汪 莎

（遵義職業(yè)技術(shù)學(xué)院，貴州 遵義 563006）

1 問(wèn)題的提出及研究綜述

1.1 精準(zhǔn)扶貧的背景

2021年，中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，然而，脫貧攻堅(jiān)背景下的鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧在落實(shí)中還存在片面性、一刀切問(wèn)題，因此，不得不思考鄉(xiāng)村振興視角下鞏固鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧的制度構(gòu)建問(wèn)題，這也將是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理中一個(gè)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略問(wèn)題。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放這些年來(lái)的不斷努力，終于走出了一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)的成功道路，通過(guò)戰(zhàn)勝貧困的艱苦斗爭(zhēng)，不僅讓7億多農(nóng)村貧困人口成功脫離貧困，而且還為全面建成小康社會(huì)奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)成為世界上減輕貧困人口數(shù)量最多的國(guó)家，同時(shí)也是世界上第一個(gè)完成聯(lián)合國(guó)提出的千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。[1]堅(jiān)持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制度，堅(jiān)持提升扶貧格局，重視扶貧，與扶持雄心、智慧相結(jié)合，深化東西部扶貧合作，首要任務(wù)是攻克深貧困地區(qū)的扶貧，確保至2020年時(shí)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下脫貧，所有貧困縣脫帽解決整體區(qū)域貧困，從而擺脫真正的貧困，擺脫貧困[2]。

1.2 扶貧政策現(xiàn)狀與對(duì)策綜述

西南政法大學(xué)郭春甫教授認(rèn)為，扶貧政策落實(shí)中的形式主義影響脫貧攻堅(jiān)的效果。形式主義在扶貧政策落實(shí)中主要有“敷衍”式落實(shí)、“表象”式落實(shí)、“施壓”式落實(shí)、“造假”式落實(shí)四種類(lèi)型。研究發(fā)現(xiàn)，政策目標(biāo)的內(nèi)部限制性與調(diào)整相斥性、落實(shí)機(jī)構(gòu)合力不足與“避責(zé)”顯露、落實(shí)資源供需失衡與利用率低、落實(shí)人員權(quán)力能力式微與“趨利避害”心理、落實(shí)自然環(huán)境惡劣與“夾心層”壓力是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)形式主義的關(guān)鍵因素。治理形式主義的突破點(diǎn)在于橫向上加強(qiáng)文化與價(jià)值的認(rèn)同、部門(mén)利益協(xié)調(diào)的均衡以實(shí)現(xiàn)部門(mén)間共治，縱向上促進(jìn)扶貧政策信息傳遞的共享、過(guò)程監(jiān)督考核的從嚴(yán)以實(shí)現(xiàn)層級(jí)上的協(xié)同。[3]中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院周強(qiáng)認(rèn)為，2014年以來(lái)我國(guó)開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，科學(xué)估計(jì)該政策對(duì)我國(guó)貧困人口的影響至關(guān)重要。中國(guó)家庭追蹤調(diào)查(CFPS) 2014年和2016年兩期數(shù)據(jù)，以貧困線為斷點(diǎn)，研究了精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)農(nóng)村貧困人口在家庭純收入、轉(zhuǎn)移支付收入、家庭人均消費(fèi)、生活改善上等方面的影響。研究結(jié)果顯示，精準(zhǔn)扶貧政策顯著提高了貧困戶家庭的純收入和轉(zhuǎn)移支付收入水平，降低了人均消費(fèi)支出比例。進(jìn)一步的研究顯示，健康狀況更好的貧困人口受到的政策影響更大，表明精準(zhǔn)扶貧的政策影響具有異質(zhì)性。這也表明，決策者在制定準(zhǔn)確的扶貧政策時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注因生病而貧困的家庭[4]。

