邊巴卓嘎 赤列朗杰 洛丹 索朗平措 平措措姆

（中共當雄縣委員會黨校，西藏 拉薩 851515）

易地搬遷作為精準扶貧工程的重要組成部分，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵舉措。易地搬遷雖然在形式上是對人口的大規(guī)模遷移，但是實際上是把落后地區(qū)人口遷移到相對發(fā)達的地區(qū)，以相對充沛的資源優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢帶動落后地區(qū)貧困人口的發(fā)展。2020年8月28日，習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上提出新時代黨的治藏方略，必須把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。新形勢下做好西藏工作，必須要結合新時代黨的治藏方略。結合精準扶貧相關政策，堅持易地搬遷等措施，保障和改善民生，有利于為西藏民族團結和人民幸福奠定堅實基礎。

1 祥和苑社區(qū)管理服務和后續(xù)扶持概況

易地搬遷、安置、管理服務、后續(xù)扶持和可持續(xù)發(fā)展是一個有機整體，搬遷和安置僅是其中基礎性工作，隨著易地扶貧搬遷任務的完成，做好搬遷農牧民管理服務、助推搬遷農牧民實現可持續(xù)發(fā)展，讓搬遷戶搬得出、穩(wěn)得住、能致富，實現從“挪窮窩”到“換窮業(yè)、拔窮根”，才是易地扶貧搬遷的根本目的和重中之重。為此，自治區(qū)以及拉薩市層面出臺了30余個相關政策性文件，包括自治區(qū)層面20多個，拉薩市層面10多個，涉及易地扶貧搬遷的方方面面，構成了我區(qū)易地扶貧搬遷政策和體制的“四梁八柱”。

拉薩市積極響應中央和區(qū)黨委的安排部署，實施易地扶貧搬遷政策，建設易地扶貧搬遷安置點32個，全市實現了556戶、22979人的入住工作，入住率達到100%。其中本課題組調研對象東嘎街道祥和苑易地搬遷扶貧點建于2016年，地處拉薩市郊堆龍德慶區(qū)東嘎街道桑木村一組，緊鄰青藏公路（國道109）。目前社區(qū)共有28棟公寓樓，平均樓層在11層至17層，面積2.6萬m2，社區(qū)已居住易地扶貧搬遷戶1170戶、4641人，其中當雄縣550戶、2 407人，堆龍德慶區(qū)620戶、2246人，涉及11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩縣（區(qū)）的建檔立卡戶。

祥和苑社區(qū)從2016年搬遷至今4年左右的時間內初步探索出了一系列管理服務和后續(xù)扶持方面的方式和方法，取得了一些成績。就業(yè)方面：社區(qū)聯系相關政府機關、企業(yè)（物流公司）、小區(qū)物業(yè)、堆龍區(qū)城投，給搬遷戶提供了鐵路護路隊、保潔、保安等崗位；重視對搬遷戶的技能培訓，先后開展了烹飪廚師培訓、縫紉培訓、通用語言培訓、挖掘機培訓，努力使在擇業(yè)上有更多的選擇。另外，建立社區(qū)便民優(yōu)惠茶館，完善社區(qū)集體經營利益聯結機制，解決了多人的就業(yè)問題和加強了社區(qū)集體經濟。同時，搬遷戶自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)，以開甜茶館、小賣部、洗車場等方式實現了就業(yè)。教育方面：按照搬遷戶自愿的方式，對大部分學生以“就近”的原則，在社區(qū)附近的學校安排上學；同時，政府投入2200萬元計劃于2021年在社區(qū)內建立幼兒園，解決搬遷群眾幼兒上學問題。醫(yī)療方面：考慮到搬遷群眾回原地方進行醫(yī)療報銷，在一定程度上帶來不便。社區(qū)發(fā)現此項問題后，第一時間聯系兩地的相關部門，順利解決了異地報銷結算的問題，給搬遷群眾就醫(yī)帶來了方便。此外，社區(qū)聯系現代婦產醫(yī)院等單位，給搬遷群眾進行不定期的免費體檢，送醫(yī)上門，醫(yī)療條件相比搬遷前得到了極大的改善?；A設施：從現有的情況來看，社區(qū)里面水路電都實現了全覆蓋，社區(qū)硬化、運動場所，基本能滿足現有搬遷戶的需求。但是，從堆龍德慶區(qū)109國道到社區(qū)門口近兩公里的路仍是土路，尤其是下雨天，行人通行很不方便?？紤]到社區(qū)周邊需要優(yōu)化環(huán)境，向相關上級部門進行申請，資金落實到位后有望在2020年年中把柏油路鋪好。社區(qū)管理和服務：加強社區(qū)管理服務，成立群眾志愿者組織服務管理機制；完善社區(qū)公約，探索社區(qū)安置點群眾自我管理、自我約束、自我發(fā)展、自我提升的模式。

