□ 吳云良 WU Yun-liang 周雪萍 ZHOU Xue-ping

采購合同管理是對采購從洽談、合同訂立、履行、變更到終止整個過程實施管理和控制，包括合同印章管理、合同糾紛處理以及合同歸檔管理等[1]，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺失或不到位都可能產(chǎn)生合同風險，給單位帶來經(jīng)濟損失。采購合同管理作為內(nèi)部控制業(yè)務層面的重要內(nèi)容，其目標是保證醫(yī)院經(jīng)濟活動合法合規(guī)、防范錯誤與舞弊，提高服務效率與效果，從而使醫(yī)院運行有效開展。由于醫(yī)院經(jīng)濟活動的復雜性，采購合同管理存在較多問題，給醫(yī)院帶來較大風險。隨著醫(yī)院采購合同的增多，如何加強采購合同管理內(nèi)部控制設計、防范合同風險成為醫(yī)院管理層需要思考的重要課題。

浙江省A醫(yī)院是一家三甲綜合性醫(yī)院，2016年成立了由醫(yī)院主要負責人任組長的內(nèi)部控制建設領導小組，全面梳理了醫(yī)院采購合同管理內(nèi)部控制建設情況，分析存在的風險點，并按照內(nèi)部控制要求進行優(yōu)化，重新構(gòu)建了采購合同管理內(nèi)部控制體系，取得了一定的效果。

采購合同管理要求

為進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，政府部門出臺了一系列文件。2012財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21號)，2015年財政部印發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》(財會〔2015〕24號)，2016年國家衛(wèi)生計生委財務司印發(fā)了《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》(國衛(wèi)財務預便函〔2016〕446號)。這些文件要求單位建立健全內(nèi)部控制體系，逐步建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的、權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系[2]。

作為內(nèi)部控制業(yè)務層面的采購合同管理體系，上述文件對其建設提出明確要求，包括健全采購合同內(nèi)部管理制度、完善采購合同訂立體系、積極監(jiān)控采購合同履行情況、嚴格執(zhí)行采購合同價款結(jié)算及賬務處理、加強采購合同登記、統(tǒng)計、分類和歸檔管理、建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機制等。

醫(yī)院原采購合同管理流程及風險分析

1.原采購合同管理流程。浙江省A醫(yī)院原采購合同管理流程為先由經(jīng)辦人進行合同調(diào)查、合同談判或經(jīng)過招投標后，擬定合同文本，經(jīng)合同審核人對合同主要條款進行審核，再經(jīng)職能科室負責人、分管院領導簽字確認，如采購金額大于20萬元，再經(jīng)院長簽字，最后由院辦蓋章。合同簽訂后由經(jīng)辦部門執(zhí)行，合同執(zhí)行后交由財務部門付款，發(fā)生糾紛協(xié)商進行合同變更或解除，無法達成一致則報告分管院領導后進行仲裁或調(diào)解。

在浙江省A醫(yī)院原采購合同管理流程中，采購業(yè)務部門較多，如采購處負責藥品醫(yī)用耗材的采購，國有資產(chǎn)處負責后勤物資設備的采購，綜合服務處負責外包服務的采購等，各個部門完成招投標流程后都是各自負責合同訂立、審批、蓋章、執(zhí)行、歸檔等。簽訂合同過程中，僅由經(jīng)辦部門審核，缺少嚴格的審核機制和合理設置審核崗位導致未依據(jù)中標通知和招標文件的內(nèi)容與供應商簽訂合同的情況時有發(fā)生。近年來醫(yī)院經(jīng)濟合同數(shù)量不斷增多，采購合同的履行主要由經(jīng)辦部門負責執(zhí)行監(jiān)督，監(jiān)管存在明顯不足。由于簽訂合同時沒有財務部門的參與，部分合同結(jié)算條款規(guī)定簽訂合同后一兩周內(nèi)付款，未規(guī)定對方需履行一定義務后付款，具有一定的風險。在合同歸檔環(huán)節(jié)，沒有對合同履行情況進行分析，醫(yī)院管理層無法全面了解醫(yī)院采購合同簽訂、履行等情況。