在社會(huì)不斷的發(fā)展過(guò)程中，貧困一直是一個(gè)無(wú)法回避的全球性問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能自動(dòng)減輕甚至消除貧困，而是需要社會(huì)政策的干預(yù)和社會(huì)保障制度的干預(yù)。在反貧困活動(dòng)和行動(dòng)中，社會(huì)救助制度和反貧困政策既是重要的支柱，也是重要的手段。由于特殊的歷史原因和解決農(nóng)村普遍存在的貧困現(xiàn)象的需要，在社會(huì)救助和扶貧開(kāi)發(fā)中存在著兩套反貧困制度。雖然社會(huì)救助制度和扶貧政策是中國(guó)反貧困制度的重要組成部分，對(duì)解決中國(guó)的貧困問(wèn)題具有重要作用，但它們?cè)跇?biāo)準(zhǔn)制定、制度體系、人口覆蓋、作用發(fā)揮等方面都存在一定的重疊和交叉。這樣的重復(fù)建設(shè)和分業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)導(dǎo)致相關(guān)保障制度和政策的碎片化，導(dǎo)致福利疊加和福利懸崖效應(yīng)、“養(yǎng)懶人”和福利依賴、反貧困資源浪費(fèi)、主管部門(mén)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行效率低下等不良后果。實(shí)現(xiàn)“扶弱”目標(biāo)，最終將推動(dòng)多層次貧困治理體系的形成，構(gòu)建覆蓋面適中、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系。同時(shí)，提出了整合社會(huì)救助體系和扶貧政策、規(guī)范協(xié)調(diào)、促進(jìn)立法和管理統(tǒng)一形成精準(zhǔn)共享、建立適度可行的統(tǒng)一貧困人口信息庫(kù)、推進(jìn)救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“二合一”統(tǒng)籌發(fā)展、從生存型社會(huì)救助向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變、重視和重視城鄉(xiāng)反貧困體系整體完善、“弱有所扶”體系和多層次貧困治理體系多元建設(shè)等政策建議[5]。中南民族大學(xué)陳全功認(rèn)為，貧困是當(dāng)前中國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的重大問(wèn)題之一。眾多研究表明，少數(shù)民族的貧困與其居住的自然地理?xiàng)l件緊密相連，空間貧困理論具有較強(qiáng)的說(shuō)服力。在講述理論研究?jī)?nèi)容的基礎(chǔ)之上，以典型地區(qū)為例，闡述了民族地區(qū)空間貧困的主要特點(diǎn)，并且提出了重視這類(lèi)空間貧困、轉(zhuǎn)變扶貧思路、盡快改善當(dāng)?shù)亟煌ê偷缆吩O(shè)施等相關(guān)政策建議[6]。交通設(shè)施建設(shè)的完善為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供了便利條件，并在一定程度上促進(jìn)了這些地區(qū)旅游業(yè)的大發(fā)展[7]。

2 西南地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 西南地區(qū)貧困原因

西南地區(qū)地處高原地帶，人口呈現(xiàn)多民族化，少數(shù)民族大雜居、小聚居。由于受高原地形影響，文化呈現(xiàn)出多樣化特征。同時(shí)，交通道路的不方便，信息的不靈通、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的落后。在偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)，公路和鐵路的運(yùn)輸系統(tǒng)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致西部地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)速度慢。西部近代工業(yè)則長(zhǎng)期空白，西南三省區(qū)的起跑線遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它地區(qū)，處于“歷史性不平等”的不利地位。人口增長(zhǎng)過(guò)快，人力綜合素質(zhì)不高，受教育率低，文化程度結(jié)構(gòu)低。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后，積累能力差。制度創(chuàng)新落后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)?？λ固氐孛彩瞧湄毨У闹饕?。因此，改善交通條件，破除區(qū)位障礙，促進(jìn)區(qū)域商業(yè)發(fā)展，通過(guò)發(fā)展喀斯特特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。[8]通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品，立足生態(tài)優(yōu)勢(shì)和工業(yè)后發(fā)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超。

2.2 貧困居民數(shù)據(jù)不清，扶貧資金指向不明

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過(guò)近30年的不懈努力，取得了較大成就，但是，長(zhǎng)期來(lái)貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問(wèn)題較為突出。其中一個(gè)重要原因是目前全國(guó)農(nóng)村貧困居民8 249萬(wàn)人（其中四川為602萬(wàn)人），實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止8 000萬(wàn)，這個(gè)數(shù)據(jù)是國(guó)家統(tǒng) 計(jì)局根據(jù)全國(guó)7.40萬(wàn)戶農(nóng)村住戶調(diào)查樣本數(shù)據(jù)推算出來(lái)的。這個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)于研究貧困居民規(guī)模、分析貧困發(fā)展趨勢(shì)不是很科學(xué)，但在具體工作中卻存在“誰(shuí)是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問(wèn)題。由于全省乃至全國(guó)都沒(méi)有建立統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)，因此對(duì)于具體貧困居民、貧困農(nóng)戶的幫扶工作就存在許多盲點(diǎn)，真正的一些貧困農(nóng)戶和貧困居民沒(méi)有得到幫扶。

2.3 扶貧制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃

現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。以扶貧搬遷工程為例，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)等地的貧困戶，一方水土難養(yǎng)一方人，是扶貧開(kāi)發(fā)最難啃的“硬骨頭”，移民搬遷是較好的出路，但是，因?yàn)檠a(bǔ)助資金少，所以，享受扶貧資金補(bǔ)助搬出來(lái)的多是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的農(nóng)戶，貧困的特別是最窮的農(nóng)戶根本搬不起。新村扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等項(xiàng)目，受益多的主要還是貧困社區(qū)中的中高收入農(nóng)戶，只有較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，且受益也相對(duì)較少。原有的扶貧體制機(jī)制必須修補(bǔ)和完善。換句話說(shuō)，就是要解決錢(qián)和政策用在誰(shuí)身上、怎么用、用得怎么樣等問(wèn)題。扶貧必須要有“精準(zhǔn)度”，專(zhuān)項(xiàng)扶貧更要瞄準(zhǔn)貧困居民，特別是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金務(wù)必重點(diǎn)用在貧困居民身上，用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事，千萬(wàn)不能拿扶貧的錢(qián)去搞高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村建設(shè)，做形象工程不能實(shí)現(xiàn)扶真貧。

2.4 群眾自我發(fā)展能力弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以持續(xù)

