5]具體來講，要根據(jù)高等教育評估的年度發(fā)展規(guī)劃制定詳細(xì)的預(yù)算規(guī)劃，通過預(yù)算系統(tǒng)地、全面地控制高等教育評估的整個過程。高等教育評估預(yù)算要符合高等教育發(fā)展，建立彈性財政支出預(yù)算制度，提前規(guī)劃好預(yù)算資金的用途與金額，減少資金亂用和挪用等風(fēng)險。加大預(yù)算監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用預(yù)算資金的情況應(yīng)予以嚴(yán)肅處理。

（五）構(gòu)建專業(yè)的高等教育第三方評估體系

規(guī)避高等教育第三方機(jī)構(gòu)教育評估的運營風(fēng)險，關(guān)鍵在于提高第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和公信力。建立第三方評估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證制度，以資格認(rèn)證保障評估人員的專業(yè)能力。第三方評估機(jī)構(gòu)要完善內(nèi)部管理制度，建立健全財務(wù)審計制度、業(yè)務(wù)管理制度、人事管理制度；加大優(yōu)秀人才引進(jìn)，強化評估隊伍的專業(yè)化發(fā)展，提高自身的自我管理能力、評估業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)拓展等能力；在深化與國際評估機(jī)構(gòu)交流合作的同時，加強自身的理論研究和實踐探索；第三方評估機(jī)構(gòu)也要形成行業(yè)約束規(guī)范和行業(yè)自律條例，規(guī)范從業(yè)人員的行為，做到相互監(jiān)督。

在“管辦評”分離的改革背景下，政府購買高等教育評估服務(wù)是一個新的課題。高等教育評估的市場生態(tài)決定了政府購買服務(wù)的風(fēng)險性，政府與高等教育界要正視面臨的風(fēng)險，清晰識別和合理規(guī)避各種風(fēng)險，只有這樣才能保證我國政府購買高等教育評估服務(wù)的有序運行，切實促進(jìn)高等教育領(lǐng)域“管辦評”分離的改革，提高高等教育治理能力以及治理體系的現(xiàn)代化。