從整體上看，祥和苑社區(qū)通過統(tǒng)籌就業(yè)、就學、就醫(yī)、加強基礎設施建設等方面，解決搬遷后的基本生計問題；同時，解決了“搬得出、留得住”的問題，實現祥和苑社區(qū)共建、共享、共治的局面。一是改善人居生活環(huán)境。在搬遷之前，搬遷戶居住的自然村普遍存在地形復雜、交通不便、生活條件差等狀況，通過易地扶貧搬遷政策的實施，不僅改善了原來土坯建造的住房條件，而且給生活帶來了極大的便利，搬到了離城市更近，生活環(huán)境更好的社區(qū)。二是改變生產生活方式。搬遷戶入住社區(qū)后，政府層面提供了社會保障政策、就業(yè)政策，以幫助搬遷戶盡快融入新生活，改變生產生活方式，一定程度上改善了生活條件；個人層面通過參加實用技術培訓，尋求一門技藝、外出打工、自主創(chuàng)業(yè)等多種謀生手段開始走上了致富的道路。通過開展扶貧搬遷工作，不僅改善了貧困戶的生活生產方式，而且實現了社會的持續(xù)穩(wěn)定。

但是實踐中搬遷之后安置區(qū)的管理服務和后續(xù)扶持仍有一些突出問題亟待解決，對城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力提出了挑戰(zhàn)。課題組在調研過程中發(fā)現，社區(qū)仍然在管理服務和后續(xù)扶持方面存在著諸多的問題。

2 祥和苑社區(qū)搬遷點存在的主要問題及原因分析

2.1 產業(yè)扶持力度弱、產業(yè)后勁不足

（1）社區(qū)配套的扶貧項目。社區(qū)的產業(yè)絕大多數是依靠扶貧扶持資金的項目和企業(yè)項目，據了解搬遷點有配套扶貧產業(yè)項目七個。從項目的結構來看多數為大型企業(yè)的項目，項目的時間長則兩年、短則半個月左右，項目周期比較短；多數企業(yè)是通過提供就業(yè)崗位或利益分紅的方式連接貧困群眾的利益。從項目實際運行的情況看由于搬遷戶的技能有限，語言不通等個人因素的影響之下，在上述企業(yè)中很難找到穩(wěn)定的就業(yè)崗位。

同時，企業(yè)在承擔社會責任方面發(fā)揮作用不明顯，在短期項目結束后并未能繼續(xù)提供合理的崗位給搬遷戶，未能履行扶貧企業(yè)所承擔的職責。因此，承擔社會責任不明顯的扶貧企業(yè)，應當有政府和群眾加強監(jiān)督，使其發(fā)揮應有的社會作用。能夠較好履行社會責任的企業(yè)，在相關項目結束后，政府應該繼續(xù)鼓勵和支持企業(yè)，積極與其對接其他重點項目，以更好地解決和滿足搬遷群眾的就業(yè)需求。