多數(shù)貧困村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，土地拋荒嚴(yán)重，龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社或大戶帶動(dòng)和輻射作用發(fā)揮有限，持續(xù)增收能力不強(qiáng)。農(nóng)村留守人員老人居多，受教育程度普遍偏低，初中及以下文化程度占貧困總戶數(shù)比例高。思想觀念陳舊，科技意識(shí)不強(qiáng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力較低，缺乏致富能力和發(fā)展門(mén)路，抵御風(fēng)險(xiǎn)和自我發(fā)展能力脆弱。制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素多。市場(chǎng)、技術(shù)、信息等制約要素作用明顯，農(nóng)技人員少，普及農(nóng)業(yè)技術(shù)不到位，市場(chǎng)信息不靈，運(yùn)輸成本高，難以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目難實(shí)施，扶貧到戶產(chǎn)業(yè)需求項(xiàng)目零亂，小而散，一些養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目屬于短期效應(yīng)，難以形成支柱產(chǎn)業(yè)。群眾“等、靠、要”思想較為突出，單打獨(dú)干難以發(fā)展一體化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，且收入構(gòu)成不合理，外出務(wù)工工資性收入比重較高，缺乏收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3 明確農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策原則，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

3.1 加強(qiáng)鞏固精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中貫穿助人自助理念，實(shí)施成果實(shí)現(xiàn)時(shí)間點(diǎn)

目前，農(nóng)村扶貧工作主要是靠補(bǔ)貼，這并沒(méi)有提高窮人的獨(dú)立賺錢(qián)能力。因此，在下一次扶貧工作中，我們將從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)種植和就業(yè)為重點(diǎn)，著力提高對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，從根本上解決貧困人口的生活問(wèn)題。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，對(duì)接“真需求”，以扶貧“參與感”帶動(dòng)脫貧“獲得感”，才能避免貧困群眾等待觀望。貴州省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員高剛認(rèn)為，扶貧資源的配給應(yīng)從供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為需求主導(dǎo)型，如尊重貧困戶的發(fā)展意愿，推行私人定制等菜單式扶貧。同時(shí)，終生供養(yǎng)實(shí)在不可取，利于脫貧時(shí)間截點(diǎn)激發(fā)貧困人群勞動(dòng)主動(dòng)性與創(chuàng)造性。以扶貧“參與感”帶動(dòng)脫貧“獲得感”，才能避免貧困群眾等待觀望。

3.2 基層干部需躬下身子“真扶貧”

營(yíng)造公平正義的文化氛圍是破解盲目攀比等不良傾向的重要對(duì)策。建立公開(kāi)、透明的幫扶工作環(huán)境，推動(dòng)扶貧賬目公開(kāi)、流程公開(kāi)，能夠避免一些貧困群眾“抓小辮子”，強(qiáng)化資金使用的效果和過(guò)程監(jiān)督，保證扶貧資金真正用在刀刃上。扶貧工作要做到“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織”，“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”?！熬褙毨А弊钔怀龅母矗欠鲐毜姆绞胶褪侄螞](méi)有精準(zhǔn)面對(duì)實(shí)際矛盾，注重項(xiàng)目的名頭而忽視了實(shí)際效果，貧困群眾的失望情緒掩蓋了對(duì)脫貧的向往。

3.3 扶貧要扶智，關(guān)鍵在于落實(shí)教育扶貧制度

武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為，需要大力開(kāi)展文化扶貧，讓農(nóng)民尤其是兒童接受更多、更優(yōu)質(zhì)的教育。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難幼兒給予資助。對(duì)建檔立卡貧困家庭在幼兒園就讀的學(xué)生予以資助。在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園就讀的建檔立卡和家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒予以資助，資助標(biāo)準(zhǔn)分三個(gè)檔次。脫貧攻堅(jiān)的老少邊窮地區(qū)往往是我國(guó)文化貧困最集中的地區(qū)，這些地區(qū)的扶貧不應(yīng)只從經(jīng)濟(jì)上著手，更要從文化教育上著手。 面對(duì)當(dāng)前的困境，最應(yīng)該做的就是從思想根源上斬?cái)唷案F根”，不僅要為貧困群眾營(yíng)造積極向上的精神文化氛圍，更要厚植貧困地區(qū)精神文化沃土，精準(zhǔn)對(duì)接貧困群眾的精神和物質(zhì)需求。在加強(qiáng)政策宣傳之外，引導(dǎo)貧困村樹(shù)立良好新風(fēng)，建立符合脫貧需求的鄉(xiāng)規(guī)民約，讓貧困戶“富腦袋”。

3.4 授人以魚(yú)，不如授人以漁，增加基礎(chǔ)設(shè)施的扶貧

農(nóng)村公共服務(wù)的扶貧貧困地區(qū)絕大多數(shù)位于交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施落后的地方，集中連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尤其薄弱，既是全國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展的“短板”，也是國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，嚴(yán)重制約了其與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)的進(jìn)程。扶貧攻堅(jiān)必須交通先行，交通的便利有利于促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，為破解發(fā)展困局、釋放發(fā)展?jié)摿Αl(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)奠定基礎(chǔ)；有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生，讓貧困人口共享發(fā)展成果。