查武鵬，王世友

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，四川 雅安 625014)

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是新時(shí)代農(nóng)村工作的總基調(diào)。其中，“治理有效”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略起著至關(guān)重要的支撐作用。湖南、湖北、廣東等地從變革農(nóng)村治理深層邏輯，克服傳統(tǒng)治理形式弊端的取向出發(fā)，將農(nóng)村基層治理單元重組作為優(yōu)化治理格局的突破口，形成了多條特色鮮明的重組路徑，為全國各地探索基層治理有效形式，實(shí)現(xiàn)基層善治提供了重要的實(shí)踐范例和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，其中尤以著眼單元層次和功能的“單元協(xié)調(diào)”路徑為突出代表。探索“單元協(xié)調(diào)”重組路徑的理論意涵及其背后的“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”，總結(jié)相關(guān)案例共性并超越個(gè)別實(shí)踐特性，為我國基層治理體系治理能力現(xiàn)代化提供具有價(jià)值的一般性參考是本文的目的所在。

1 復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯的理論意涵

治理單元重組本質(zhì)上是治理邏輯的問題，各地不同的重組路徑背后是治理邏輯的分野和治理形式的差異，“單元協(xié)調(diào)”的重組路徑中隱藏著單元重組邏輯是這類重組實(shí)踐的核心和關(guān)鍵。綜合李華胤、鄧大才等相關(guān)學(xué)者的研究成果，應(yīng)當(dāng)將其總結(jié)為“復(fù)合協(xié)調(diào)”的重組邏輯。

作為農(nóng)村基層“單元協(xié)調(diào)”重組的根本指導(dǎo)和取向依托，“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”是一種在旨在兼顧各類功能單元(尤其是自治單元和行政單元)良性發(fā)展，通過促使其適當(dāng)分離的做法來為相關(guān)功能的有效發(fā)揮發(fā)展留出充足空間的重組邏輯。它的基本考慮是在“便于群眾自治的基礎(chǔ)上便于政府服務(wù)，自治是落腳點(diǎn)，服務(wù)效率是保障”[2]，將社區(qū)、片區(qū)、行政村等較大單元定義為行政單元，使其體現(xiàn)大單元在行政工作、公共服務(wù)方面的規(guī)?；?yīng)的同時(shí)，把自治單元下沉到自然村、村民小組、寨等與村民距離較近的小單元，充分發(fā)揮熟人社會(huì)、利益相關(guān)等治理資源稟賦對(duì)于基層善治的補(bǔ)益，使得整個(gè)基層治理既有合理的體系，又有健康的互動(dòng)。在城市化、工業(yè)化發(fā)展的大背景下，許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)次農(nóng)村基本治理單元的合并重組，且合并浪潮還在持續(xù)之中[3]。就我國的實(shí)際情況看，本世紀(jì)初和近年來都有全國范圍的治理單元合并，前者以稅費(fèi)改革需求和加強(qiáng)國家在基層的影響力為動(dòng)因，后者以鄉(xiāng)村振興對(duì)集約化發(fā)展的呼喚，市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化發(fā)展的要求為基礎(chǔ)，近年來甚至有從“合村并組”到“改村建居”，推動(dòng)農(nóng)民“洗腳上樓”的轉(zhuǎn)向趨勢(shì)。

2 廣東清遠(yuǎn)“農(nóng)綜改”實(shí)踐

復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下的單元協(xié)調(diào)實(shí)證案例在浙江、湖南、福建、廣東等地都有分布，其中廣東省清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”案例尤為典型。

2.1 區(qū)域概況與重組背景

清遠(yuǎn)市臨近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角，受地形崎嶇和交通不便的限制，整體發(fā)展水平不高。該市農(nóng)村面臨勞動(dòng)力資源迅速外流、鄉(xiāng)間土地大面積拋荒等嚴(yán)峻的村莊發(fā)展問題，嚴(yán)重影響了區(qū)域的良性發(fā)展[4]。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理在單元規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)方面的問題也逐漸顯現(xiàn)。一是就自治單元而言，多村合并而來的行政村建制單位規(guī)模過大，在“生面孔”、“缺信任”、“利益雜”等因素的影響下難以形成有效治理合力；二是就行政單元而言，作為國家法定的建制單位，行政村賦予的百余項(xiàng)職權(quán)帶來“千針一線”的行政壓力，而服務(wù)效能構(gòu)建方面存在缺位；三是就利益基礎(chǔ)而言，由于當(dāng)?shù)鼐懦梢陨系募w資產(chǎn)(包括土地等)依附于自然村組，而自治法定單位在行政村，“產(chǎn)權(quán)”與“治權(quán)”的分離使得本就細(xì)碎的利益格局難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一[5]。在區(qū)域發(fā)展和治理實(shí)況的兩大窘境下，2012年清遠(yuǎn)市委市政府印發(fā)《中共清遠(yuǎn)市委、清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，正式拉開基層治理單元協(xié)調(diào)重組，治理形式格局復(fù)合優(yōu)化的實(shí)踐進(jìn)程。