（2）社區(qū)自主成立的集體項目。從調研過程中了解到通過扶貧資金和集體自籌的形式，祥和苑社區(qū)從2019年至2021年有一些項目陸續(xù)開工，總投資357.63萬元的社區(qū)便民超市、358.65萬元的老年人日間照料中心、362.18萬元的文化活動場所、65萬元的社區(qū)惠民茶館項目已在2019至2020年期間已建成，其中部分項目已運營之中；總投資260萬元的婦女手工編織合作社和2500萬元的社區(qū)幼兒園正納入計劃，計劃于2020年至2021年相繼開工。社區(qū)現有的項目來看，在一定程度上能解決70余人的就業(yè)崗位，但其提供的就業(yè)崗位數量，遠遠不能滿足搬遷戶群眾的需求。

從搬遷點了解的產業(yè)情況來看，雖然社區(qū)的產業(yè)項目數量不算少，且為搬遷戶提供了一定數量的就業(yè)崗位。但其中絕大多數項目時間短，無法滿足大規(guī)模、穩(wěn)定的就業(yè)需求，使得大多數搬遷戶還是得靠外出務工、就近打短工的方式維持生計，產業(yè)后勁不足、后續(xù)產業(yè)扶持普遍乏力。

2.2 社區(qū)干部力量薄弱、有效治理難

基層組織建設是做好搬遷點管理服務和后續(xù)扶持工作的基礎條件，搬遷小區(qū)作為社會治理中的最基本單元，是搬遷戶生活起居最重要的場所。加強社區(qū)各類組織建設、完善社會管理尤為重要，就祥和苑社區(qū)調研情況來看，社區(qū)還面臨著一系列問題的困擾。

（1）社區(qū)干部隊伍力量薄弱。據訪談了解，目前祥和苑社區(qū)共有8名干部（其中4名兼任駐村工作隊員），分別是從當雄縣臨時借調4名、堆龍區(qū)2名，2020年安排了2名鄉(xiāng)村振興專干。因此，搬遷點干部隊伍組建時間比較短，人員隸屬關系仍未理順，并且受干部提拔等相關福利因素的影響，導致社區(qū)工作人員的流動性比較大（社區(qū)的工作人員除了第一書記，基本上都輪換過），新來的干部要重新熟悉社區(qū)業(yè)務，在一定程度上影響著社區(qū)工作的延續(xù)性。

（2）緊缺社區(qū)“兩委”班子成員后備干部。據訪談了解社區(qū)于2018年9月10日通過召開黨員大會（其中黨員227人），選舉產生了第一批祥和苑社區(qū)黨委，共設置了5名黨委委員；2018年10月25日通過召開全民選舉大會，選舉成立祥和苑社區(qū)居民委員會及監(jiān)督委員會，整體上規(guī)范和完善了居委會的建設。但是從此次選舉過程中發(fā)現，搬遷戶現在離拉薩市區(qū)更近，以“就近就便”的原則，有更多的選擇可以自主擇業(yè)，帶來更多的收益，導致社區(qū)缺少兩委班子的后備干部力量。

由于祥和苑社區(qū)在干部組建方面，屬于當雄同遷入地堆龍方面共同建設的干部隊伍，人員少且大部分干部的編制與崗位問題還未得到解決，屬于借調或抽調形式為社區(qū)工作，干部定編定崗工作仍未推進，導致社區(qū)干部流動性比較大、干部隊伍力量薄弱，無法滿足社區(qū)需要。此外，社區(qū)“兩委”班子成員由于祥和苑社區(qū)搬遷點為農牧民共居，且由于人員結構等方面的原因，在進行基層群眾工作壓力較大，再者社區(qū)“兩委”班子本身工資較低、工作復雜、工作量多，許多有文化有技能的年輕人不愿當社區(qū)干部，導致社區(qū)干部大多為中老年人，且文化程度較低。

2.3 觀念存在偏差，社會適應難

從農牧區(qū)搬入至市區(qū)生活，很多搬遷戶最初很不適應。在調研中了解到，搬遷戶在日常生活中表現出一些不適應的狀況。

（1）不會使用電梯。祥和苑社區(qū)的搬遷戶來自兩個縣區(qū)的農牧民（當雄縣和堆龍德慶區(qū)），絕大多數搬遷戶習慣于生活在獨門獨戶的房間。通過訪談老年人了解到，上了年紀的接受新鮮事務能力比較差，入住電梯公寓樓后一開始很不適應，不僅不會使用電梯，甚至出現過電梯按照先來后到的順序只能一戶使用，不能讓后來者進電梯一起乘坐的尷尬局面。

