蔣 偉

（合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230041）

實(shí)施全域土地綜合整治是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、推進(jìn)村域建設(shè)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興的重要舉措。要想順利推進(jìn)全域土地綜合整治工作，必須基于鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵和發(fā)展需求，準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)型方向，并且積極探索其實(shí)施路徑。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求

只有在國土空間的支持下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地生根、開花結(jié)果。通過深入理解和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)需求，在遵循其需求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)全域土地綜合整治工作按類別實(shí)施，方可實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治工作高效推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，其中重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)興旺，而生態(tài)宜居則是一個(gè)關(guān)鍵性問題，會(huì)直接影響鄉(xiāng)村空間的布局、結(jié)構(gòu)及品質(zhì)。

要想解決農(nóng)村的現(xiàn)存問題，就要以產(chǎn)業(yè)興旺為前提。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)，并為其提供根本性保障。對于產(chǎn)業(yè)興旺而言，首先要振興農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)業(yè)不僅占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，而且決定著鄉(xiāng)村空間的主體功能，因此，現(xiàn)階段全域土地綜合整治的首要任務(wù)是大力建設(shè)更大規(guī)模、更高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，進(jìn)一步確保耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定，并通過土壤改良來提升地力，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)朝規(guī)模化、集約化、綠色化方向發(fā)展。另外，要進(jìn)一步確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)導(dǎo)向由增產(chǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變。其次是實(shí)現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺。第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的活力源泉。要充分彰顯鄉(xiāng)村豐富的資源、獨(dú)特的文化、綠色的生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)勢，深入挖掘鄉(xiāng)村的價(jià)值和多樣化功能，推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)及農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，在農(nóng)村開發(fā)各種新產(chǎn)業(yè)、新模式。因此，要通過全域土地綜合整治，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化全域空間布局和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)具有較大的發(fā)展空間。

“生態(tài)宜居”是在“生態(tài)”的前提下，對于生態(tài)和宜居二者的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了農(nóng)民對于生活品質(zhì)的追求和對美好居住環(huán)境的向往。生態(tài)宜居要在保障生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，從而為農(nóng)民提供一個(gè)更高質(zhì)量的生產(chǎn)生活空間?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量不斷下降，生態(tài)問題頻頻出現(xiàn)，而且居民的居住呈分散化、空心化特點(diǎn)，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，公共服務(wù)設(shè)施也較為落后。為了盡快實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”目標(biāo)，要對農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)做到統(tǒng)籌治理，對山清水秀的鄉(xiāng)村空間進(jìn)行重新建構(gòu)，以體現(xiàn)其生態(tài)化特點(diǎn)。另外，要加大力度通過各項(xiàng)改革創(chuàng)新工作，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，確保農(nóng)民的生活品質(zhì)不受影響。為了強(qiáng)化鄉(xiāng)村的宜居性，要進(jìn)一步對鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化做好傳承和保護(hù)工作。上述內(nèi)容均是在全域土地綜合治理推進(jìn)過程中要切實(shí)完成的重點(diǎn)工作任務(wù)。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型方向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，使得鄉(xiāng)村地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、空間格局、人地關(guān)系等方面都發(fā)生了深刻的變革。為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要以繼承土地整治的優(yōu)良傳統(tǒng)為前提，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型升級。

2.1 向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

為了實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾對于鄉(xiāng)村空間的美好愿景，要基于山水林田湖草生命共同體的理念，明確現(xiàn)階段鄉(xiāng)村空間格局建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向，利用全域土地綜合整治，改善和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，讓其具備更高的生態(tài)空間服務(wù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)空間功能多樣化。另外，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村用地布局，推動(dòng)空間置換工作及歸并整治工作，增強(qiáng)鄉(xiāng)村空間的連續(xù)性，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間具備更高質(zhì)量和更加完備的設(shè)施，不斷地適應(yīng)現(xiàn)階段的農(nóng)村發(fā)展形勢和規(guī)律；在特色保護(hù)、集聚提升、融入城鎮(zhèn)、搬遷撤并思路的基礎(chǔ)上，對于農(nóng)業(yè)建設(shè)用地不斷推進(jìn)分類整理，圍繞宜居環(huán)境治理這一工作重點(diǎn)，推動(dòng)宜居鄉(xiāng)村生活空間形成和建立，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)布局；通過優(yōu)美宜人的鄉(xiāng)村環(huán)境營造，吸納城市的資金、產(chǎn)業(yè)及高端人才，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 向空間治理轉(zhuǎn)型