2.2 實(shí)踐方式簡述

自2013年1月起，清遠(yuǎn)市將英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為“農(nóng)綜改”政策試點(diǎn)鎮(zhèn)，希望通過局部試點(diǎn)的形式檢驗(yàn)政策實(shí)效。在3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)獲得一定改革效果后，清遠(yuǎn)市全面推開了單元重組改革。清遠(yuǎn)市推進(jìn)單元重組的主要導(dǎo)向是“自治單元下沉，行政單元上移”，在行政村建制基本不變的情況下，將“將現(xiàn)有的‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組’調(diào)整為‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)’的基層治理模式”[6]以重塑基層治理單元結(jié)構(gòu)，具體而言表現(xiàn)如下。

2.2.1 自治單元下沉，以自治促治理 《意見》要求在自然村組建立村委會(huì)，自治單元由行政村轉(zhuǎn)向自然村，縮小自治單元規(guī)模，提高自然村和村民小組在實(shí)踐自治方面的自由度，促使治理活動(dòng)就在村民身邊落實(shí)落地。為促進(jìn)“四自”功能有效實(shí)現(xiàn)，要求建立政府工作入村準(zhǔn)入機(jī)制、“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金機(jī)制，并按照“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則賦予相應(yīng)的職權(quán)和專項(xiàng)資金以保證自然村組自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)[6]?！兑庖姟饭膭?lì)各村根據(jù)自身的實(shí)際情況依法制定符合治理需要、切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村規(guī)民約，以期為村民自治核心的村級(jí)治理提供有效的制度依據(jù)。

2.2.2 行政單元上移，以規(guī)模優(yōu)服務(wù) 清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”將基層治理體系服務(wù)能力提升作為協(xié)調(diào)重組的重點(diǎn)之一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃下以區(qū)域面積、人口分布、地理特征為依據(jù)，在較大的行政村或多個(gè)小行政村的組合體建立若干片區(qū)及配套的“黨政公共服務(wù)站”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，承接基層政府交辦的各類行政工作并承擔(dān)面向群眾的黨政事項(xiàng)代辦等公共服務(wù)。同時(shí)，將片區(qū)服務(wù)體系同村委會(huì)對(duì)接，促進(jìn)規(guī)?；姆?wù)效能真正惠及基層。清遠(yuǎn)市的復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯實(shí)踐將建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織及安全、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“三資管理”優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)問題厘清等“產(chǎn)業(yè)興旺”的相關(guān)內(nèi)容納入基層治理單元協(xié)調(diào)重組的考慮中，通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，為基層治理基礎(chǔ)夯實(shí)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.3 重組實(shí)效分析評(píng)價(jià)

2014年4月，清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”的成功得到了來訪專家的肯定。同年11月，清遠(yuǎn)市成為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。清遠(yuǎn)改革在深化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革，探索基層治理有效取向方面取得的成就主要體現(xiàn)為對(duì)“自治有效”“行政有效”“體系有效”3個(gè)方面的兼顧。

2.3.1 自治有效 農(nóng)村基層治理有效的關(guān)鍵在于自治有效是否實(shí)現(xiàn)。長期以來，清遠(yuǎn)當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾螌?shí)踐存在“行政村乏力，自然村組活躍”的治理實(shí)況，“草根自治”、“小微自治”等形式呈現(xiàn)出活躍發(fā)展態(tài)勢(shì)。清遠(yuǎn)改革從村民自治依賴于較小單元實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，將自治單元由之前的行政村下沉到自然村組，充分適應(yīng)了村民自治落地、治權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，充分利用華南農(nóng)村普遍存在的宗族文化和熟人社會(huì)等治理基礎(chǔ)推進(jìn)小單元治理，實(shí)現(xiàn)了自治有效。從數(shù)據(jù)層面看，自治單元下沉后的首屆“兩委”選舉中，村民參選率由上屆的91.5%提高到96.7%。許多外出務(wù)工的青壯年專程返鄉(xiāng)參與“兩委”希望能為村出力，過去不愿參與村務(wù)治理的鄉(xiāng)賢能人也積極投身村級(jí)事務(wù)的處理中，許多數(shù)年未換過班子的村竟然實(shí)現(xiàn)了“全新”[1]，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)證明村民參與治理的熱情已被調(diào)動(dòng)起來，為“大家的事大家辦”，提升村民自治滿意的打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。清遠(yuǎn)市通過自治重心下移的方式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)刂卫碛伞按逦瘯?huì)核心”向“村民核心”轉(zhuǎn)型，縮小了村民自治的規(guī)模，“最大限度發(fā)揮基層自治的作用，重新達(dá)致自治”，促進(jìn)了自治層面的有效[7]。