（2）衛(wèi)生意識淡薄。搬遷戶原居住地為農村和牧區(qū)，尤其在牧區(qū)生活的搬遷群眾衛(wèi)生觀念較弱。剛開始搬入社區(qū)，舉辦相關集體活動時，社區(qū)內無公共廁所，不愿意到自己的房間如廁。因為在牧區(qū)自己房間內沒有設置衛(wèi)生間的習慣，傳統(tǒng)上講牧民都是習慣在草原上如廁，這也是牧區(qū)遺留下來的民俗習慣。因此搬遷群眾跑到社區(qū)旁邊當地老百姓的農田上解決大小便問題廣泛出現，導致周邊的居民怨聲載道，造成了不小的負面影響。

（3）對政府依賴性過強。搬遷戶入住之前，每戶房間已配備了必需的生活家具。從而使搬遷戶錯誤地認為生活上的相關必需品有政府為其買單，導致對政府的依賴性過強。社區(qū)工作人員反應，在搬遷戶初次搬入公寓樓居住時，電視機遙控電池用完，打電話給社區(qū)工作人員叫送電池。

從整體來看，祥和苑社區(qū)搬遷戶從農牧區(qū)搬入城市后，生活環(huán)境的改變和個人綜合素質等多方面的原因，搬遷戶中的少數人無法在社會層面和文化層面難以融入城鎮(zhèn)生活。主要是搬遷戶的生活方式、習俗同搬遷地的社會不相適應，尤其祥和苑中的牧民搬遷戶在牧區(qū)時的生活習俗同城鎮(zhèn)的生活方式差異較大，許多在牧區(qū)“不拘小節(jié)”的生活習慣在城鎮(zhèn)居民看來為陋習、不講公德的行為，無法接授，導致搬遷戶受到一定程度的社會排擠。

3 對策及建議

3.1 科學規(guī)劃產業(yè)，加強延續(xù)性穩(wěn)定性

搬遷點扶貧產業(yè)后續(xù)扶持普遍乏力，大多數群眾還是靠外出務工維持生計。一是完善產業(yè)項目利益聯結機制，突出就業(yè)帶動模式。針對企業(yè)和搬遷群眾之間聯結機制不完善的問題，必須加強對企業(yè)的監(jiān)督以及搬遷戶的內生動力。加強對企業(yè)的監(jiān)督，政府應當定期檢驗企業(yè)的扶貧工作成效，確保他們是真扶貧而不是假扶貧。對于增強搬遷戶的內生動力，政府可以通過組織教育培訓來提高搬遷群眾的思想認識和技術水平，扶貧與“扶志”“扶智” 相結合，讓貧困戶具備融入產業(yè)發(fā)展環(huán)境的基本條件。另外，還需要進一步完善扶貧企業(yè)和搬遷群眾之間的利益聯結機制，堅持“利益共享， 風險共擔”原則，正確處理好企業(yè)與貧困戶的利益分配和調節(jié)關系。一方面，樹立貧困戶在產業(yè)扶貧中的主體地位，優(yōu)先保護搬遷群眾的切身利益；另一方面，政府適當關注企業(yè)的利益發(fā)展，在政策、項目、資金等方面支持企業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)主動吸納廣大搬遷戶參與產業(yè)扶貧。二是對產業(yè)的發(fā)展進行全面規(guī)劃，同時要請相關專業(yè)人士進行論證，確定適合本地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢產業(yè)，這樣才能夠有力推動地方經濟的發(fā)展。祥和苑搬遷點缺少產業(yè)用地，政府相關部門應積極協調，爭取產業(yè)用地，發(fā)展具有自身特色的產業(yè)，解決就業(yè)崗位數量少、穩(wěn)定性不強的問題。安排社區(qū)干部分期分批外出考察學習，使其開闊眼界，在產業(yè)項目實施過程中甩開膀子干，加快產業(yè)發(fā)展的進程，加快脫貧攻堅的步伐，使廣搬遷群眾快步進入小康社會。三是加強技能培訓，讓搬遷戶“富腦袋”。脫貧致富不僅是物質層面，更要在思想層面上富起來。搬遷戶貧窮的原因是多方面的，主要原因還是自身缺乏發(fā)展的能力。“授人以魚，不如授人以漁?！背浞终{動搬遷群眾的積極性，融入到產業(yè)扶貧發(fā)展中來，擺脫那種“等靠要”的思想，樹立勤勞致富的觀念。開展“一人一技”培訓計劃，做到培訓一人帶動一家脫貧，加強貧困群眾的技能培訓，提高他們的能力素質和內生發(fā)展動力。