2.風險點分析。浙江省A醫(yī)院有一套較為合理的采購合同管理流程，設置了相關的工作崗位和職責，具有一定科學性和合理性，對防范合同風險具有一定的作用。然而在采購合同簽訂過程中，由經(jīng)辦人員、相關職能部門負責人、分管院領導逐級對合同文本進行審核，但沒有法務部門、財務部門的聯(lián)簽或參與，合同中出現(xiàn)付款條款難以執(zhí)行的情況時有發(fā)生。由于缺乏統(tǒng)一的采購合同管理統(tǒng)辦部門，各部門各自負責經(jīng)辦醫(yī)療設備及相關采購合同的簽訂、管理和歸檔，在一定程度上不利于形成有效監(jiān)督管理機制。具體到流程的每個環(huán)節(jié)，以下問題時有發(fā)生：

2.1 合同訂立。經(jīng)過談判、招標采購流程后，簽訂有效的合同是保證醫(yī)院經(jīng)濟利益的重要手段。簽訂合同過程中，經(jīng)辦人未嚴格按照招標文件相關內(nèi)容(或談判內(nèi)容)擬定合同，而又缺少嚴格的審核機制導致未依據(jù)中標通知和招標文件的內(nèi)容與供應商簽訂合同的情況時有發(fā)生。另外還存在以醫(yī)院名義簽訂合同，但合同加蓋的是醫(yī)院部門章；未及時按照法律規(guī)定期限內(nèi)簽訂合同或存在先執(zhí)行后補簽合同，存在空檔期；合同個別條款設置不合理，無法按合同條款執(zhí)行；合同條款前后不一致；沒有明確合同的生效時間，未約定服務期限。這些情況一旦出現(xiàn)糾紛、訴訟，醫(yī)院將面臨較大風險。

2.2 合同履行。合同簽訂后，合同執(zhí)行就是合同管理的關鍵環(huán)節(jié)。合同執(zhí)行是指按照合同約定的權利義務按時保質(zhì)保量完成，包括按合同約定時間收取履約保證金，按合同約定的付款進度付款，按合同期限執(zhí)行合同等。然而部分合同執(zhí)行過程中存在遲交、未交履約保證金的情況，未按合同規(guī)定時間完成合同義務、存在超期執(zhí)行合同的情況，在合同執(zhí)行環(huán)境發(fā)生變化的情況下合同雙方?jīng)]有及時修訂合同而不按照原合同執(zhí)行，這些情況的發(fā)生都不利于合理保證醫(yī)院經(jīng)濟利益。另外，近年來醫(yī)院經(jīng)濟合同數(shù)量不斷增多，合同履行方面的監(jiān)管存在明顯不足，無法對所有經(jīng)濟合同履行情況實時跟蹤，沒有對合同履行不當進行及時糾偏，減少醫(yī)院利益損失。

2.3 價款結(jié)算。價款結(jié)算是合同條款中重要內(nèi)容，合理的結(jié)算條款有利于保障單位經(jīng)濟利益。在價款結(jié)算過程中，延遲或未按合同要求收取質(zhì)保金時有發(fā)生，無法合理保證醫(yī)院經(jīng)濟利益。也存在因簽字流程或由于經(jīng)辦人缺乏合同價款結(jié)算時間觀念未按合同規(guī)定付款，導致醫(yī)院信譽受損。部分合同中結(jié)算條款要求簽訂合同后極短時間內(nèi)付款，沒有考慮實務工作流程實際而難以執(zhí)行，一旦發(fā)生糾紛將給醫(yī)院帶來損失，或者導致審計風險。

2.4 檔案管理。合同檔案是記載合同履行情況的文字資料，合同檔案管理也是合同管理的重要組成部分，是醫(yī)院為維護自身的合法權益而采取的必要手段。通過對合同的檔案管理，可以完整保存與合同相關的證據(jù)材料，如果一旦發(fā)生糾紛，可以及時運用檔案記載的內(nèi)容，依法維護單位的權益，因此合同檔案管理也是非常重要的工作內(nèi)容。浙江省A醫(yī)院合同檔案經(jīng)院辦蓋章編號后，由各部門自行保管，合同遺失風險較大，同時不利于合同期管理。也沒有設立專門的部門對采購合同履行情況進行分析，不利于對合同執(zhí)行進行事中、事后的監(jiān)督。