2.3.2 行政有效 從清遠(yuǎn)改革的行政效益體現(xiàn)在服務(wù)供給優(yōu)化和行政效率提升兩方面。公共服務(wù)供給方面“增強(qiáng)基層與地方治理的服務(wù)性，能夠更好地滿足廣大人民群眾對(duì)完善服務(wù)的需求”[8]是基層治理發(fā)展的要求和趨勢(shì)，其落實(shí)水平的高低決定著基層群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)。清遠(yuǎn)市從便民服務(wù)的視角出發(fā)，將過去“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”格局下人民群眾“辦事難”作為改革出發(fā)點(diǎn)，將區(qū)劃面積大小、人口疏密情況等影響因素納入行政單元?jiǎng)澐值目紤]中，讓每個(gè)黨政公共服務(wù)站坐落于區(qū)域內(nèi)最易到達(dá)的位置，大大降低群眾的時(shí)間成本。引入“三級(jí)聯(lián)網(wǎng)辦理、下放審批權(quán)限、實(shí)行代辦制度”等多項(xiàng)便民服務(wù)措施，公共行政效率體現(xiàn)為行政規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。清遠(yuǎn)市通過核定人員數(shù)目、配備專業(yè)人員、建立辦公制度等途徑，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理黨政公共服務(wù)站的各項(xiàng)工作，使加合理化分工、制度化處理等工具理性充分發(fā)揮，有力地提升了于事務(wù)性工作的處理效率和工作方法的切實(shí)優(yōu)化。

2.3.3 體系有效 基層治理體系的多層次特征決定了治理有效不僅要在每一層級(jí)得到實(shí)現(xiàn)，更要貫穿整個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)層級(jí)間的治理互動(dòng)。清遠(yuǎn)對(duì)治理層次厘清，改革前的農(nóng)村治理單元結(jié)構(gòu)，建立了片區(qū)和村的人員和黨建統(tǒng)籌機(jī)制，通過理清層次的方式，拓展了行政和自治兩大功能的發(fā)展空間，為整個(gè)治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可能。

3 小結(jié)與啟示

3.1 治理有效與單元重組聯(lián)系緊密

基層治理是治理單元的治理，治理單元是治理活動(dòng)的組織依托，治理單元的設(shè)置情況與治理效果的實(shí)現(xiàn)情況緊密相連。當(dāng)?shù)卣プr(shí)機(jī)推進(jìn)改革，從變革功能單元規(guī)模和結(jié)構(gòu)的角度入手，以“片區(qū)—村(自然村組)”的治理構(gòu)架將自治重心充分下移的同時(shí)，將以服務(wù)為重點(diǎn)的基層行政作為片區(qū)層級(jí)的主要功能，下移服務(wù)重心，切實(shí)做到了從單元角度推動(dòng)治理有效，認(rèn)識(shí)到了單元問題和治理問題的緊密聯(lián)系性，這一經(jīng)驗(yàn)值得他地的相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行借鑒。

3.2 有效的單元重組依賴有效的重組邏輯

重組路徑是重組邏輯的實(shí)踐依托，重組邏輯是重組路徑的理論根本。他地推進(jìn)有效重組的實(shí)踐，必須要以深刻的基層調(diào)查為依托，形成適應(yīng)于當(dāng)?shù)刂卫硗寥?，服?wù)于治理有效的重組邏輯。

3.3 治理資源稟賦對(duì)治理形式影響重大

清遠(yuǎn)市單元重組的成功是復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下單元重組的有效，充足的治理資源稟賦也是治理有效的重要推動(dòng)。作為華南地區(qū)傳統(tǒng)村落廣泛發(fā)展的地區(qū)，清遠(yuǎn)市下轄的村莊具有自然村落與血緣宗族高度融合的特點(diǎn)[10]，加之地形細(xì)碎，村落保持著小規(guī)模聚居的形態(tài)且存在自治單元與行政單元長期分離的歷史，使得清遠(yuǎn)的農(nóng)村治理勢(shì)必要采取“小單元自治，大單元行政，兩單元分離”的治理形態(tài)，充分利用留存于鄉(xiāng)村中的各類社會(huì)資本以實(shí)現(xiàn)有效治理。因此，各地在進(jìn)行治理單元重組和形式變革的過程中必須緊扣當(dāng)?shù)氐闹橇Y源稟賦和治理社會(huì)資本，在實(shí)踐中做到因地制宜。