3.2 加強干部隊伍建設，提升管理服務能力。

實踐證明，凡是扶貧開發(fā)進展緩慢的地方，干部的力量往往比較薄弱，而干部力量越強，扶貧開發(fā)成效越好。干部是發(fā)展的決定因素。造就一支能力強的干部隊伍，是經濟社會發(fā)展的強大引擎，也是打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的生力軍。

（1）解決人員隸屬關系、打消干部后顧之憂。兩地組織部門牽頭盡快推進干部定編定崗，理清隸屬關系，落實相關福利政策，以提高干部對工作的熱情和積極性。同時，充實搬遷點干部隊伍，配強配全鄉(xiāng)村振興專干、助理等崗位，增強管理服務和后續(xù)扶持能力。加強對干部的思想教育，堅定理想信念，打造一支留得住、能戰(zhàn)斗、帶不走的干部隊伍。

（2）積極培養(yǎng)社區(qū)“兩委”班子后備干部。對一些政治思想表現好，有志于服務搬遷點發(fā)展的年輕人，通過思想教育引導、物質上扶持（兼任集體經濟所建的茶館、便民超市等的管理崗位）的方式培養(yǎng)吸引有文化的年輕人。吸收他們加入黨組織，進而培養(yǎng)成為能夠真心誠意為群眾辦事，帶頭致富能力強，帶領群眾共同致富能力強，優(yōu)秀的年輕社區(qū)后備干部隊伍。

3.3 加強移風易俗教育、祛除陋習適應新生活。

對于“等靠要”思想嚴重、固守老生活方式的搬遷群眾必須在扶智扶志上下工夫

（1）豐富精神文化生活。以新時代文明實踐中心建設為契機，大力加強社區(qū)書屋、文藝演出隊、文化廣場等社區(qū)公共文化服務體系建設，推進基本公共服務均等化，豐富搬遷群眾的精神文化生活。只有人們的精神力量增強了，落后的觀念和生產生活方式才能逐步被拋棄。充分利用各類重大節(jié)日，組織開展群眾喜聞樂見的文體活動、文藝表演和宣講活動，使廣大搬遷群眾感受到祥和、健康、溫馨的社區(qū)氛圍。

（2）消除“等靠要”思想。做好宣傳教育工作，向搬遷群眾說清楚脫貧不同以前的救濟，脫貧是政府和搬遷戶雙方共同的事情，脫貧是政府的職責也是搬遷戶自己的義務。說清楚脫貧工作中不是政府包攬一切，哪些事項是政府負責，哪些事項由自己承擔。使搬遷戶明白脫貧不僅僅是政府的事，也是搬遷群眾自己的事；脫貧靠政府，更要靠自己的雙手。教育引導搬遷群眾增強脫貧信心，靠辛勤勞動脫貧致富。運用群眾喜聞樂見的方式開展思想教育，用美好生活愿景鼓舞人，用脫貧致富典型激勵人，讓搬遷群眾心熱起來、行動起來，增強脫貧信心決心，實現由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變。教育引導群眾轉變落后觀念，抵制陳規(guī)陋習，大力弘揚傳統(tǒng)美德，推動移風易俗，樹立文明新風。發(fā)揮村規(guī)民約作用，舉辦道德講堂，評選孝老敬親、文明守紀、勤勞致富等身邊典型，引導搬遷戶解放思想，更新觀念，用勤勞的雙手有尊嚴地脫貧。