全域土地綜合治理不僅為國土空間規(guī)劃的實(shí)施提供了平臺，而且是用途管制的統(tǒng)一行使及生態(tài)修復(fù)的強(qiáng)力抓手，因此，要推進(jìn)其朝著空間治理方向轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步完善空間治理體系，提高空間治理能力。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的過程中，必須堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”，在全域土地綜合整治中也必須遵守“三條控制線”，嚴(yán)格按照生態(tài)紅線的管控要求，安排各項(xiàng)工作，杜絕亂砍濫伐，堅(jiān)決不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)［1］。

2.3 向以人為本轉(zhuǎn)型

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，農(nóng)民占據(jù)著主體地位，因此，全域土地綜合整治工作的推進(jìn)要以人民為中心，動(dòng)員農(nóng)民群眾積極、主動(dòng)參與各項(xiàng)工作。例如，鄉(xiāng)村規(guī)劃方案的選擇、資源資產(chǎn)的清查、鄉(xiāng)村工程的施工等，均需了解農(nóng)民的真實(shí)需求，保障農(nóng)民對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工程的知情權(quán)和參與權(quán)。對于土地產(chǎn)權(quán)制度，要進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，緩和人地關(guān)系，在農(nóng)村集體的共同努力下充分挖掘集體的房屋、土地等資產(chǎn)和資源的發(fā)展?jié)摿?，利用合作制、股份制等多樣化形式，推?dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民群眾能長遠(yuǎn)、穩(wěn)定獲益［2］。另外，要加大對于傳統(tǒng)農(nóng)村文化的重視度，做好文化的傳承與保護(hù)工作。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治實(shí)施路徑

3.1 以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為主的政府主導(dǎo)型模式

對于農(nóng)村空間的潛力進(jìn)行深入挖掘，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市資金能夠合理地對流鄉(xiāng)村的土地要素，推進(jìn)全域土地綜合整治工作有序開展。城鄉(xiāng)土地要素之間的流動(dòng)具有較強(qiáng)的政策性，主要是在政府的主導(dǎo)下不斷推進(jìn)。政府可以委托專門的機(jī)構(gòu)，或者成立土地開發(fā)公司，對于增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)及補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，讓城市能夠通過獲取用地指標(biāo)進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，而鄉(xiāng)村能收獲一大筆建設(shè)資金，使得鄉(xiāng)村振興的資本得到擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。在政府主導(dǎo)型模式下，土地整治資金的獲取渠道有2種：一種是通過將財(cái)政部門的公共財(cái)政投入所獲取的建設(shè)用地指標(biāo)歸入土地儲備庫，為發(fā)改部門的項(xiàng)目所使用［3］；另一種是利用“兩項(xiàng)指標(biāo)”交易收益期權(quán)為抵押標(biāo)的，通過銀行融資，將這筆資金用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推進(jìn)全域土地綜合整治。

3.2 以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)為主的企業(yè)帶動(dòng)型模式

在充分挖掘鄉(xiāng)村自然景觀、生態(tài)資源、文化價(jià)值等功能的基礎(chǔ)上，在“土地整治+”理念的指引下，利用農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，進(jìn)一步形成“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+休閑旅游”的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，整體上將全域土地綜合整治的功效發(fā)揮出來，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展［4］。

通過深入挖掘鄉(xiāng)村土地、自然資源及文化魅力，采取企業(yè)帶動(dòng)型發(fā)展模式，能進(jìn)一步形成一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新局面。因此，要進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)資本下鄉(xiāng)的積極性，保障農(nóng)民的權(quán)益。

3.3 以空間治理建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為主的村集體自主性模式

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要在鄉(xiāng)村實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃控制、治理工作。鄉(xiāng)村建設(shè)用地現(xiàn)存的“散、亂、空”問題，是空間治理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。通過整治公共空間，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以改善庭院環(huán)境。要進(jìn)一步做好交通規(guī)劃和道路建設(shè)工作，讓村民的出行更加方便、快捷。同時(shí)，要推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)朝著綠色化方向發(fā)展，讓鄉(xiāng)村綠色景觀能突出體現(xiàn)鄉(xiāng)村的個(gè)性化特點(diǎn)，總體上改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌。對于鄉(xiāng)村空間的綜合治理，要進(jìn)一步整合資金，推動(dòng)資源引入和資本合理流動(dòng)［5］。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為農(nóng)村土地整治的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了全新的歷史機(jī)遇。與此同時(shí)，全域土地綜合整治作為一個(gè)行之有效的手段，為鄉(xiāng)村全面振興提供了極大的助力。