蔣 偉
(合肥市規(guī)劃設(shè)計研究院,安徽 合肥 230041)
實(shí)施全域土地綜合整治是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、推進(jìn)村域建設(shè)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興的重要舉措。要想順利推進(jìn)全域土地綜合整治工作,必須基于鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵和發(fā)展需求,準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)型方向,并且積極探索其實(shí)施路徑。
只有在國土空間的支持下,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能落地生根、開花結(jié)果。通過深入理解和把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)需求,在遵循其需求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)全域土地綜合整治工作按類別實(shí)施,方可實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治工作高效推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕,其中重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)興旺,而生態(tài)宜居則是一個關(guān)鍵性問題,會直接影響鄉(xiāng)村空間的布局、結(jié)構(gòu)及品質(zhì)。
要想解決農(nóng)村的現(xiàn)存問題,就要以產(chǎn)業(yè)興旺為前提。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興打好基礎(chǔ),并為其提供根本性保障。對于產(chǎn)業(yè)興旺而言,首先要振興農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村發(fā)展中,農(nóng)業(yè)不僅占據(jù)著基礎(chǔ)性地位,而且決定著鄉(xiāng)村空間的主體功能,因此,現(xiàn)階段全域土地綜合整治的首要任務(wù)是大力建設(shè)更大規(guī)模、更高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田,進(jìn)一步確保耕地數(shù)量穩(wěn)定,并通過土壤改良來提升地力,進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)朝規(guī)?;?、集約化、綠色化方向發(fā)展。另外,要進(jìn)一步確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全,不斷提高糧食綜合生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)導(dǎo)向由增產(chǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變。其次是實(shí)現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺。第二、第三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展,是鄉(xiāng)村振興的活力源泉。要充分彰顯鄉(xiāng)村豐富的資源、獨(dú)特的文化、綠色的生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)勢,深入挖掘鄉(xiāng)村的價值和多樣化功能,推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)及農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè),在農(nóng)村開發(fā)各種新產(chǎn)業(yè)、新模式。因此,要通過全域土地綜合整治,進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化全域空間布局和結(jié)構(gòu),確保農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)具有較大的發(fā)展空間。
“生態(tài)宜居”是在“生態(tài)”的前提下,對于生態(tài)和宜居二者的有機(jī)統(tǒng)一,體現(xiàn)了農(nóng)民對于生活品質(zhì)的追求和對美好居住環(huán)境的向往。生態(tài)宜居要在保障生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施,從而為農(nóng)民提供一個更高質(zhì)量的生產(chǎn)生活空間?,F(xiàn)階段,農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量不斷下降,生態(tài)問題頻頻出現(xiàn),而且居民的居住呈分散化、空心化特點(diǎn),相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不齊全,公共服務(wù)設(shè)施也較為落后。為了盡快實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”目標(biāo),要對農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)做到統(tǒng)籌治理,對山清水秀的鄉(xiāng)村空間進(jìn)行重新建構(gòu),以體現(xiàn)其生態(tài)化特點(diǎn)。另外,要加大力度通過各項(xiàng)改革創(chuàng)新工作,進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,確保農(nóng)民的生活品質(zhì)不受影響。為了強(qiáng)化鄉(xiāng)村的宜居性,要進(jìn)一步對鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化做好傳承和保護(hù)工作。上述內(nèi)容均是在全域土地綜合治理推進(jìn)過程中要切實(shí)完成的重點(diǎn)工作任務(wù)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,使得鄉(xiāng)村地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)、空間格局、人地關(guān)系等方面都發(fā)生了深刻的變革。為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,要以繼承土地整治的優(yōu)良傳統(tǒng)為前提,實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型升級。