（3）強化志智雙扶工作。習近平同志總書記提出：“如果扶貧不扶志，扶貧的目的就難以達到，即使一度脫貧，也可能會再度返貧?！鄙鐓^(qū)黨委應重視對農牧民群眾的思想教育工作，具體以“四講四愛”群眾教育實踐活動委載體，以“志智雙扶”和“轉變觀念”為抓手，成立宣講團，采取走村入戶和巡回演講等方式，用身邊事教育激勵身邊人方式引導思想，增強貧困群眾致富的自信心，促使貧困群眾不甘貧困，樹立脫貧致富的志氣。教育引導廣大搬遷群眾樹立正確的人生觀和價值觀，崇尚科學，抵制迷信，破除陋習，樹立良好的道德風尚，養(yǎng)成科學健康的生活方式，形成文明向上的社區(qū)風貌。

4 結語

易地扶貧搬遷作為精準扶貧的重要措施和手段，在我國新的扶貧政策背景之下，面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。通過上面闡述的內容，本課題組認為：

首先，微觀層面上講，易地搬遷舉措不僅僅是政府方面單層的決策，而且需要搬遷戶共同參與搬遷的全過程。因此，搬遷戶自身提高素養(yǎng)的同時，主動了解易地扶貧搬遷相關的政策和實施，提高自身的主動性和積極性，做到監(jiān)督政策的執(zhí)行和落實。此外，適應和融入到新的環(huán)境，轉變陳舊、懶惰、腐朽的思想觀念，盡快尋求一技之長，解決自家的生計問題，努力實現真正的脫貧，防止搬遷后又出現“返貧”的現象。

其次，宏觀層面上講，社區(qū)黨委和政府總結近年來搬遷工作的相關經驗，探討對現狀大局的把握和未來的預測，針對搬遷戶不同的主體、不同的群體、不同的社區(qū)，不僅局限在某一個方面，而應從多方面的因素綜合進行考量后，實施因地制宜的搬遷策略，以此取得更佳的管理服務和后續(xù)扶持的效果。社區(qū)黨委應拓展搬遷群眾的就業(yè)渠道，依托技能培訓、加強通用語培訓等方式，促進搬遷群眾就地就近就業(yè)。通過發(fā)展壯大現有的社區(qū)集體經濟，吸納和帶動更多的搬遷群眾就業(yè)。政府應鼓勵和支持社區(qū)先進的做法，明確社區(qū)產業(yè)發(fā)展重點和實施路徑，培育和發(fā)展更多的適合本社區(qū)的后續(xù)產業(yè)；鼓勵和支持龍頭企業(yè)解決搬遷戶更多的就業(yè)崗位，承擔企業(yè)的社會責任；鼓勵和引導搬遷戶自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現“真脫貧”。

最后，脫貧攻堅是全社會的重要任務，其中政府、企業(yè)和搬遷戶應需“勁往一處使、力往一處合”，形成全員參與脫貧攻堅的強大合力。政府主要的目標是改善搬遷群眾的生活質量和生活環(huán)境，擺脫原先的貧困生活，促進經濟增長，實現社會的和諧統(tǒng)一。因此，在搬遷點發(fā)展合適的社會治理模式，執(zhí)行相關政策的落實，順利實現搬遷群眾管理服務尤為重要。同時，政府需要對接企業(yè)，并予以相關的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)承擔社會責任，吸引更多的青壯年就業(yè)，努力達到政府、企業(yè)、搬遷群眾共贏的效果。搬遷戶作為小康社會的個體，易地扶貧搬遷不僅是政府層面的一項政策性工作，更是搬遷戶所有群眾的共同任務。因此，搬遷群眾應當自愿投身于搬遷相關工作，推動國家精準扶貧工作的開展。