2.5 合同糾紛協(xié)調(diào)。因各種原因?qū)е潞贤瑹o法有效執(zhí)行的合同糾紛時有發(fā)生。然而對于合同糾紛處理缺乏完善的合同糾紛協(xié)調(diào)機制，在實務工作中合同糾紛處理具有一定的隨意性，甚至處理過程中出現(xiàn)損失醫(yī)院經(jīng)濟利益的情況，對糾紛的發(fā)生沒有進行詳細的原因分析，沒有追究相關責任人責任。

醫(yī)院采購合同內(nèi)部控制措施

浙江省A醫(yī)院針對原采購合同組織管理體系不健全，沒有統(tǒng)一的采購合同歸口管理科室，經(jīng)濟合同簽訂不嚴謹，合同執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，未對合同檔案進行有效管理以及缺乏合同糾紛協(xié)調(diào)機制等問題，按照風險矩陣和成本效益原則采取了一系列的措施。

1.健全采購合同內(nèi)部管理制度。健全的采購合同內(nèi)部管理制度是合同管理的重要保障[3]。首先，采購合同內(nèi)部管理制度對采購合同簽訂范圍及金額進行了界定，應簽盡簽，合理保障醫(yī)院經(jīng)濟利益。其次，對采購合同簽訂流程進行明確，按照合同相關法規(guī)要求及時簽訂合同。同時按照“不相容崗位相互分離”和授權審批原則，明確了相關合同簽訂的崗位職責、合同的授權審批和簽署權限，嚴禁未經(jīng)授權擅自以單位名義對外簽訂合同。加強采購預算管理，嚴禁無預算的采購。通過健全制度，保證了采購合同管理有據(jù)可依。

2.完善采購合同訂立體系。浙江省A醫(yī)院指定黨政綜合辦公室為采購合同歸口管理部門，對合同進行統(tǒng)一管理，在合同管理環(huán)節(jié)各部門各崗位各司其職，實現(xiàn)從合同簽訂、執(zhí)行到歸檔的全過程管理。進行部門職責重新分工，將采購業(yè)務全部歸到采購處，建立大采購部門。采購合同簽訂首先由采購部門根據(jù)招標文件或談判結(jié)果草擬合同，在采購部門進行適當分工，設立合同草擬人與核對人，確保合同與招標文件或談判結(jié)果相一致。合同草擬完成后分別交給財務、法務、審計等部門進行聯(lián)簽，必要時聘請外部專家參與相關工作。財務部門對合同資金收付條款進行審核，法務部門對合同的合法性進行審核，審計部門對合同的合法性、合規(guī)性進行復核，然后根據(jù)管理權限分別交主管領導或主要領導簽字，最后由黨政綜合辦公室蓋章并產(chǎn)生合同編號，記錄合同執(zhí)行期。實行合同聯(lián)簽將有利于防范采購合同簽訂過程中出現(xiàn)的漏洞，減少因合同簽訂不嚴謹而產(chǎn)生的風險。

3.積極監(jiān)控采購合同履行情況。采購合同執(zhí)行環(huán)節(jié)除有采購部門跟蹤外，還應有相應的監(jiān)督部門，包括驗收部門、審計部門，防范合同執(zhí)行打折扣，未按合同條款執(zhí)行合同。浙江省A醫(yī)院實行采購執(zhí)行與驗收的有效分離，如醫(yī)療設備采購由采購處完成，驗收由醫(yī)學工程處負責。同時建立了立體的監(jiān)督體系，除了有紀檢部門以及內(nèi)審部門的監(jiān)督，還要接受省委派財務總監(jiān)的監(jiān)督。在合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時履行的，及時采取應對措施。同時建立了合同履行監(jiān)督審查制度，對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等都要嚴格進行審查。通過合同執(zhí)行的有效監(jiān)督，有利于保障合同的按時保質(zhì)保量執(zhí)行。