為了實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾對于鄉(xiāng)村空間的美好愿景,要基于山水林田湖草生命共同體的理念,明確現(xiàn)階段鄉(xiāng)村空間格局建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向,利用全域土地綜合整治,改善和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境,讓其具備更高的生態(tài)空間服務(wù)價值,實(shí)現(xiàn)空間功能多樣化。另外,進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村用地布局,推動空間置換工作及歸并整治工作,增強(qiáng)鄉(xiāng)村空間的連續(xù)性,讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間具備更高質(zhì)量和更加完備的設(shè)施,不斷地適應(yīng)現(xiàn)階段的農(nóng)村發(fā)展形勢和規(guī)律;在特色保護(hù)、集聚提升、融入城鎮(zhèn)、搬遷撤并思路的基礎(chǔ)上,對于農(nóng)業(yè)建設(shè)用地不斷推進(jìn)分類整理,圍繞宜居環(huán)境治理這一工作重點(diǎn),推動宜居鄉(xiāng)村生活空間形成和建立,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)布局;通過優(yōu)美宜人的鄉(xiāng)村環(huán)境營造,吸納城市的資金、產(chǎn)業(yè)及高端人才,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,不斷推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
全域土地綜合治理不僅為國土空間規(guī)劃的實(shí)施提供了平臺,而且是用途管制的統(tǒng)一行使及生態(tài)修復(fù)的強(qiáng)力抓手,因此,要推進(jìn)其朝著空間治理方向轉(zhuǎn)型,進(jìn)一步完善空間治理體系,提高空間治理能力。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的過程中,必須堅守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”,在全域土地綜合整治中也必須遵守“三條控制線”,嚴(yán)格按照生態(tài)紅線的管控要求,安排各項(xiàng)工作,杜絕亂砍濫伐,堅決不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價[1]。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中,農(nóng)民占據(jù)著主體地位,因此,全域土地綜合整治工作的推進(jìn)要以人民為中心,動員農(nóng)民群眾積極、主動參與各項(xiàng)工作。例如,鄉(xiāng)村規(guī)劃方案的選擇、資源資產(chǎn)的清查、鄉(xiāng)村工程的施工等,均需了解農(nóng)民的真實(shí)需求,保障農(nóng)民對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工程的知情權(quán)和參與權(quán)。對于土地產(chǎn)權(quán)制度,要進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計,進(jìn)一步優(yōu)化資源配置,緩和人地關(guān)系,在農(nóng)村集體的共同努力下充分挖掘集體的房屋、土地等資產(chǎn)和資源的發(fā)展?jié)摿?,利用合作制、股份制等多樣化形式,推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,讓農(nóng)民群眾能長遠(yuǎn)、穩(wěn)定獲益[2]。另外,要加大對于傳統(tǒng)農(nóng)村文化的重視度,做好文化的傳承與保護(hù)工作。
對于農(nóng)村空間的潛力進(jìn)行深入挖掘,結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市資金能夠合理地對流鄉(xiāng)村的土地要素,推進(jìn)全域土地綜合整治工作有序開展。城鄉(xiāng)土地要素之間的流動具有較強(qiáng)的政策性,主要是在政府的主導(dǎo)下不斷推進(jìn)。政府可以委托專門的機(jī)構(gòu),或者成立土地開發(fā)公司,對于增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)及補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營,讓城市能夠通過獲取用地指標(biāo)進(jìn)一步拓展發(fā)展空間,而鄉(xiāng)村能收獲一大筆建設(shè)資金,使得鄉(xiāng)村振興的資本得到擴(kuò)充,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。在政府主導(dǎo)型模式下,土地整治資金的獲取渠道有2種:一種是通過將財政部門的公共財政投入所獲取的建設(shè)用地指標(biāo)歸入土地儲備庫,為發(fā)改部門的項(xiàng)目所使用[3];另一種是利用“兩項(xiàng)指標(biāo)”交易收益期權(quán)為抵押標(biāo)的,通過銀行融資,將這筆資金用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展,推進(jìn)全域土地綜合整治。
在充分挖掘鄉(xiāng)村自然景觀、生態(tài)資源、文化價值等功能的基礎(chǔ)上,在“土地整治+”理念的指引下,利用農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推動鄉(xiāng)村建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,進(jìn)一步形成“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+休閑旅游”的鄉(xiāng)村發(fā)展模式,整體上將全域土地綜合整治的功效發(fā)揮出來,打贏脫貧攻堅戰(zhàn),助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展[4]。
通過深入挖掘鄉(xiāng)村土地、自然資源及文化魅力,采取企業(yè)帶動型發(fā)展模式,能進(jìn)一步形成一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新局面。因此,要進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)機(jī)制,進(jìn)一步調(diào)動企業(yè)資本下鄉(xiāng)的積極性,保障農(nóng)民的權(quán)益。
為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設(shè),需要在鄉(xiāng)村實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃控制、治理工作。鄉(xiāng)村建設(shè)用地現(xiàn)存的“散、亂、空”問題,是空間治理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。通過整治公共空間,不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,以改善庭院環(huán)境。要進(jìn)一步做好交通規(guī)劃和道路建設(shè)工作,讓村民的出行更加方便、快捷。同時,要推動鄉(xiāng)村建設(shè)朝著綠色化方向發(fā)展,讓鄉(xiāng)村綠色景觀能突出體現(xiàn)鄉(xiāng)村的個性化特點(diǎn),總體上改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌。對于鄉(xiāng)村空間的綜合治理,要進(jìn)一步整合資金,推動資源引入和資本合理流動[5]。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為農(nóng)村土地整治的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了全新的歷史機(jī)遇。與此同時,全域土地綜合整治作為一個行之有效的手段,為鄉(xiāng)村全面振興提供了極大的助力。