4.嚴格執(zhí)行采購合同價款結(jié)算。在付款環(huán)節(jié)，由業(yè)務部門將采購合同等材料聯(lián)同發(fā)票提交財務部門，財務部門按照合同條款進行逐項核對，重點關注付款條件與付款期限，根據(jù)合同履行情況辦理價款結(jié)算。開發(fā)合同管理信息系統(tǒng)，對接財務核算系統(tǒng)，形成付款信息的互聯(lián)互通，系統(tǒng)自動檢查付款金額與付款期限是否與采購合同約定相符。未按照合同條款履約的，財務部門會及時與經(jīng)辦部門有關負責人聯(lián)系，必要時可報告單位負責人。

5.加強采購合同檔案管理。作為合同歸口管理部門，黨政綜合辦公室應加強采購合同檔案管理。合同執(zhí)行完畢后，加強對合同登記管理，定期對合同履行進行分析，詳細記錄合同的訂立、履行以及變更情況，實行對合同的全過程管理，對應執(zhí)行未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的合同上報相應主管領導，對重大合同執(zhí)行不到位直接上報主要領導。同時，加強合同信息安全保密工作，以防泄漏醫(yī)院商業(yè)秘密。

6.建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機制。在合同簽訂時，對糾紛解決方式進行規(guī)定。發(fā)生糾紛時，按合同約定及時選擇仲裁或訴訟方式解決。設立合同糾紛處理歸口法務部門，對于合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法解決的，及時交由法務部門進行處理，對方違約應追究相應責任。通過建立采購合同糾紛協(xié)調(diào)機制，有利于保障單位經(jīng)濟利益，避免合同糾紛擴大或因?qū)Ψ竭`約而不及時追責。

7.加強采購合同管理信息化建設。有效的信息系統(tǒng)不僅有利于提高工作效率，而且可以把工作流程固化到信息系統(tǒng)中，防范錯誤，保證工作執(zhí)行到位。醫(yī)院開發(fā)一套合同管理信息系統(tǒng)，并與醫(yī)院HIS互聯(lián)互通。從合同的簽訂開始，實現(xiàn)經(jīng)濟合同的線上聯(lián)簽，合同執(zhí)行的每個關鍵內(nèi)容都要在信息系統(tǒng)展現(xiàn)，并記錄執(zhí)行情況，采購合同任何一個環(huán)節(jié)不到位，將無法進行下一環(huán)節(jié)，實現(xiàn)信息自動控制，杜絕手工管理的隨意性。

結(jié)語

加強采購合同管理是強化醫(yī)院業(yè)務層面內(nèi)部控制建設的重要內(nèi)容，是一項長期系統(tǒng)性的工程。從2016年起浙江省A醫(yī)院按照國家和省市相關部門的具體要求，以問題為導向，長期致力于采購合同管理內(nèi)部控制體系的建立、實施和不斷完善，力求做到滿足內(nèi)部控制建設的需求和細化要求，使采購合同管理能夠朝著程序化、流程化和規(guī)范化方向發(fā)展，從源頭上規(guī)范了醫(yī)院采購合同管理業(yè)務流程，有效地預防了潛在的合同風險。通過全員參與，對采購合同管理制度和風險防范方面查缺補漏，采購合同管理內(nèi)部控制建設的理念持續(xù)深化。

采購合同管理內(nèi)部控制是根據(jù)具體環(huán)境來設計，不同的單位或同一單位在不同時期采用的采購合同管理模式具有不同特點，因此不同單位采購合同管理內(nèi)部控制體系不能完全照搬。同時內(nèi)部控制與員工長期形成的習慣可能有一定的沖突，用內(nèi)部控制制度來規(guī)范自身行為的自覺性也是一個循序漸進的過程。此外內(nèi)部控制建設受制于成本效益原則，以及環(huán)境變化使原內(nèi)部控制設計失效，因此采購合同管理內(nèi)部控制建設需要不斷完善與修正。